§ 3. Трудовая и публичная концепции отношений государственной службы

Кроме принадлежности к правовой системе на параметры правового регулирования государственной службы оказывает боль­шое влияние надлежащее решение проблемы соотношения трудо­вых и служебных начал в его регулировании

При этом отношения государственной службы можно рас­сматривать в двух планах: в плане отношений государственного служащего с государством или органом государства, где он слу­жит, а во-вторых, в плане отношений государственного служаще­го с не подчиненными ему по службе гражданами.

В правовой литературе не решен вопрос с принципиальной оценкой, является ли государственная служба разновидностью тру­да свободного найма (и в этом случае она должна регулироваться трудовым законодательством) или же государственная служба яв­ляется деятельностью личного состава государственных органов по выполнению властных функций государства (и в этом случае она не может быть организована по канонам свободного трудово­го предпринимательства).

Принципиальное отождествление рабочих и служащих ха­рактерно для стран социалистической системы права, в соответ­ствии с доктриной которой каждый человек участвует в жизни общества вне зависимости от сферы применения его труда. Госу­дарственный служащий всего-навсего один из участников обще­ственного разделения труда, и лишь во вторую очередь — предста­витель власти. Так, декрет о труде Президента Демократической Республики Вьетнам от 12 марта 1947 г.^[31] предусматривает, что «трудящиеся — это те, кто работает за заработную плату у работо­дателя и под его руководством. Под трудящимися понимают рабо­чих, домашнюю прислугу, служащих и чернорабочих» (ст. 4). Од­новременно ст. 7 закрепляет: «Служащие — это те, кто не занима­ется физическим трудом, но которого работодатель нанимает для помощи в своих коммерческих, промышленных и сельскохозяй­ственных работах, или те, кто оказывает помощь лицам свобод­ных профессий».

Подобным же подходом обладало и Временное положение о найме рабочих и служащих на государственных предприятиях, опубликованное Государственным Советом Китайской Народной Республики 12 июля 1986 г., в котором ст. 14 гласит: «Наем рабо­чих в государственные органы, административные учреждения и общественные организации производится в соответствии с насто­ящим Положением»¹, то есть вне специфики отличия государ­ственного органа и общественной организации^[32]. В буржуазных государствах понятие государственного служащего размывается в соответствии с господствовавшей в начале XX века концепцией, что рабочий на государственном предприятии является государ­ственным служащим, так как получает зарплату из государствен­ного бюджета.

В то же время, например, законодательство ФРГ о государ­ственной службе точно определяет публично-правовую природу государственной службы и закрепляет, что служащий состоит по отношению к своему патрону в публично-правовых служебных отношениях, «государственного служащего и его нанимателя свя­зывают публично-правовые отношения службы и верности»¹.

Государственные служащие — это не то же самое, что обыч­ные наемные трудящиеся. Если Конвенция МОТ № 87 «О свободе ассоциаций и защите права на организацию» предусматривает, что трудящиеся без какого бы то ни было различия имеют право создавать организации, а также вступать в них, то ограничение политических прав и свобод гражданина в отношении работников государственной службы признается и проводится в законода­тельстве. Особенно стран англосаксонской системы права².

Чем же отличается служащий от рабочего? Служащий реали­зует государственную власть или выполняет определенную ста­дийную функцию при реализации этой власти.

Государственная служба, хотя и может пониматься в опреде­ленном смысле как процесс труда, выполнение своих властных полномочий, принципиальные отличия от понятия труда вообще имеет. Отличий немало, в частности, по следующим критериям:

о чиновниках» от I июля 1957 года См : Правовое обеспечение государственной службы в зарубежных странах. Учебное пособие. В трех частях. Часть 1 Француз­ская Республика Федеративная Республика Германия / Под обш. реп И.Н. Бар­ийца. Отв. ред. А.А. Демин. — Μ..· Изд-во РАГС, 2005. стр. 185

² См · Суворов Л К. Об ограничении политических прав и свобод работников правоохранительных органов. — Государство и право, 1994, № 11, стр. 119—126.

’ Бребан Г. Французское административное право. — М,. Прогресс, 1988, стр. 263.

Окончание табчицы

Отличается ли труд по прокладке Великого Туркменского канала от труда по рытью траншей и окопов ополчением Москвы при обороне столицы в 1941 году? Отличается. Один основан на праве свободы предложения рабочей силы, другой характеризует­ся как повинность. Один стимулируется оплатой, другой — дол­гом. Один на принципах коммерческой цивилистики, другой на принципе сознательности или обязанности.

Публичное право применяется к отношениям государствен­ного служащего, частное право — к отношениям иного наемного трудящегося. Особенности государственной службы, связанные с публичным ее характером, можно продемонстрировать следую­щими выдержками из Кодекса этики правительственной службы США: государственный служащий должен «не д авать никаких обе­щаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку госу­дарственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности» (пункт VI); «ни­когда не использовать при исполнении должностных обязаннос­тей конфиденциально полученную информацию для извлечения личной выгоды» (пункт Vili), «соблюдать эти принципы, созна­вая, что государственная должность является выражением обще­ственного доверия» (пункт X Кодекса этики правительственной службы, резолюция Конгресса США 1958 г.)¹.

В Российской Федерации публичный характер отношений государственной службы подчеркивается и плановым директив­ным распределением специалистов государственной службы по отраслям народного хозяйства, в то время как трудовые отноше­ния предусматривают свободу трудового договора. Например, по постановлению Правительства Российской Федерации от 19 ян­варя 1998 г. № 44 «Об утверждении Положения о порядке обеспече­ния работой специалистов, подготовленных в соответствии с Госу­дарственным планом подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации, и Ти­пового контракта со специалистом, подготовленным в соответ­ствии с Государственным планом подготовки управленческих кад­ров для народного хозяйства Российской Федерации»^[33]. Из поста­новления следует, что система применения труда специалистов управления осталась чисто социалистической, плановой, распреде­лительной. И это естественно: она финансируется за общенарод­ный счет.

Еще одно отличие государственного служащего от трудяще­гося демонстрирует законодательство СССР. В соответствии с пе­речнями № 1 и № 2 к Положению о порядке рассмотрения трудо­вых споров лица, должности которых попали в эти перечни, — а таких лиц было более 20 млн, — не имели права обжаловать в суд свое увольнение^{[34] [35]}. То есть обжалование дисциплинарных взыска­ний в порядке подчиненности — это одно из отличий государ­ственного служащего от иного наемного работника.

Мы поддерживаем предложение Ю.Н. Старилова: «Целесооб­разно в ближайшем будущем освободить институт государственной службы от действия норм трудового права...»-^[36] Осознанное и сба­лансированное правовое регулирование служебных отношений — минимально необходимое условие нормального функционирова­ния государственного аппарата.