§ 4. Основные принципы организации государственной службы

Принципы — это общие идеи, выражающиеся в одной или ряде норм права. Непосредственного правового содержания для управляемых субъектов административного права они не имеют. При этом принципы права не перестают быть, как считает про­фессор Н.С.

Основные черты и назначение государственной службы, вы­ясненные в предыдущих разделах, отражены в законодательстве различных стран совершенно по-разному.

По общему правилу, иностранцы не могут состоять на госу­дарственной службе, поскольку эта деятельность характеризуется властным содержанием. Интересно, что в Японии государствен­ным служащим не может стать лицо, лишенное права распоря­жаться имуществом (ст. 38, пункт ]), то есть не умеющий вести личные дела не должен браться и за государственные!

В соответствии с уставом Римской курии служащему запре­щено «осуществлять деятельность, не достойную служащего Свя­того престола» (ст. 42). При всей неопределенности термина такая диспозиция совершенно справедлива. Таким же является и прин­цип добросовестности, который закреплен в ст. 40 закона Японии: в ней запрещаются любому лицу обманные или неверные заявле­ния в связи с экзаменами, отбором, приемом на работу или учетом личного состава.

Принцип целесообразности при осуществлении государствен­ной службы закрепляется широко Так, в параграфе 5 пункт 1 ст. 33 устава Римской курии говорится о действиях «исходя из существующей служебной необходимости»; впрочем, сам по себе принцип целесообразности не является причиной зла, при разум­ном пользовании он достаточно удобен, так как позволяет фор­мальные определения должностных инструкций согласовать с ре­альными условиями деятельности должностного лица.

Часто используются положения, которые определяются как «неопределенное правовое условие», то есть усмотрение. Такие формулировки применяются не только в теократических право­вых системах. В законодательстве стран даже континентальной системы права часто допускаются неопределенные формулировки типа «когда этого требуют интересы службы» (ст. 10 швейцарского закона), «незапятнанная репутация» (ст. 2), расплывчатые прин­ципы «справедливости» (ст. 17) и др. Такое условие деятельности должностного лица, как «интересы администрации» (ст. 30 швей­царского закона) ничем не отличается от усмотрения в советском праве. А усмотрение многими учеными рассматривается как ос­новная причина злоупотребления правом со стороны администра­ции. Право применения аналогии закреплено в ст. 62 швейцарс­кого закона.

Можно отметить частое применение в законодательстве за­рубежных стран права делегации полномочий (например, в ст. 62 швейцарского закона). Оно предусмотрено, в частности, разде­лом 1 Закона о государственной службе 1992 года в Великобрита­нии. В Японии делегация полномочий Палаты по делам персона­ла или премьер-министра предусмотрена ст. 21 закона, одновре­менно в законе прямо записано, что при такой делегации Палата или премьер-министр обязаны направлять действия руководите­ля органа и контролировать его. В этом же законе право делега­ции полномочий подчиненным спужащим со стороны руководи­телей органов сопровождается требованием «сообщить Палате по делам персонала в письменном виде» (ст. 55, пункт 2): делегация вступает в силу только после такого сообщения. Делегация пол­номочий в отношении набора персонала своего агентства, руко­водства и управления им закреплена в параграфе 302 Свода зако­нов США. На мой взглад, делегация полномочий отражает не более чем несбалансированность изначального распределения го­сударственно-властных обязанностей.

Положение о надлежащем внешнем виде лиц, осуществляю­щих государственную власть, отражается наиболее ярко в обязан­ности военнослужащих при исполнении служебных обязанностей быть одетым в специальную форму. То же требуется и от судей. Однако для гражданских служащих ношение формы, прямо отли­чающей их от обычных граждан, предусмотрено не везде. Это требуется в теократических государствах, в частности, по законо­дательству Ватикана. На мой взгляд, служебная форма не только дисциплинирует служащих, но и управляемым субъектам облегча­ет ориентироваться в общественных отношениях.

В ряде приводимых законов содержится указание на то, что «В случае если нормы настоящего закона противоречат предыду­щим законам или основанному на них законодательству либо не­совместимы с ними, преимущество имеют нормы настоящего за­кона» (например, ст. 2, пункт 1 закона Японии). То же положение и в преамбуле Общего устава Римской курии: «положения, проти­воречащие нормам настоящего Устава, считаются утратившими действие». Или: «отменяются все положения федерального права, противоречащие настоящему закону» (ст. 80 швейцарского закона 1927 г.). Такое правовое регулирование нельзя признать адекват­ным. Гражданин не должен гадать, что именно отменено, а что действует. Четкость правового обеспечения — забота, в первую очередь, власти.

Таким образом, законодательство буржуазных стран даже по отношению к принципам содержит не меньше неточных форму­лировок, чем так критиковавшееся советское законодательство о государственной службе. Разные результаты его применения, воз­можно, связаны с тем, что правосознание управляющих и управ­ляемых, ориентированное на конкретные реальные условия функ­ционирования государственных служащих, позволяют им подправ­лять законодательство в необходимом направлении. Правильное применение законодательства социально обусловлено, а принци­пы отражают лишь основные направления пожеланий для законо­дателя.