§ 2. Проблемы уголовно-процессуального регулирования взаимодействия публичных органов уголовного преследования при выявлении и раскрытии преступлений террористического характера и изобличении лиц, их совершивших

Предметом данного параграфа станет традиционная тема правового взаимодействия участников, ведущих досудебное уголовное преследование до вынесения постановления о возбуждении уголовного дела.

Создается впечатление, что отечественный законодатель не проводит четкой стратегии относительно правового формата досудебного производства по уголовному делу. Это сказывается и на взаимодействии между государственными органами, которые осуществляют выявление, ^[103]

раскрытие преступлений террористического характера, изобличение лиц, их совершивших и следствием этого являются изменения, происходящие с процессуальным положением прокурора в стадии возбуждения уголовного

104

дела

Ни для кого не секрет, что в российском досудебном производстве до сих пор следственный орган доминирует над защитой в плане собирания доказательств. Только ему уголовно-процессуальным законодательством позволено протоколировать доказательства и представлять их в суд. В российском уголовном процессе нарушено разумное равновесие равенства сторон в доказывании, ввиду того что в УПК РФ существует ряд положений доказательственного права (гл.

С того момента как в уголовном судопроизводстве появились органы, осуществляющие оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность, сформировался и правовой механизм их взаимодействия. Этот механизм претерпел и продолжает претерпевать изменения. Только за последние годы произошли значительные изменения как в уголовнопроцессуальном законодательстве, так и в законодательстве об ОРД. Причем, по мнению автора, некоторые изменения были весьма неожиданными.

Впрочем, даже списывая часть этих изменений на политические, конъюнктурные соображения^[106], влекущие перманентные изменения в правовом регулировании взаимодействия, практика взаимодействия публичных органов уголовного преследования при выявлении и раскрытии преступлений террористического характера в настоящее время весьма плачевна.

Большинство составов преступлений террористического характера (в том числе составы, предусмотренные ст. 205-205.5 УК РФ) и соответственно проведение расследования по уголовным делам в соответствии со ст. 151 УПК РФ отнесено к ведению следователей Следственного комитета РФ и следователей органов федеральной службы безопасности. Вынести постановление о возбуждении уголовного дела по признакам преступления террористического характера, относящегося к подследственности соответствующего органа предварительного расследования, уполномочены следователь, руководитель следственного органа. На следователе лежит обязанность немедленно направить прокурору копию постановления о возбуждении уголовного дела. Не позднее 24 часов с момента получения материалов прокурор может отменить незаконное или необоснованное постановление о возбуждении уголовного дела, вынесенное следователем, руководителем следственного органа (ч. 4 ст. 146 УПК РФ). Деятельность этого правового механизма, с виду вполне дееспособного, на самом деле осложнена постоянной конкуренцией между прокурором и руководством следственного органа по поводу того, кто главней и кто определяет ход процесса.

Независимость является отличительным признаком, который характеризует процессуально-правовые отношения следователя и других правоохранительных органов - прокуратуры и суда. Эти субъекты, в первую очередь, относятся к разным ветвям власти, во вторую очередь, они имеют перед собой разные задачи и функциональные обязанности. В стадии возбуждения уголовного дела отношения этих субъектов составляют одну из основ правовой организации стадии, которая была заложена идеологами самостоятельной следственной власти в российском уголовном процессе .

На наш взгляд, первоочередному рассмотрению подлежат отношения между следственным органом и прокурором; характер их правового взаимодействия имеет системообразующую сущность. Мы разделяем мнение о том, что в современном уголовном процессе правоотношения между прокурором и следователем, а также руководителем следственного органа, а точнее их ^[107] сущностное содержание приобретают ключевое значение для понимания сущности порядка досудебного уголовного производства в целом и по делам о преступлениях террористического характера.

На стадии возбуждения уголовного дела система уголовнопроцессуальных отношений между прокурором, с одной стороны, и другими субъектами публичного уголовного преследования: органами следствия, в первую очередь, и в меньшей степени - субъектами дознания, отражает противоречивый, переходный характер нашего уголовного судопроизводства. Этим обусловлена актуальность данной проблематики, которую можно осветить в аспекте рассматриваемой нами тематики.

Своеобразие его современного правового положения коренится в общей нестабильной правовой ситуации по вопросу о роли, месте, полномочиях основных субъектов предварительного производства по делу (следователь, дознаватель, руководитель следственного органа), порожденной реформой предварительного расследования 2007 года, последствия которой переживаются в настоящее время.

На наш взгляд, первоначально заложенная в 2002 году в УПК РФ модель прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия (обвинительно-следственной власти) в настоящее время пришла в относительный дисбаланс, ввиду того, что было принято непродуманное решение процессуально обособить следственную власть и ограничить надзорные полномочия прокурора.

Как свидетельствует анализ следственно-судебной практики по делам о преступлениях террористического характера, имели и имеют случаи попыток использования механизма судебного контроля дабы разрешить противоречия

между прокурором и органами следствия . Хотя, по мнению автора, ни прокурор, ни представители органа предварительного следствия не должны использовать существующий механизм судебного контроля дабы оспаривать решения перед стороной защиты. Прокурор и следователь должны активно взаимодействовать и сотрудничать друг с другом, так как возникающие между ними разногласия сводят на нет эффективное осуществление уголовного преследования, а обвинительная деятельность прокурора, которую он осуществляет в суде, выглядит, как продолжение досудебного уголовного преследования, которое производилось следователем.

Процессуальную деятельность следователя контролируют сразу несколько субъектов уголовного процесса: руководитель следственного органа, суд, а кроме того за ней осуществляет надзор прокурор. В случае нарушения следователем норм действующего уголовно-процессуального законодательства прокурор вправе потребовать их устранения в порядке, предусмотренном п. 3 ч. 1 ст. 37 УПК РФ. Однако требования прокурора не обладают свойством обязательности, т.е. следователь, посчитав их неправомерными, определяет для себя необязательность их исполнения и указание прокурора при этом уже не приостанавливает решений следователя. Этот спорный вопрос в конечном итоге разрешается на уровне Г енерального прокурора РФ. Если следователь не согласен с выдвинутыми требованиями прокурора, то он представляет об этом письменные возражения руководителю следственного органа, который в свою очередь должен проинформировать об этом прокурора (ч.

Остановимся более подробно на проблеме правового положения прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, так как оно достаточно неоднозначно оценивается, как практиками, так и теоретиками. За время существования фигуры прокурора в отечественном уголовном процессе его процессуальная роль в досудебных стадиях уголовного процесса постоянно изменялась, чему способствовали неоднократные попытки законодателя реформировать досудебное производство. В настоящий момент положение прокурора несколько двусмысленно и неопределенно: являясь надзирающим органом за законностью, в свою очередь прокурор выступает и как сторона в деле, он руководит уголовным преследованием и осуществляет его, относясь к стороне обвинения.

Существует теория обвинительной власти, согласно которой прокурор номинально является главой обвинительно-следственной власти и в «треугольнике» правовых отношений прокурор-следователь-руководитель следственного органа прокурор занимает место в его вершине^[109]. Правовые отношения между следователем и руководителем следственного органа носят императивный характер, ввиду обладания руководителем следственного органа властных полномочий, которые он осуществляет в отношении следователя.

Когда был введен в действие УПК РФ, прокурор выступал как «руководитель» предварительного расследования. Усиление позиций прокурора наблюдалось посредством получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела, впоследствии необходимость получения согласия прокурора распространилась и на постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела. Наращивание правовых полномочий прокурора наблюдалось до 2007 г., который по праву можно считать вершиной законодательной политики по формированию главенствующего положения прокурора по отношению к органам предварительного расследования. Органы предварительного расследования были обязаны безусловно исполнять все решения прокурора.

В 2007 г. произошло реформирование досудебного производства, которое было направлено на создание самостоятельной и независимой следственной власти. Были внесены коренные изменения в существующие взамоотношения между надзирающим прокурором, руководителем следственного органа и следователем. После принятия Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ^[110]прокурор утратил полномочия возбуждать уголовное дело или отказывать в возбуждении уголовного дела, давать согласие на возбуждение уголовного дела, принимать уголовное дело к своему производству, участвовать лично в производстве предварительной проверки сообщения о преступлении, проводить следственные и иные процессуальные действия, давать органам следствия (только им) письменные указания, обязательные для исполнения. Таким образом, по причине глобального изменения роли прокурора в досудебном производстве изменилась и конфигурация отношений участников стадии возбуждения уголовного дела.

В самый первый период реформы (когда вступили в действия положения ФЗ-87) у прокурора в стадии возбуждения уголовного дела осталось лишь полномочие отменять незаконное постановление о возбуждении уголовного дела, а на выявление преступления реагировать посредством вынесения мотивированного постановления о направлении соответствующих ма- териалов в следственные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Во всех прочих случаях выявления нарушений федерального законодательства прокурор был уполномочен требовать устранения допущенных нарушений (п. 2 и 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Полномочие на вынесение подобного постановления (в случае обнаружения признаков преступления) в дальнейшем преобразовалось в специальный повод к возбуждению уголовного дела, предусмотренный п. 4 ч. 1ст. 140 УПК РФ. Согласно данных проведенного опроса сотрудников следственных подразделений различных ведомств, следователи выделяют в качестве императивного повода постановление прокурора^[111]. Однако в целом, минимизация полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела в том, что касается принятия решений, нельзя оценить положительно. Ведь ни одно из решений прокурора в адрес органа предварительного следствия не носило однозначно обязательного характера: следователь, руководитель следственного органа вправе не исполнить постановление прокурора, если не согласны с ним. Как уже отмечалось противоречие в позициях прокуратуры и следственного органа проявляется и по делам о преступлениях террористического характера, в том числе и в такой крайней форме, как использование института судебного обжалования постановлений прокурора в порядке статьи 125 УПК РФ^[112].

Лишение прокурора полномочий на возбуждение уголовного дела поломало ранее существовавшую концепцию организации отношений между участниками стадии возбуждения уголовного дела. Прокурор из органа, играющего ведущую роль в данной стадии, вплоть до обладания исключительным полномочием на возбуждение уголовного дела (преследования), стал органом отстраненно (а не вовлеченно) надзирающим за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия.

Баланс сил и средств участников уголовно-процессуальных отношений в стадии возбуждения уголовного дела изменился: руководящие позиции прокурора значительно снизились и в той мере, в какой ослабилась прокурорская власть, упрочилось положение руководителя следственного органа за счет получения дополнительных контрольных полномочий (п. 38-1 ст. 5, ст. 39 УПК). Произошло перераспределение ролей и власти над предварительным следствием между прокурором и руководством органа предварительного следствия. Руководитель следственного органа стал представлять собой связующее звено между прокурором и следователем, то есть инициатором и руководителем взаимодействия стал руководитель следственного органа, который через институт отдельных поручений может управлять и органом дознания. Взаимодействие между ключевыми участниками стороны обвинения в стадии возбуждения уголовного дела перешло в качественно иной уголовно-процессуальный формат. Мы разделяем мнение тех ученых, кото-

113

рые негативно оценивают данный правовой формат .

Новые полномочия прокурора оказались явно недостаточным и для того, чтобы обеспечить законность в стадии возбуждения уголовного дела. Это потребовало изменений уголовно-процессуального законодательства уже обратного характера. Полномочия прокурора, утраченные по Федеральному закону № 87-ФЗ, были частичное восстановлены Федеральным законом от 02.12.2008 № 226-ФЗ^{[113] [114]} и Федеральным законом от 28.12.2010 № 404-ФЗ^[115].

Особое значение в этом плане имел Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, которым в ч. 2 ст. 37 УПК РФ были внесены существенные изменения, призванные восстановить полномочия прокурора по оперативному выявлению нарушений законов в стадии возбуждения уголовного дела и принятию мер реагирования на них. Прокурор получил право отменять постановление следователя, равно как и руководителя следственного органа, об отказе в возбуждении уголовного дела (п. 5.1. ч. 2 ст. 37 УПК РФ). В законе четко не обозначено право следователя обжаловать постановление прокурора об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Однако системное толкование закона говорит нам о том, что следователь правомочен обжаловать любое решение прокурора руководителю следственного органа посредством принесения возражения (ч. 6 ст. 37, ч. 3, 4 ст. 39, ч. 4 ст. 221 УПК РФ). В целом, благодаря ФЗ № 404-ФЗ была усилена координирующая роль прокуратуры в стадии возбуждения уголовного дела и по другим направлениям.

Обновленная конфигурация правоотношений следователя, руководителя следственного органа и прокурора нашла свое отражение в положениях п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Согласно данных нормативных предписаний прокурору дано право:

- передавать уголовные дела или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому (исключение составляет передача уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении в рамках одного органа предварительного расследования) в соответствии с требованиями ст. 151 УПК РФ;

- изымать уголовные дела или материалы проверки у органа предварительного расследования и передавать его (их) следователю Следственного комитета Российской Федерации, обязательно указывая основания их передачи.

К тому же в законе появился новый «прокурорский» п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ. С одной стороны, он свидетельствует о частичном восстановлении положения прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, но с другой - он разрушает традиционный формат этой стадии, прежде всего, классиче- скую систему поводов^{[116] [117]. Таким образом, возвращение прокурору этих полномочий усиливает его роль в осуществлении уголовного преследования в стадии возбуждения уголовного дела и в определенной мере уравнивает его в качестве координатора и организатора взаимодействия участников стадии возбуждения уголовного дела.}

По состоянию действующего законодательства на настоящий момент из трех итоговых процессуальных решений, принимаемых в стадии возбуждения уголовного дела следователем или руководителем следственного органа (ч. 1 ст. 145 УПК РФ), прокурор вправе отменять два, но самых важных: постановление о возбуждении уголовного дела и постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Далее, прокурор в стадии возбуждения уголовного дела полномочен:

(1) проверять исполнение требований федерального законодательства при приеме, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и принимать соответствующие меры прокурорского реагирования в случаях выявления нарушений законодательства в данной сфере - главным образом, в форме требований об устранении выявленных нарушений закона;

(2) выносить мотивированное постановление о направлении материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании по признакам преступлений, выявленных самим прокурором (пресловутый прокурорский повод возбуждения уголовного дела);

(3) проверять законность и обоснованность постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и принимать по ним решения в соответствии с Кодексом (п. 5.1. ч. 2 ст. 37, ч. 6 ст. 148 УПК РФ);

(4) передавать материалы проверки сообщения о преступлении из одного органа другому - в Следственный комитет России, если речь идет о признаках преступлений террористического характера - в соответствии с правилами о подследственности, установленными статьей 151 УПК РФ;

(5) изымать любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти и передавать их опять же в Следственный комитет РФ, если усматривается связь с преступлениями террористического характера.

Плюс ко всему этому прокурор утверждает различные формы статистической отчетности , что ставит орган предварительного следствия в зависимость от прокурора по данному, хотя и не процессуальному, но критически важному полномочию в плане организации досудебного уголовного расследования. В целом, вырисовывается организация процессуального взаимодействия участников стадии возбуждения уголовного дела и доследственной проверки, в которой прокурор является одной из ключевой процессуальных фигур, но не главной. Несмотря на последние изменения уголовнопроцессуального закона принципиальная правовая схема отношений прокурора с представителями органа предварительного следствия изменений не претерпела.

У прокурора, лишенного полномочий непосредственно осуществлять досудебное уголовное преследования, сохраняется статус участника стороны обвинения, который в суде отвечает за поддержание государственного обвинение по делу, расследованному самостоятельным органом предварительного следствия, со всеми вытекающими последствиями. В этом состоит парадокс созданной модели отношений между прокурором с должностными лицами органа предварительного следствия, уполномоченными осуществлять расследование по уголовным делам о преступлениях террористического ха- ^[118] рактера: прокурор номинально глава обвинительной системы государства, уполномоченной подготавливать обвинение, но управлять процессом подготовки он не может.

На наш взгляд, основное противоречие заключается в том, что прокурор, не имея полномочий на возбуждение уголовного дела, участия в доследственной проверке, остается в то же время субъектом уголовного преследования. И по факту, он продолжает быть органом, от решений которого во многом зависит принятие решений в стадии возбуждения уголовного дела и эффективность процессуальной, проверочной деятельности в стадии.

Досудебное уголовное преследование в форме предварительного следствия, в которой главным образом, происходит выявление и раскрытие преступлений террористического характера, происходит без участия прокурора. И его позиция в полной мере определяется только при получении законченного уголовного дела. Законодатель лелеял надежды о том, что освободившись от надзора прокуратуры, следствие будет проводиться более эффективно, так как освободилось от «сдерживающего» фактора в лице прокурора, о том, что более эффективно будут раскрываться преступления террористического характера. К сожалению, надеждам этим не суждено было сбыться и теперь можно констатировать, что, с одной стороны, имеют место издержки формализма в прокурорском надзоре, а с другой - бессилие прокурора в отношениях с органом предварительного следствия при решении спорных вопросов, касающихся принятия решения в стадии или проведения предварительной проверки^[119].

По мнению автора, дабы режим законности при производстве предварительного следствия находился на высоком уровне, необходимо унифицировать полномочия прокурора, связанные с его реагированием на незаконные, необоснованные процессуальные решения следователя, руководителя следственного органа. Прокурору в полной мере должны быть возвращены полномочия по отмене любых решений следователя, руководителя след- ственного органа. Об этом говорят многие авторитетные юристы, ученые и государственные деятели . Считаем также как они, что процессуальный статус прокурора в стадии возбуждения уголовного дела должен быть повышен до уровня процессуального руководителя и организатора доследственной проверки сообщений о преступлении. Для этого, безусловно, прокурору должны быть возвращены полномочия на возбуждение уголовного дела, производство следственных и иных процессуальных, проверочных стадий, а также дачи указаний обязательных для исполнения всем участникам стадии со стороны обвинения, включая следователя, руководителя следственного органа, следователя-криминалиста. Любые процессуальные решения должностных лиц органа предварительного следствия в стадии возбуждения уголовного дела должны быть отменяемыми прокурором в случае их незаконности или необоснованности.

Несмотря на объективное совпадение целей и задач, стоящих перед прокурором и руководителем следственного органа, являющимися субъектами уголовного преследования, между ними в рамках вопроса по осуществлению руководства постоянно возникает конкуренция. А, между тем, крайне важно, чтобы руководитель следственного органа и прокурор имели единую позицию по разрешению вопросов, возникающих в ходе выявления и расследования уголовных тел о терроризме на всех досудебных стадиях, и в первую очередь в стадии возбуждения уголовного дела.

Так бывает не всегда. Роль прокурорского надзора на этапе доследственной проверки сообщений о преступлениях недооценивается, прежде всего самими сотрудниками прокурорско-надзорных органов. Проиллюстрируем это следующим примером, имевшим место в г. Александрове Владимирской области в 2008 г. , но являющимся типичным для многих районов ^{[120] [121]}

центральной России.

Суть дела - в дорожно-транспортном происшествии, водитель - азербайджанец сбил русскую женщину, причинив вред ее здоровью средней тяжести. Муж потерпевшей и его приятели (предприниматель и редактор местной газеты) запланировали осветить ДТП в местных СМИ и акцентировать внимание на бездействие властей, напомнить о засилье азербайджанцев на рынке, изобличить пассивность правоохранительных органов (поскольку виновник ДТП был привлечен к административной ответственности в виде штрафа).

По мнению прокурора Владимирской области, данные действия носили экстремистский характер, что подтверждалось оперативными материалами сотрудников УФСБ, располагавшими сведениями о возможном привлечении к акции националистов из соседнего региона для проведения погрома азербайджанцев на рынке. Дополняло впечатление то, что по оперативной информации погром на рынке решено было осуществить с привлечением националистов из соседнего региона. Сразу отметим, что в случае соответствия изложенных сведений реальности и наличии соответствующим образом оформленных, т.е. юридически значимых результатов ОРД, в действиях указанных лиц фактически присутствуют основания для их привлечения к уголовной ответственности. Что же было предпринято прокуратурой в указанной ситуации, насколько справедлива и адекватна была позиция, занятая ею? Мы полагаем, что формально (и только формально) прокурор прав. Рассмотрим, каким образом развивалась ситуация и что ей предшествовало.

Прокуратурой совместно с УФСБ был выработан и реализован план совместных действий. Г ородской прокурор провел беседу с потерпевшей, ее мужем, предпринимателем и редактором газеты, разъяснил положения законодательства о недопустимости действий экстремистского характера и о мерах возможной ответственности. Одновременно прокуратура опротестовала постановление начальника ГИБДД в отношении виновника ДТП из-за мягкости наказания, впоследствии, решением суда он был лишен водительских прав. В результате максимально быстрого (по мнению прокуратуры) реагирования и использования оперативно-розыскных и надзорных средств, в т.ч. средств профилактики, «удалось» не допустить перерастания локального инцидента в массовые беспорядки.

Не располагая материалами прокурорско-надзорной практики нет возможности объективно оценить реальную эффективность оперативной работы не только соответствующих подразделений ФСБ, но и ОВД (в том числе, подразделений специализирующихся на противодействии экстремизму). Однако по косвенным признакам, в том числе по аналогичным примерам, использовавшимся в нашем исследовании, вправе сделать вывод о том, что оперативные подразделения реагируют, как правило, со значительным опозданием и на уже совершенные противоправные деяния. Неадекватная реакция на такие события со стороны местного населения, в большинстве случаев, являются ответом на совершенно недопустимые, зачастую преступные действия не только групп мигрантов, но и сотрудников правоохранительных ведомств, которые либо в силу непрофессиональности, либо коррупционных отношений, не выполняют свое основное предназначение - не защищают права и законные интересы граждан. Примеры столкновений на национальной, этнической почве имевшие место в Кондопоге, Москве и др. местах, есть проявление давно имеющей место социальной болезни, признать наличие которой не желают не только правоохранительные органы, но и представители власти. Здравый смысл не позволяет принять версию прокуратуры, что всего лишь из-за ДТП (пусть и с причинением вреда средней тяжести здоровью) местные, вполне уважаемые граждане решились создать террористическую организацию для совершения терактов в отношении азербайджанцев, да еще и привлечь националистов из соседнего региона. Профилактические беседы, проведенные прокуратурой весьма важны. Но возможно еще важнее тщательное изучение причин доминирования азербайджанцев на рынке, положение местных граждан, какую роль в этом играет администрация рынка и т.п. Крайне важное значение имеет прокурорская проверка законности и обоснованности деятельности начальника ГИБДД и его подчиненных, ее конкретные результаты. Не секрет, что в таких городах, иных малых населенных пунктах средней России, уровень кумовства, круговой поруки среди руководителей различных ветвей власти, а проще - коррупции, запредельно высок. Местное население воспринимает и власть и пришлых мигрантов и правоохранительные органы резко негативно. Потому экстремистские настроения в среде коренного населения возникают не вдруг и, как правило, являются вполне закономерной реакцией на беззаконие и произвол, исходящие от незаконопослушных мигрантов и коррумпированных представителей власти.

Поэтому задача прокурорско-надзорных органов, осуществляющих надзор за законностью регистрации и разрешения сообщений о преступлениях террористического характера, выйти на более высокий уровень анализа и обобщения имеющей место криминогенной ситуации, определить факторы, ее создающие, и принять меры к устранению причин порождающих соответствующие настроения, перерастающие в преступления террористического характера.

Качественная составляющая взаимодействия оперативных подразделений различных ведомств является основным показателем результативности осуществляемой оперативно-розыскной деятельности. Взаимодействие должно быть взаимовыгодным, взаимодополняющим, недопустимы факты «ведомственной конкуренции» и превосходства одного ведомства над другим.

Изучив судебно-следственную практику совершения преступлений, предусмотренных ст. 207 УК РФ, мы выявили некую негативную закономерность. Как основание для продления срока проверки по материалу следователи и дознаватели обозначали то, что им необходимо будет получить дополнительные материалы, которые находятся на руках у сотрудников других ведомств. Это все еще раз указывает на неэффективность взаимодействия между различными структурными подразделениями правоохранительных органов. Подобная нескоординированная деятельность приводит к прямому нарушению положений п. 1.1 Приказа Генерального прокурора РФ от 12 июля 2010 г. № 276 «Об организации прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства» . Прокуроры, осуществляющие надзорные функции, также несут обязательства по анализу причин, которые обуславливают продление сроков предварительного расследования, установленных ч. 1 ст. 162 и ч. 3 ст. 223 УПК РФ.

Прокуроры наделены таким мощным средством воздействия на допускаемые нарушения со стороны органов предварительного расследования и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность как средства прокурорского реагирования, которые при умелом и целесообразном их использовании прокурорами будут пресекать все возможные факты волокиты при рассмотрении материалов о совершении преступлений террористического характера и при необходимости привлекать виновных должностных лиц к тому или иному виду ответственности. Надзирающие прокуроры и руководители следственных органов должны четко отслеживать факты необоснованного вынесения постановлений в стадии возбуждения уголовного дела и немотивированности постановлений о продлении срока проверки сообщений.

Регламентация процедуры организации взаимодействия, как то на стадии проведения проверки по материалу, так и при проведении оценки результатов ОРД содержится в подзаконных нормативных актах. Но, несмотря на это, проблема все же существует. На должном уровне не реализуются возможности, предоставленные законом сотрудникам правоохранительных органов.

Проведенный нами анализ судебно-следственной практики о совершении преступлений террористического характера позволил сделать вывод о ^[122] том, что существуют объективные причины, которые негативно влияют на эффективность использования указанного механизма, а именно:

- правовая безграмотность, выражающаяся в незнании действующих ведомственных нормативно-правовых актов и нежелание сотрудниками ОРД и сотрудниками органов предварительного следствия следить за изменением нормативно-правовой базы, что влечет за собой возникновение сложностей с их дальнейшим применением на практике;

- разрозненность в рамках проведении проверки по материалу между сотрудниками органов предварительного следствия и сотрудниками органов, осуществляющих ОРД. Это выражается в первую очередь в том, что сотрудники органов, осуществляющих ОРД не доверяют следователям, ввиду того что последние зачастую крайне предвзято оценивают предоставляемые им результаты ОРД (они могут дать некорректное указание о том, что материалы ОРД нуждаются в доработке, могут принять преждевременное решение об отказе в возбуждении уголовного дела, игнорируя при этом положения ведомственных нормативных актов). В свою очередь, сотрудники, осуществляющие ОРД, не пользуются предоставленным им законом правом получения консультаций, рекомендаций от сотрудников следственных подразделений всех рангов по вопросам юридической силы результатов ОРД;

- неполнота и несвоевременность предоставления сотрудникам следственного аппарата результатов ОРД. Следствием этому будет являться неверная квалификация деяний лица, в отношении которого были проведены ОРМ, необъективная оценка дальнейшей перспективы уголовного преследования, а в целом может повлиять на всесторонность и полноту совокупности собранного по делу доказательственного материала, а также качество его оценки с точки зрения достаточности имеющейся информации для возбуждения уголовного дела.

Отсюда напрашивается суждение о том, что уголовные дела о терроризме по степени общественной опасности стоят на самом высоком уровне и проведение расследования по данной категории уголовных дел требует от субъектов, проводящих расследование высокого уровня правосознания, высокого уровня квалификации и специальной подготовки. Специальную подготовку в данном случае следует рассматривать как «специализацию» ряда следователей для расследования уголовных дел террористического характера.

Самым острым вопросом организации взаимодействия органов уголовного преследования в плане обмена информацией является взаимодействие органов предварительного следствия и органов дознания, уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности. В процессе проведения проверки о совершении преступления террористического характера весьма важны как процессуальные методы получения доказательственной информации, так и оперативно-розыскные, причем их применение должно проходить при условии грамотной организации взаимодействия следователей и сотрудников, осуществляющих ОРД.

Новой нормативной базой для такого взаимодействия стала Инструкция о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд, которая сменила ранее действовавшую инструкцию. Из содержания Инструкции вытекает, что прокурор, что называется, «выпал» из числа субъектов, которым предоставляются результаты ОРД. Далее, исчезло такое основание для проведения ОРМ и соответственно представления их результатов как «выполнение указания прокурора о проведении ОРМ». Хотя нормативное положение об этом продолжает действовать в ст. 2 (ч. 2), 6, 29-30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» .

Можно констатировать, что Инструкция, регламентирующая порядок представления результатов ОРД уполномоченным органам, идет в разрез со ст. 37 УПК РФ и другими нормами федерального законодательства, по общему смыслу которых прокурор надзирает за законностью проведения ОРД и ^[123] применяет меры прокурорского реагирования в случаях нарушения закона, органами дознания, уполномоченными на осуществление этой деятельности.

Так, исходя из ч. 4 ст. 15 Федерального закона об ОРД, можно считать прокурора «уполномоченным органом» на участие в оперативно-розыскной деятельности. Прокурор не вправе давать поручения о проведении оперативно-розыскных мероприятий, однако он вправе знакомиться с делами оперативного учета, литерными делами, другими оперативными материалами и документами, получать результаты оперативно-розыскной деятельности. Об этом говорится в п. 4, 7, 9 Приказа Генерального прокурора России от 15.02.2011 № 33 (ред. от 05.09.2012) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятель-

124 125

ности» , иных ведомственных нормативных актах .

В юридической литературе ученые всегда отмечали ведущую роль прокурора в процессе легализации данных, полученных в ходе ОРД^{[124] [125] [126]}; эта роль не снижается и в настоящее время. Так что прокурор является координатором и организатором взаимодействия всех правоохранительных органов, участвующих в раскрытии преступлений террористического характера путем проведения ОРМ и последующего использования сведений, полученных в результате их проведения в уголовно-процессуальном доказывании. Прокурор был и остается важнейшим субъектом, с которым взаимодействуют органы следствия и органы уполномоченные осуществлять ОРД в стадии возбуждения уголовного дела о преступлениях террористического характера. Мы исходим из того, что прокурор является ключевой фигурой в организации выявления и раскрытия, а также пресечения преступлений террористического характера с самого начала уголовного преследования.

Полагаем, исключение прокурора из числа субъектов, которые могут получать результаты ОРД, противоречит общему смыслу нашего законодательства и тому правовому статусу прокурора в современном досудебном уголовном производстве . Особенно недопустимо снижение руководящей, координирующей роли прокурора при получении и использовании в уголовно-процессуальном доказывании результатов ОРД по делам о преступлениях террористического характера. Руководящая, координирующая и надзорная деятельность прокуратуры за проверкой сообщений о преступлениях террористического характера и реагированием на них со стороны органов предварительного расследования и органов, уполномоченных осуществлять ОРД, должна быть инициативной, своевременной и эффективной.

Нельзя не отметить, что органы прокуратуры реагируют на значительное число жалоб на нарушения законности при проведении сотрудниками оперативных подразделений как гласных, так и негласных ОРМ при выявлении, раскрытии преступлений террористического характера. Судя по материалам следственной практики распространены нарушения законности при проведении ОРМ без достаточных на то оснований, представлении результатов оперативно-розыскной деятельности следователю, документировании результатов ОРД.

Мы разделяем мнение, согласно которому повышению эффективности прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела, в том числе по делам анализируемой нами категории преступлений, способствовало бы расширение полномочий прокуроров по надзору и руководством ОРД, а также разрешению спорных вопросов, возникающих между сотрудниками опе- ^[127] ративных и следственных аппаратов при представлении и использовании в доказывании результатов ОРД, оперативному сопровождению проведения следователем следственных и иных проверочных действий в досудебных стадиях, оперативной отмене незаконных решений, принимаемых субъектами досудебного уголовного преследования .

Возникает вопрос о том, как конкретно усовершенствовать систему отношений между прокурором, следователем, руководителем следственного органа, органом, уполномоченным на осуществление оперативно-розыскной деятельности? Мы считаем неправильным направление по усилению самостоятельности следственного органа по отношению к прокурору и ограничение полномочий прокурора в сфере взаимодействия оперативного и следственного аппаратов. Именно к этому ведет проект создания единого следственного органа . Считаем это направление бесперспективным . Разделяем мнение, согласно которому вся организация досудебного уголовного расследования должна строиться на руководящей роли прокурора по отношению к любым агентам обвинительной власти, которые все следует квалифи-

131

цировать как «криминальную полицию» в широком смысле .

Выше уже говорилось о правовом формате контртеррористической операции как возможной модели организации взаимодействия субъектов уголовного преследования на начальном этапе. Полагаем, что основой для взаимодействия субъектов, расследующих и раскрывающих преступления ^{[128] [129] [130] [131] террористического характера, должна стать система нормативных актов, включающая в себя документы, принятые на федеральном, региональном и внутриведомственном уровне. Главным таким нормативно-правовым актом является УПК РФ, а также ряд федеральных законов и иных нормативноправовых актов. В первую очередь мы назовем Федеральный закон от 06.03.2006 N 35-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О противодействии терроризму» , Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» , Постановление Правительства РФ от 15.02.2014 № 110 (ред. от 12.03.2015) «О выделении бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий» (вместе с «Правилами выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий»)[132] [133] [134] [135] и др. Несомненно, введение в действие указанных нормативных актов имеет немаловажное значение для организации широкого взаимодействия субъектов уголовного преследования в рамках контртеррористической операции.}

В основании ст. 12 Федерального закона «О противодействии терроризму» контртеррористическая операция проводится с целью пресечения террористического акта, а если он свершился, то с целью устранения его негативных последствий либо защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства . Из определения, даваемого в пункте пятом статьи третьей Федерального Закона «О противодействии терроризму»^[136], следует, что контртеррористическая операция представляет собой комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств, направленных на:

(1) пресечение террористического акта;

(2) обезвреживание террористов;

(3) обеспечение безопасности физических лиц, организаций и учреждений;

(4) минимизацию последствий террористического акта.

В последующих частях нашей работы мы разовьем эти положения в виде предложений по созданию специального правового режима досудебного этапа получения информации доказательственного значения по уголовным делам о преступлениях террористического характера.

Сделаем выводы по параграфу. Проблемы взаимодействия субъектов досудебного публичного уголовного преследования носят общий характер, но именно выявление и расследование преступлений террористического характера позволяет увидеть их наиболее рельефно.

Очевидны недостатки в существующей правовой организации взаимодействия различных звеньев и элементов системы правоохранительных органов на начальном этапе уголовного преследования террористов и их пособников. Этот фактор снижает эффективность противодействия преступлениям террористического характера.

При ведении данной категории уголовных дел как нигде важна слаженность действий членов следственно-оперативной группы и субъектов контртеррористической операции при закреплении следов преступления террористического характера, в том числе с лицами, проводящими оперативнобоевую деятельность по подавлению сопротивления террористов, задержанию и доставлению в места предварительного заключения.

Мы критически оцениваем сложившуюся систему уголовнопроцессуальных отношений участников стадии возбуждения уголовного дела, в первую очередь между прокурором и следователем, а также руководителем следственного органа. В современном уголовном процессе правоотношения между прокурором и следователем, а также руководителем следственного органа, а точнее их сущностное содержание приобретают ключевое значение для понимания сущности порядка досудебного уголовного производства в целом и по делам о преступлениях террористического характера. По нашему мнению, в настоящее время деятельность правового механизма взаимодействия субъектов уголовного преследования осложнена конкуренцией между прокурором и руководством следственного органа по ключевым вопросам, определяющим направление процесса.

Конечной целью взаимодействия официальных субъектов уголовного преследования является получение доказательственной информации, формирование обвинительных доказательств, изобличение террористов и привлечение их к уголовной ответственности через процедуру состязательного судопроизводства. Изучение судебно-следственной практики показывает необходимость слаженной работы оперативного и следственного аппарата, которая должна обеспечиваться из единого общего центра, каковым должна быть прокуратура. В ходе контртеррористической операции роль координатора субъектов, уполномоченных собирать доказательственную информацию, должен выступать руководитель контртеррористической операции. Поскольку информационный продукт составляет существо взаимодействия, постольку достижение своевременности обмена информацией, полнота и объективность информации, наличие единого информационного центра, контроль за каналами информации составляют взаимодействие сотрудников органов предварительного расследования и оперативных подразделений, деятельность которых направлена на выявление, раскрытие преступлений террористического характера. Ведомственная разобщенность и соперничество недопустимы при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений террористического характера.