§ 3. ГЕНЕЗИС УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО НАДЗОРУ ЗА ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ, C 1991 ГОДА ДО ОБРАЗОВАНИЯ СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА РФ
Отмеченный исторический период является крайне важным для избранной темы исследования, поскольку, несмотря на непродолжительность, включает в себя целый ряд значимых событий, приведших к существенной трансформации модели прокурорского надзора за следствием.
Прежде всего, необходимо отметить, что с 18 февраля 1992 г. вступил в действие Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (с 17.11.1995 г. - Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»)1. Исследователями этот нормативный акт оценивался как своевременный, позволивший прокуратуре Российской Федерации не ощутить правового вакуума, образовавшегося после распада Союза Советских Социалистических Республик, достаточно цельный, последовательный и вполне дееспособный[94] [95]. Важно отметить, что с вступления в силу этого закона[96] на территории РФ прекратил действие Закон СССР «О прокуратуре СССР», который, как известно, регулировал полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве. Российский закон о прокуратуре, в отличие от союзного, не содержал и не содержит в настоящее время в соответствующей статье (статья 30) перечня надзорных полномочий прокурора, отсылая правоприменителя к уголовно-процессуальному законодательству. Таким образом российский законодатель избрал следующий способ регулирования уголовно-процессуального статуса прокурора: нормы Закона о прокуратуре РФ опосредованно регулируют некоторые исходные положения - цели, принципы и направления деятельности прокурора (ст.ст. 1 и 4 Закона о прокуратуре), а нормы уголовно-процессуального законодательства содержат права и обязанности прокурора, описывают его действия, порядок и последовательность их совершения1. К сожалению, нужно констатировать, что законодатель не был последователен, исключив из статусного закона не только полномочия прокурора, но и отраслевые задачи надзора, содержавшиеся в статье 28 Закона «О прокуратуре СССР». Заметим, что еще один законодательный акт СССР, регулировавший процессуальные полномочия прокурора, - Основы уголовного судопроизводства Союза CCP и союзных республик - хотя и был признан не действующим на тер- ритории Российской Федерации только с 1 июля 2002 года , фактически в прокурорско-надзорной практике в рассматриваемый период времени не использовался. Важно также, что российский закон о прокуратуре вплоть до вступления в силу Федерального закона № 87- ФЗ от 5 июня 2007 г. сохранял преемственность с нормой, содержавшейся в статье 13 союзного закона: указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являлись обязательными для исполнения. Другой отправной точкой изменений законодательства, регулирующего полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, стало принятие 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием Конституции Российской Федерации[97] [98] [99]. Основной закон России объявил человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту этих прав и свобод - обязанностью государства (статья 2 Конституции), что сформировало важнейшую гарантию обеспечения приоритета прав личности. Соответствующие изменения были внесены в закон «О прокуратуре Российской Федерации»1. В.Г. Бессарабов подчеркивает значение этой редакции: «Закон по-новому подошел к организации прокурорского надзора. Хотя на первом плане и осталось обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, однако «ядром» прокурорской деятель- ности стала защита прав и свобод человека и гражданина» . Данный вывод ученого подтверждается анализом содержания приказов и указаний Генерального прокурора России, регулирующих в тот период времени вопросы надзора за предварительным расследованием. Так, например, в Приказе № 31 от 18 июня 1997 г. «Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием» внимание прокуроров обращается на то, что важнейшей обязанностью является защита прав и законных интересов потерпевших от преступлений. В связи с этим необходимо «внимательно подходить к рассмотрению их жалоб и заявлений, принимать все необходимые меры к восстановлению нарушенных прав, возмещению морального и материального вреда» (пункт 1.2. Приказа). Также Генеральный прокурор обращает внимание подчиненных на важность соблюдения конституционных прав граждан на свободу и личную неприкосновенность при осуществлении надзора за законностью и обоснованностью задержаний и арестов (пункт 1.5. Приказа) . Более того, Генеральной прокуратурой было издано соответствующее указание, специально посвященное вопросам обеспечения конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве (указание заместителя Генерального прокурора от 18.07.96 № 12/5-96), а затем - приказ № 141 от 13.11.2000 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве». В этих ведомственных нормативных актах Генеральная прокуратура РФ ставила перед всеми прокурорами задачу «обеспечить действен- [100] [101] [102] ный надзор за соблюдением гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод граждан, требований закона о всестороннем, полном и объективном исследовании обстоятельств дела, своевременное выявление, пресечение и предупреждение нарушений законности, немедленное восстановление нарушенных прав граждан, привлечение к ответственности виновных»1. Большое значение для предмета настоящего исследования имеет закрепление в Конституции РФ 1993 года гарантий прав человека и гражданина на свободу и личную неприкосновенность (статья 22), на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (статья 23), на неприкосновенность жилища (статья 25). Начало формированию института судебного контроля в современном отечественном уголовном процессе было положено введением судебного порядка обжалования и проверки законности и обоснованности заключения под стражу в качестве меры пресечения и продления срока содержания под стражей в порядке ст. 220.1 и 220.2 УПК РСФСР[105]. В дальнейшем Конституционный Суд Российской Федерации, усматривая несоответствие норм уголовно-процессуального права, определяющих порядок обжалования действий органа дознания и следствия, статье 46 Конституции, расширил сферу судебного контроля. Благодаря постановлениям и определениям Конституционного Суда РФ участники уголовного судопроизводства получили право судебного обжалования постановлений о прекращении уголовного дела1, постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела[106] [107], действий и решений органа дознания, следователя или прокурора, связанных с производством обыска, наложением ареста на имущество, приостановлением производства по уголовному делу и продлением срока предварительного расследования[108], решений следователя и прокурора о применении в ходе предварительного расследования меры пресечения в виде подписки о невыезде и об отказе в ее отмене[109]. Кроме того, Пленум Верховного Суда РФ в и. 2 Постановления от 29 сентября 1994 г. № 6 разъяснил судам, что жалоба лица, задержанного по подозрению в совершении преступления, его защитника или законного представителя относительно законности и обоснованности задержания должна приниматься судом к производству и разрешаться по существу применительно к порядку и по основаниям, предусмотренным уголовно-процессуальным законодательством[110]. Таким образом, наряду с прокурорским надзором за деятельностью органов предварительного расследования возник и развивался институт судебного контроля. Анализируя их соотношение на данном временном отрезке, следует согласиться с оценкой В.Б. Ястребова, сделанной в 2001 г.: «прокурорский надзор и судебный контроль - не конкуренты, и тем более не антагонисты. Каждая из этих форм контроля делает общее дело, имеет общие цели укрепления законности в сфере расследования преступлений. В своей совокупности прокурорский надзор и судебный контроль взаимно дополняют и усиливают друг друга ... Судебный контроль не влечет ограничения надзорной функции, возложенной на прокурора. Как и до его введения, все полномочия по осуществлению надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, сохраняются в полном объеме»1. Представляется, что данная оценка справедлива не только для анализируемого периода. Принципиальная применимость такого подхода к определению соотношения судебного контроля и прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия будет обоснована во второй главе исследования. Установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения, расширение возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц рассматривалось в качестве важнейших направлений в Концепции судебной реформы, одобренной Верховным Советом РСФСР 24.10.1991 года[111] [112]. Как известно, данный документ, признав проведение судебной реформы условием функционирования России как демократического правового государства, определил главные задачи, важнейшие направления, основные идеи и мероприятия такой реформы. Остановимся на основных чертах предложенной авторами Концепции модели прокурорского надзора за предварительным следствием. Концептуально важным авторы считали частично перераспределить груз надзорных полномочий прокурора в пользу судебного контроля и самостоятельности следователя. - возбудив уголовное дело, передавать его следователю для производства предварительного следствия; - знакомиться с уголовным делом, находящимся в производстве следователя, со всеми имеющимися протоколами и иными процессуальными актами; - давать указания следователю о направлении расследования, выяснении определенных обстоятельств, дополнении расследования; - присутствовать при производстве следственных действий. Предлагая пути построения следственного аппарата, авторы Концепции исходили из недопустимости следующих решений: - процессуальное подчинение следователя административным начальникам (начальники следственных отделов), наделение последних процессуальными полномочиями, правом контролировать ход и результаты расследования; - объединение следственных и дознавательских подразделений под крылом одного ведомства; - дисциплинарная ответственность следователя перед руководителем Следственного комитета; - военизация Следственного комитета, иерархическая организация процессуальных связей, «когда команды изливаются сверху вниз, а обратная связь также затруднительна, как подбрасывание вверх дождевой воды», введение в служебные отношения уставного духа и жесткой субординации. Следователь, по замыслу авторов Концепции, не должен был стать чиновником, они видели в следователе служителя не администрации, но юстиции. Однако эти предложения не были впоследствии облечены в форму законов. Более того, законодатель пошел по кардинально противоположному пути в части регулирования процессуального положения следователя и прокурора, а также в выстраивании взаимодействия между ними. Следует отметить, что в рамках первоначальной (18.12.2001 г.) редакции УПК РФ, пришедшего на смену Уголовно-процессуальному кодексу 1960 г., «советская модель» прокурорского надзора за предварительным следствием не только была сохранена (за исключением, разумеется, тех полномочий, которые отошли в сферу судебного контроля), но и усилена[113]. Так, например, в соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 37, ч. 1 и 4 ст. 146 УПК РФ прокурор давал согласие следователю на возбуждение уголовного дела либо выносил постановление об отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела или о возвращении материалов для дополнительной проверки1. О том, что законодательное регулирование исследуемых нами полномочий прокурора сохранило преемственность с УПК РСФСР свидетельствует и то обстоятельство, что Генеральному прокурору не понадобилось издавать новый приказ, регулирующий вопросы организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием, достаточно было внести коррективы в уже упомянутый нами приказ № 31. Возвращаясь к его содержанию, отметим здесь два существенных момента. Прежде всего, обращает на себя внимание название документа, из которого следует, что полномочия прокурора по надзору за предварительным следствием и дознанием не имели существенных различий, в связи с чем организация надзора регулировалась единым приказом. Другим важным моментом является акцентирование в приказе внимания на необходимость «средствами прокурорского надзора добиваться повышения ответственности руководителей следственных подразделений ... за ненадлежащую реализацию своих процессуальных полномочий по осуществлению контроля за законностью действий следователей ..., за качественным расследованием и раскрытием преступлений» (п. 1.18) . Поэтому можно вести речь о сохранении отмеченного во втором параграфе настоящей главы баланса полномочий «следователь - начальник следственного отдела - прокурор». Закончить рассмотрение истории развития прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия необходимо на краткой характеристике Федерального закона от 5 июня 2007г. № 87-ФЗ[114] [115] [116], в соответствии с которым из компетенции прокурора были исключены и переданы руководителю следственного органа (ранее - начальник следственного отдела) полномочия по процессуальному руководству следствием. Одновременно следственный аппарат прокуратуры стал фактически самостоятельным ведомством, был сформирован Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации1, в дальнейшем преобразованный в Следственный комитет РФ . В числе надзорных полномочий, которых лишился прокурор, нужно назвать право санкционирования следственных и иных процессуальных действий, право давать следователю указания о направлении расследования и производстве отдельных следственных и иных процессуальных действий, право возбуждать уголовное дело, право отменять незаконные и необоснованные решения следователей. При этом полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания изменений не претерпели. Цель, которую преследовал законодатель, состояла в разграничении надзора и предварительного следствия, обеспечении независимости следственных органов, повышении эффективности надзора за предварительным расследованием. При этом ее реализация была крайне неудачной. Невозможно не согласиться с мнением А.Г. Халиулина о том, что «при принятии Закона были допущены системные ошибки ... Прокурор был лишен ряда сугубо надзорных полномочий, которые хорошо апробированы многолетним опытом и были ему присущи еще в соответствии с Уставом уголовного судопроизводства 1864 г., а также согласно УПК РСФСР, а затем и УПК РФ»[117] [118] [119]. В результате отрицания исторической преемственности законодательства, регулирующего надзорные полномочия прокурора, отсутствия системного подхода правоприменители столкнулись с многочисленными проблемами. C одной стороны, утратив надзорные полномочия, прокурор не мог на прежнем уровне обеспечивать соблюдение прав и свобод участников уголовного судопроизводства, с другой стороны, не произошло и декларируемого повышения авторитета и самостоятельности следователя. Нежизнеспособность целого ряда измененных норм УПК была столь очевидна, что законодатель стал «латать прорехи» уже в скором времени после вступления в силу закона № 87-ФЗ. Так, например, прокурору была предоставлена возможность по мотивированному письменному запросу знакомиться с материалами находящегося в производстве следователя уголовного дела1, истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела, отменять указанные незаконные и необоснованные решения[120] [121]. Представляется, что многочисленные и противоречивые изменения норм УПК, регулирующих полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, ярко свидетельствуют об отсутствии четкой официальной концепции прокурорского надзора за следствием и не формируют эффективной и действенной системы соответствующих прав и обязанностей прокурора. Резюмируя исследования, проведенные в первой главе, можно сформулировать следующие выводы. 1. Положение о том, что без использования исторического опыта невозможно выстроить подлинно эффективный механизм надзора, которое «открывало» главу, нашло свое полное подтверждение. На протяжении многих лет отечественный законодатель выстраивал систему прокурорского надзора за предварительным следствием, учитывающую специфику целого ряда факторов, которые уникальны именно для российского общества. Несмотря на отмеченную в первой главе «нелинейность» развития институтов прокуратуры, предварительного следствия и взаимоотношений между ними, мы проследили преемственность многих законодательных идей от Устава уголовного судопроизводства к УПК РСФСР и, в дальнейшем, - к УПК РФ. Начиная с преобразований Судебной реформы XIX века, на протяжении почти полутора столетий прокурор был в досудебном производстве блюстителем закона, осуществляя надзор за его исполнением, защищал государственные и общественные интересы, выявляя и устраняя с помощью «надлежащей степени власти» - полномочий - любые нарушения закона, от кого бы такие нарушения ни исходили. 2. Сложность поиска оптимального законодательного регулирования полномочий прокурора по надзору за предварительным следствием вызвана необходимостью, с одной стороны, не ущемить самостоятельность следователя, а с другой - обеспечить достижение целей и решение задач, поставленных перед прокурорским надзором, - быть гарантией соблюдения законности при расследовании уголовного дела, охраны прав и свобод граждан при их ограничении. При этом необходимо иметь в виду особенности организационного построения следственных аппаратов ведомств, осуществляющих, помимо следствия, дознание и оперативно-розыскную деятельность. Ситуация, когда следователи находятся в служебном подчинении «ведомственных начальников», создает условия для различного рода нарушений закона, совершаемых в угоду ведомственным интересам. Эффективной преградой для таких нарушений может быть только прокурорский надзор[122]. 3. Отступление законодателя от исторически оправданной модели прокурорского надзора за предварительным следствием, проявившееся в изменениях УПК РФ в июне 2007 г., неоправданное перераспределение полномочий в пользу руководителя следственного органа привело к тому, что проблемы правового регулирования прокурорского надзора за следствием не только не были решены с принятием закона № 87-ФЗ, но и существенно усугубились. Острота этих проблем обуславливает, на наш взгляд, актуальность настоящего исследования.