§ 5. Государственный служащий

Основным действующим лицом на поле государственной службы является государственный служащий, лицо, занимающее государственную должность с властными полномочиями, долж­ностное лицо.

Государственный служащий —лицо, реализующее своей дея­тельностью функции государства. Стихийно «демократическое» отвержение бюрократического стиля деятельности государствен­ного служащего, ярлыки чиновнику типа «бурро» (по-испански — осел) и тл., — нисколько не влияет на сущность и социальную мощь его деятельности. Просто отражает непонимание обывате­лем исторического места, а отсюда и надлежащих параметров его деятельности.

Отражая сущность государственной формы организации об­щества, когда одним из основных признаков государства является наличие специалистов управления, государственных служащих, можно сказать, что государственные должности существовали все­гда и везде, там и тогда, где и когда наличествует государственная форма организации общества, как бы оригинально эти государ­ственные должности ни назывались, везирь ли. огнищанин ли* или чиновник.

¹ См.: ЧучаевА.И., КизчювА.Ю. Уголовно-правовая охрана представителей власти в XI—XVII вв. — Государство и право, 2001, № 6. стр. 90.

Основными ключевыми точками правового регулирования статуса государственного служащего являются:

а) порядок получение от государства полномочий государ­ственного служащего на реализацию функций государства;

б) реализация функций должности от имени государства;

в) обеспечение действий служащего как выразителя воли го­сударства государственным принуждением;

г) ответственность государственного служащего за эксцессы на государственной службе, в том числе прекращение полномо­чий, компенсация ущерба обществу.

Понятие государственного служащего выводится из функций государства.

Историческое место государственного служащего в системе разделения труда требует его профессионального владения мате­риалом, умения управлять населением на основе знания законо­мерностей развития общества и механизмов регулирования этого процесса. Построение профессионального государственного ап­парата впервые началось Наполеоном в 1798 году во Франции, в Великобритании — с реформ Маколея (1834 г.), доклада Нортко- та — Тревельяна, представленного парламенту в 1854 г. Уже тогда рекомендовалось упразднить систему патронажа, заменить ее от­крытыми конкурсными экзаменами и проводить их под наблюде­нием центральной экзаменационной комиссии. Предпочтение, однако, отдавалось гуманитарному образованию. То есть, как пи­шет А. В. Оболонский, «первые роли в системе должны были иг­рать не узкие специалисты, а по-прежнему «талантливые любите­ли»^[40]. «Политики» избираются населением и выполняют роль обес­печения связи масс с аппаратом государства. В то время как вести хозяйство государства могут только специалисты, квалифициро­ванные лица, инженеры, интеллигенция

Деление видов государственной службы, например, в Вели­кобритании, на «военных слуг королевы» и «гражданских слу, королевы» не должно оказывать решающего влияния на сущность статуса государственных служащих.

А.Ф. Ноздрачев определяет государственную службу как «ус­тановленный государством, нормативно выраженный и легитим­ный, признаваемый гражданами юридический институт практи­ческого осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реаль­ного времени»^[42]. Это верное в целом определение можно было бы сократить, так как на самом деле нормативная выраженность мо­жет и не являться определяющим признаком государственной службы. Кроме указанной выше практики Великобритании, на­пример, матросы Одиссея являлись государственными служащи­ми вне зависимости от нормативного регулирования их статуса, оформления их полномочий, так как от имени государства выпол­няли функцию государственного принуждения. В таком же смыс­ле можно оценивать и деятельность добровольной народной дру­жины в коммунистическом государстве, ее нельзя назвать госу­дарственной службой только потому, что дружинникам не платили жалованье, но государственную функцию охраны публичного по­рядка они выполняли (а потому и административными полномо­чиями по отношению к не подчиненным им гражданам они обла­дали). И признание этого факта со стороны граждан здесь ни при чем, власть одностороння.

Важным вопросом является установление круга лиц, подпа­дающих под понятие государственного служащего. Включаются ли в их число только гражданские служащие исполнительного аппарата государственной власти, или сюда должны включаться и военизированные и другие службы, работающие по уставам, пре­зидент, министры, депутаты, судьи и ряд других должностей госу­дарственной службы?

Российское законодательство стало на формальный путь пе­речисления лиц, разбив их на государственные должности катего­рий «А», «Б» и «В», причем категорию «А» исключило из вновь введенного термина «государственная должность государственной службы», оставив за ними обладание просто государственной дол­жностью^[43].

Например, понятие публичного служащего в соответствии с Кодексом профессиональной этики гражданского публичного слу­жащего федеральной исполнительной власти, утвержденного дек­ретом Президента Республики Бразилия № 1.171 от 22 июня 1984 го­да д ля целей определения этических проступков таково: под пуб­личным служащим понимается любое лицо, которое на основании закона, договора или другого юридического акта осуществляет услуги на постоянной, временной или разовой основе в том числе финансового характера, связанные прямо или опосредованно с любым органом государственной власти, таким, как самостоя­тельные органы, публичные фонды, парагосударственные едини­цы, публичные предприятия и общества смешанной экономики или с любым сектором, в котором преобладает интерес государ­ства (пункт XXIV). То есть в Республике Бразилия применяется это широкое понимание государственного служащего при реше­нии вопроса об ответственности за дисциплинарные проступки.

Оригинальны положения французского закона от 26 января 1984 г.: «Для создания своего кабинета местный орган власти может свободно принимать на службу одного или несколько со­трудников и свободно прекращать их работу. Назначение на эти должности лиц, не являющихся служащими, не дает им право на включение в штат для получения ранга на местной государствен­ной службе» (ст. 110). Таким образом, по французскому законода­тельству могут существовать л ина, выполняющие обязанности го­сударственной службы, но которые не являются служащими.

Только в законодательстве Японии прямо перечислена груп­па должностных лиц, на которых распространяется законодатель­ство о государственной службе (ст. 2, пункт 3). Этот список имеет специфический характер, так как в него включаются не только лица, наделенные высшей властью, избранные народом, но и та­кие категории государственных служащих, как послы, должност­ные лица ведомства императорского дворца и другие. При этом пункт 4 ст. 2 позволяет Палате по делам персонала толкование, «принадлежит ли данная должность к должностям государствен­ных публичных должностных лиц, а также принадлежит ли она к устанавливаемым в настоящей статье общим должностям или же к специальным должностям». В Мексике выделяются такие катего­рии, как Президент, губернаторы, депутаты законодательных ор­ганов и члены Высших судов штатов (ст. 108 Конституции Мекси­ки), а также все те лица, которые пользуются или распоряжаются федеральными средствами (ст. 2 Федерального закона Мексики от 30 декабря 1982 г. «Об ответственности государственных служа­щих»). Все они являются субъектами ответственности в соответ­ствии с данным законом.

Как видим, законодательство обычно проявляет широкий под­ход к понятию государственных служащих. Единственно, что ряд должностей, во Франции называемых «политиками», а в других странах выделенных иначе, имеют специфическую процедуру при­влечения их к ответственности, напоминающую «импичмент», при­меняемый в отношении главы государства в странах англосаксон­ской правовой системы. Особенно это применимо к тем государ­ственным служащим, на которых распространяется принцип несменяемости, например, в ст.

Такое правовое регулирование связано и с доктриной совме­стимости мандата депутата с должностью в исполнительном аппа­рате государства. По этому критерию для англосаксонской систе­мы права характерна доктрина совместимости мандата, то есть депутат партии, победившей на выборах, од новременно имеет пра­во занять руководящие посты в правительстве, стать министром. Напротив, характерным для стран континентальной системы пра­ва является принцип несовместимости мандата депутата с долж­ностью в исполнительном аппарате государства.

В социалистической правовой системе подобие таких работ­ников имело название номенклатурных. Особенностью их пра­вового статуса являлась не особая процедура их отставки (им­пичмента не было), а то, что эти лица свободно перемещались государством в совершенно различные сферы применения госу­дарственной службы. Положительными качествами такой схемы является возможность маневра и оперативного использования ква­лифицированных людей, принадлежащих к господствующей іруп- пировке власти. Например, назначение президентом РФ В.В. Пу­тиным коммерсанта на должность министра обороны РФ указом от 15 февраля 2007 года № 177'. Недостатками такой системы яв­ляется факт, что в ином месте квалифицированными кадрами аппарат оказывался не обеспеченным, а также трудности опера­тивного вхождения номенклатурного работника в новые условия применения своей силы. «Демократы» (см. цитировавшуюся кни­гу' М. Восленского) клеймили эту систему, но с точки зрения управленческой техники эта схема имеет такие положительные характеристики, что в деятельности президента Л. Джонсона эта схема была применена и в США. Впрочем, устами депутата Госу­дарственной Думы РФ Иванченко Л.А. схема номенклатурного работника определяется как «принцип приватизации власти». Можно прочитать последние публикации в газетах о том, к чему это приводит, когда дети, племянники и родственники уже заняли все ключевые позиции не только в государственных, но и в ком­мерческих структурах². Преодолеть этот ресурс власти талантли­вым лицам со стороны сложно.

Важнейшим характеризующим признаком наличия государ­ственной службы в зарубежных странах континентальной систе­мы права является наличие института чиновничества.

■СЗ РФ, 2007, №8. ст. 992.

² Государственная Дума. Стенограмма заседаний, 2000, № 6|, стр. 30.

Чтобы не превратить институт чиновничества, введенный За­коном РФ о государственной гражданской службе в просто заим­ствованный, но без внутреннего качественного содержания, надо внимательно отнестись к статусу чиновника в законодательстве зарубежных стран. Наиболее рельефным в этом смысле является институт чиновничества и статус чиновника по законодательству Германии. Ученые подчеркивают, что «Длительный период пол­ного отсутствия в России самого феномена государственной служ­бы привел к утрате многих понятий и терминов». В связи с этим часть терминов «звучит в современном русском языке как арха­изм. Они взяты из служебной лексики 19-го века, когда российский чиновник был во многом похож на своих европейских собратьев»^[44].

Немецкий закон о государственной службе употребляет даже в самом его названии термин «чиновник», но в содержании его не прослеживаются черты именно этой отдельной группы государ­ственных служащих, а регулируются основные положения госу­дарственного служащего вообще. Исторически основной чертой чиновника явилось обладание им комплексом мер, гарантирую­щих ему устойчивость даже в случаях противоречия своему патро­ну при принятии решений о государственных делах. Вот как пи­шут об этом немецкие ученые:

«Первоначально чиновничество было лишь инструментом исполнения воли князя. Чиновники служили лично князю, и их правовой статус был крайне неопределенным. В эпоху Просвеще­ния ориентация изменилась: свой служебный долг чиновник вы­полнял уже не по отношению к князю лично, а по отношению к государству. Стали различать чиновников, находившихся на службе государства, и слуг, обслуживавших монарха в его частной жизни. Сами князья (например, Фридрих II, король Пруссии) считали себя первыми слугами государства. Сложилось мнение, что вся деятельность чиновника должна строиться исходя из государствен­ных интересов, и чиновник в случае необходимости должен воз­ражать монарху. В связи с этими новыми представлениями о стой­кости чиновника в защите интересов государства, которая неиз­бежно была связана с определенным риском для его собственного положения, возникло и требование о необходимости привилеги­рованного правового статуса для самого чиновника»^[45].

Вот это качество возражения против воли начальника и яв­ляется основным преимуществом чиновника перед остальными государственными служащими. И именно для его гарантирован­ности чиновник наделяется качествами несменяемости, нейтраль­ности и прочими преимущественными признаками касты чинов­ничества. Такие черты мы можем найти в законах о государст­венной службе РФ, где предписывается, что государственный служащий не может выполнять незаконный приказ начальника под страхом личной за него ответственности. Однако такое пред­писание не содержит в себе какой-либо гарантии устойчивости статуса такого должностного лица, в случае, если он таким пра­вом воспользуется.