<<
>>

Публичные службы и развитие информационных технологий во Франции. Между юридической осуществимостью и институционными барьерами

Во Франции публичная администрация традиционно занимает важное место. Это имеет историческое объяснение, о котором мы не будем здесь говорить. Если прибегнуть к значительному упрощению, то можно сказать, что две мировые войны породили сильную потребность в государстве, население выразило потребность в определенном вмешательстве государственных органов, а продолжитель-

Доктор юридических наук, доцент Университета Лилля - Северной Франции, член CERAPS CNRS.

ный период экономического процветания дал государству для этого средства.

Отсюда следует, что французский гражданин привык пользоваться многочисленными и качественными услугами публичных служб. В целом существует как бы «публичная служба по- французски», к которой население очень привязано и о которой писали многие авторы.

В цифрах это выражается в большом количестве должностных лиц: одна только гражданская публичная служба (исключая армию) насчитывает около 5,2 миллиона государственных служащих. Это довольно значительное количество по отношению к населению Франции, составляющему приблизительно 66 миллионов человек. Если добавить внештатных сотрудников, Франция насчитывает, таким образом, 90 чиновников на 1000 человек населения. Это довольно высокая цифра, например, по сравнению с Германией, где это соотношение составляет 70%.

В существующей экономической конъюнктуре это является значительным препятствием к сокращению государственного долга. Доля должностей государственных служащих во Франции представляет, таким образом, 12% ВВП. В Германии это соотношение в два раза меньше, в то время как качество услуг не уступает в значительной степени.

В условиях кризиса и бюджетного дефицита электронную администрацию часто называют божественным решением, позволяющим примирить, казалось бы, непримиримые вещи: улучшить качество предоставляемых услуг, сократив расходы. Другими словами, меньшими усилиями добиться больших результатов...

В этой идее нет ничего нового. Профессор Жан Фрайссинет, мой научный руководитель, в 1975 году защитил свою диссертацию на тему «Французская администрация и информатика».

В недавнее время во Франции был опубликован отчет об «электронной администрации на службе гражданина»[50], в котором большое внимание обращается на необходимость быстрого развития предложений эффективной публичной службы, использующей информационные технологии. Не без пафоса авторы этого отчета не побоялись написать во введении, что «переход от государства с классическим управлением к государству в сети Интернет, возможно, будет оценен будущими поколениями так же, как переход от феодализма к современному государству»[51].

В этот период господствовало стремление полностью изменить работу органов управления, упростить ее, устранить барьеры, сделать ее более прозрачной, чтобы прийти к публичной службе, действительно ориентированной на пользователя услуг.

Прошло десять лет после выхода отчета, как же развивается электронная администрация?

Некоторые публичные услуги в сети Интернет действуют довольно успешно. Например, заполнение налоговых деклараций. В 2012 году 12,8 миллиона налоговых деклараций на доходы поданы по Интернету - это треть налогоплательщиков. Через четыре года их количество выросло до 73%[52]. Нужно подчеркнуть многочисленные преимущества: продление сроков, не нужно представлять доказательства произведенных расходов, мгновенное исчисление суммы налога, подлежащей удержанию, упрощение заполнения бланков и т.

д. Государству это принесло значительную экономию.

Можно привести многочисленные примеры деклараций или запросов, которые могут быть заполнены в электронном виде. Все реже используют бумажные бланки, чтобы заполнить заявление о приеме на работу, запросить справку об отсутствии заложенного имущества или досье криминалистического учета. Что касается распространения использования карты Vitale, запущенной в 1998 году, то это позволило значительно снизить количество запросов бланков для возмещения по программе социального страхования, снизить издержки функционирования и сроки обработки.

Однако картина далеко не идиллическая, и существует множество административных преград. В качестве примера можно привести следующее. Каждый учредитель предприятия должен в срочном порядке столкнуться с определенным количеством органов, которые ему направляют запросы: налоговые инспекции, URSSAF (Объединение по сбору отчислений в фонды социального страхования и семейных пособий), пенсионный фонд, фонд медицинского страхования. Каждый орган использует свои собственные бланки, предъявляет свои требования, устанавливает свои сроки оплаты взносов и т.д.

Это далеко не единственный пример, показывающий, что организация администрации во Франции остается сложной и может быть улучшена.

Кто виноват? Юридические барьеры, мешающие администрации развиваться в правильном направлении? Этот, казалось бы, очевидный ответ не выдерживает серьезного анализа.

Однако, со строго юридической точки зрения, существуют некоторые трудности. Речь не идет о препятствиях, лишающих юридической силы. Они все устранены таким образом, чтобы действующее право в большей степени благоприятствовало развитию электронной администрации. К такому выводу можно прийти, изучая юридические нормы, регулирующие развитие электронной администрации во Франции. Об этом мы расскажем в первой части.

Если право не представляет непреодолимых препятствий, как объяснить факт, что электронная администрация развивается недостаточно эффективно? Это мы рассмотрим во второй части.

Но прежде всего нас будут интересовать действующие юридические нормы и то, каким образом можно изменить право для создания благоприятной среды для развития электронной администрации.

1. Юридическая среда, способствующая развитию электронных публичных служб

Как мы ранее отметили, действующее право не представляет препятствий для развития электронной администрации, даже наоборот. Мы увидим, что классические принципы публичной службы вполне совместимы с использованием информационных технологий для обмена информацией (A), но также можно подчеркнуть, что современная эволюция права способствует использованию информационных технологий публичными службами (B).

A. Электронная администрация, растворенная в классических принципах французского публичного права

Прежде всего нужно подчеркнуть, что публичная служба регулируется во Франции принципами, которые студенты усваивают в течение первых занятий по административному праву. Этих принципов, называемых «законами Роланда» в честь профессора Луи Роланда, который их систематизировал в 1930-е годы, три:

• закон непрерывности, предполагающий, что администрация обеспечивает корректное и бесперебойное функционирование публичной службы;

• закон изменчивости, который подтверждает, что можно изменить функционирование или организацию публичных служб, чтобы в большей степени удовлетворить общественный интерес;

• закон равенства как в доступе к публичной службе, так и в ее функционировании.

Речь не идет о полном равенстве, например, можно по-разному обслуживать лиц, находящихся в разных ситуациях.

Если мы попытаемся применить эти принципы к публичным службам, использующим информационные технологии, в чем это выразится?

Во-первых, непрерывность вполне может быть обеспечена с помощью публичной службы в сети Интернет. По определению такая служба не имеет графика работы, к ней можно обратиться в любое время дня и ночи. Можно возразить, что сайт иногда будет недоступен из-за технических работ, но это короткие перерывы, являющиеся вполне допустимыми.

Во-вторых, изменчивость - принцип, который способствует использованию информационных технологий. Отсюда следует, что пользователи не обладают правом на поддержание публичной службы, которая может быть упразднена или изменена. Интересно отметить, что судебная практика 1961 года уже затрагивала вопрос изменения технологий. В известном деле истец господин Ваннье пожелал, чтобы заменили сгоревший генератор телевизионных сигналов, размещенный на Эйфелевой башне. Этот генератор передавал сигналы в стандарте, сохранившемся со времен немецкой оккупации, и безнадежно устарел. Государственный совет посчитал, что технологии были усовершенствованы и что у господина Ваннье нет оснований просить замены генератора. Другими словами, на него возложили обязанность заменить телевизор. Можно проследить аналогию с публичными услугами, предоставляемыми через Интернет. Этот принцип может быть применен в случае необходимости, если пользователь откажется от службы с использованием информационных технологий.

Остается, в-третьих, гарантировать определенное равенство между пользователями, особенно в отношении доступа к услуге, предоставляемой с помощью информационных технологий. Это более тонкий вопрос. Безусловно, количество пользователей Интернета возросло. В 2012 году во Франции насчитывалось более 40 миллионов пользователей, что составляет 71,6% французов от одиннадцати лет и старше[53]. Эта цифра увеличилась в три раза за десять лет. Однако остается значительная часть населения, не знакомая с информационными технологиями; не стоит забывать о недопустимом риске создания неравенства доступа к услугам.

В качестве иллюстрации можно привести пример, который мог бы быть смешным, если бы не стоил дорого Франции. В 2007 году Николя Саркози, избранный Президентом Республики, пожелал провести реформу публичной политики. Был проведен аудит, сформулированы и быстро приведены в исполнение предложения. Среди этих предложений фигурирует введение подачи заявок на сельскохозяйственные субвенции с использованием информационных технологий. Идея проста: заменить объемные бумажные бланки декларациями в сети Интернет, что позволит сэкономить драгоценное время государственных служащих, обрабатывающих эти заявки. Однако не был учтен важный фактор: среди фермеров самое большое количество граждан, не подключенных к Интернету. Потребовалось открыть в срочном порядке пункты доступа к Всемирной сети в отдаленных деревнях. Эти пункты нужно было обеспечить оборудованием, персоналом, чтобы помочь фермерам отправить заявки в электронном виде. Поэтому цель сэкономить не была достигнута.

Таким образом, при соблюдении определенных предосторожностей предоставление публичных услуг с использованием информационных технологий не ставит под сомнение принципы французского административного права, что объясняется свойствами этого права: оно основано на судебной практике, гарантирует гибкость, его основы покоятся на принципах, в целом переносимых в контекст информационных технологий[54].

На этой плодотворной почве проведены реформы, преимущественно в 2000-е годы, по развитию электронной администрации.

B. Электронная администрация в условиях современной эволюции французского публичного права

Для того чтобы электронная администрация могла успешно развиваться, требуется соблюдение ряда условий.

Прежде всего нужно наделить юридической силой электронный обмен информацией. Здесь речь идет не только об обмене между пользователями и администрацией, но о более глобальной проблематике.

Во французском праве основная новелла в этой области внесена Законом 13 марта 2000 г., вводящим электронное доказательство в ст. 1361-1 и последующие статей Гражданского кодекса. Эти положения образуют фундаментальную юридическую базу электронного обмена информацией. Они составляют необходимое предварительное условие реализации отношений между администрацией и пользователем с использованием информационных технологий.

Безусловно, в признании договора и электронной подписи Франция не оригинальна. Лишь заметим, что она начала заниматься этими вопросами относительно рано, и несколькими месяцами позже они были отражены в директиве об «электронной коммерции» 8 июня 2000 года.

С момента, когда была разработана юридическая регламентация электронной подписи, было устранено юридическое препятствие для реализации отношений между пользователями/администрацией, поставщиками услуг/администрацией и между администраци- ей/администрацией с использованием информационных технологий.

Именно в этом духе были проведены реформы в 2000-е годы. Приведем здесь две наиболее значимые из них.

В первую очередь можно упомянуть ордонанс 8 декабря 2005 года об электронном обмене информацией между пользователями и административными органами. Этот текст содержит ряд принципов, способствующих развитию электронной администрации. Он предусматривает в частности следующее:

• Пользователи могут в принципе передавать свои запросы или информацию администрации электронным способом (ст. 3).

• Администрация имеет право ответить электронным способом на электронные запросы пользователя (ст. 2). Также закрепляется принцип, согласно которому обмен информацией между администрациями тоже может происходить электронным способом. На практике это использование информационных технологий приносит экономию и позволяет выиграть значительное время, особенно в области контроля законности актов органов местного самоуправления. Во Франции органы местного самоуправления должны отправлять копии своих решений в префектуры, для того чтобы была проверена их законность и чтобы в случае необходимости можно было обратиться к административному судье. Такие акты представляют значительное количество (примерно 7 миллионов в год). Легко представить, сколько времени и денег можно сэкономить благодаря электронному переводу...

• Ордонанс 2005 года предусматривает появление публичной услуги, предоставляющей пользователю сетевые хранилища, которые позволяют ему хранить и передавать информацию и документы (ст. 7).

Сайт www.mon.service-public.fr, открытый в 2009 году, дает пользователю доступ ко всем административным запросам в Сети, с его помощью легко можно проверить стадию исполнения заявки и вести диалог с государственными органами. Цель его создания похвальна - устранить барьеры между различными публичными службами.

Проблема в том, что сайт пользуется лишь относительным успехом (по последним опубликованным данным 2011 года, сайт насчитывал только 1,4 миллиона пользователей). Кроме того, лишь ограниченное число публичных служб являются его партнерами, несмотря на то, что идея похвальна и направлена на упрощение работы публичных служб. Например, в случае изменения адреса не нужно сообщать различным службам (социального страхования, в государственный пенсионный фонд и дополнительный пенсионный фонд, в налоговую инспекцию, поставщикам электроэнергии и т.д.): достаточно изменить данные на сайте, и эти службы будут мгновенно проинформированы.

Эти несколько примеров иллюстрируют способ, с помощью которого французское право использует информационные технологии, чтобы попытаться упростить отношения между администрациями и пользователями, а также между самими администрациями.

Можно привести другой пример - отношения между публичными услугами и их поставщиками: речь идет о государственных закупках с использованием информационных технологий. Не углубляясь в подробности, заметим, что декрет 1 августа 2006 года, дополненный циркуляром 3 августа и постановлением 28 августа того же года, устанавливает юридическую регламентацию, благоприятствующую осуществлению государственных закупок с использованием информационных технологий.

В целом Кодекс государственных закупок в статье 56 предусматривает, что:

• Требуемые документы могут быть заменены электронным обменом информацией.

• В определенных случаях информация о кандидатурах и предложениях обязательно передается электронным способом (например, закупки компьютерного оборудования и услуг информационных технологий на сумму свыше 90000 евро за вычетом налогов).

• В других случаях лицо, проводящее публичные торги, не может отказать в приеме документов, переданных электронным способом (торги на сумму, превышающую 90000 евро за вычетом налогов).

Тем не менее многие органы местного самоуправления еще не освоили процедуры с использованием информационных технологий. Хотя они и принимают документы в электронном виде, однако требуют копии на бумажном носителе, как будто бы документы в электронном виде не представляют никакого интереса!

Здесь мы подходим к сути ограничений обмена информацией с использованием информационных технологий. Проблема носит не столько юридический, сколько институционный и социологический характер. Речь идет о настороженности администрации, а иногда и пользователей услуг[55].

2. Структурное сопротивление, ограничивающее развитие

электронных услуг в сети Интернет

Безусловно, большое количество структурных противодействий внутренне присуще администрации, служащие которой не всегда жаждут менять методы работы и часто не готовы этого делать (А). Не стоит недооценивать другое препятствие, которое, возможно, еще сложнее преодолеть, - исходящее от самих пользователей услуг (В).

A. Внутренние сопротивления французской администрации

Во-первых, нужно отметить, что французская администрация создана по модели, в которой многочисленные службы развивались независимо друг от друга.

Каждая служба отвечает за свой собственный предмет (социальное страхование, пенсионное обеспечение, пособия семье, безработица и т.д.) в значительной степени автономно. На техническом жаргоне такую администрацию называют «бункерной»: каждая администрация представляет собой закрытый, изолированный от других администраций комплекс. Это касается как крупных центральных администраций, так и местных, которые недостаточно хорошо взаимодействуют друг с другом. В модели функционирования «на бумаге» пользователь еще мог терпеть, что каждая администрация предъявляла свои собственные требования, устанавливала свои сроки и бланки. Это привело в конечном счете к абсурдной ситуации: во время последнего официального учета в 2002 году существовало 1673 утвержденных Центром регистрации и проверки административных бланков (CERFA) официальных бланка администрации. Если к ним добавить бланки, разработанные администрациями без предоставления в Центр CERFA, получатся настоящие бюрократические джунгли, сформировавшиеся за определенное время. Но если мы попробуем применить информационные технологии без расчистки этих джунглей, провал неизбежен: каждая администрация разместит на своем сайте свои бланки, свои электронные сертификаты и т. д. Такая администрация автоматически породит «бункерную» электронную администрацию.

Этот факт принимается в расчет во Франции. Таким образом, задачей сайта mon.service-public.fr, о котором мы говорили выше, является снижение феномена изолированности администрации. Его целью является предложить на едином сайте с едиными учетными записями платформу обмена с большим количеством услуг. Это, бесспорно, похвальная инициатива, но речь не идет - во всяком случае пока - о глобальной платформе из-за невозможности связать большее количество служб, а также из-за отсутствия эргономики.

Во-вторых, нужно признать, что служащие не всегда хорошо владеют информационными технологиями. Большое количество государственных служащих воспитаны на «бумажной» культуре, с которой им трудно расстаться, особенно из-за отсутствия образования. Разумеется, ситуация улучшается, и в настоящее время электронная администрация является составной частью образования государственных служащих. Однако нужно подождать еще несколько лет, прежде чем менталитет полностью изменится.

В-третьих, нужно подчеркнуть важный фактор, который затормаживает в определенной степени развитие электронной администрации во Франции, - децентрализация. Франция постепенно закрепила свободное управление административно-территориальных образований. Управление в 26 округах, 101 департаменте и 36 600 коммунах (довольно значительное число) осуществляется свободно избранными советами. Речь идет о принципе, закрепленном в статье 72 Конститу - ции. Это означает, что каждое административно-территориальное образование может развивать предоставление своих собственных услуг в сети Интернет без согласования с остальными.

Это приводит, таким образом, к существенным сложностям и к использованию информационных технологий разными темпами. С одной стороны, государство, активно действующее в данном направлении на протяжении многих лет, инициировало масштабные проекты, требующие значительных средств. С другой стороны - административно-территориальные образования, вовлеченность которых в данной области варьирует от одного к другому в зависимости от наличия средств и политической воли органов местного самоуправления.

С этой точки зрения административное устройство Франции представляет препятствие для гармонизации предоставления услуг с использованием информационных технологий, кроме того, порождает дискриминацию. Очевидно, что небольшая сельская коммуна не может предложить своим жителям такие же услуги с использованием информационных технологий, как большой город. Большинство мелких коммун должно таким образом, довольствоваться в лучшем случае одним общим сайтом без использования интерактивных технологий. В то время как большинство крупных городов позволяют за несколько кликов мышкой получить доступ к большому количеству услуг.

В Париже[56] можно запросить выписку из свидетельства о рождении по Интернету, записать своих детей на занятия, организованные публичными службами, заказать вывоз крупногабаритного мусора и даже зарезервировать теннисный корт! Таким образом, не все граждане оказываются в равных условиях перед публичными службами, использующими информационные технологии, что само по себе вызывает возражения.

Еще более проблематично, что эти пользователи должны быть в центре успешного использования информационных технологий. Без них электронная администрация обречена на провал.

B. Внешнее сопротивление, связанное с настороженностью пользователей услуг

Необходимо напомнить очевидную истину: использование информационных технологий возможно, только если пользователи его принимают, что предполагает их заинтересованность. Например, французы приняли введение заполнения налоговой декларации по Интернету только потому, что они были в этом заинтересованы. Снижение государством налога на 20 евро в случае подачи декларации по Интернету сыграло не последнюю роль...

Таким образом, чтобы быть эффективным, использование информационных технологий должно быть ориентировано на пользователя, а не на администрацию. Тем лучше, если оно выгодно администрации, но это не должно быть заявлено как цель. Покинем на несколько секунд Францию. Отличный пример - новое удостовере - ние личности, введенное в Германии: оно содержит электронную микросхему, позволяющую произвести идентификацию пользователя при доступе к электронным службам по Интернету. Также эта микросхема позволяет произвести идентификацию на сайтах электронной торговли или в блогах. Это хороший пример consumer oriented product, разработанного администрацией, но используемого и за пределами административной сферы...

Но если пользователь может обеспечить успех публичной службы в Сети, он также может затормозить ее развитие.

Возьмем, например, сайт www.mon.service-public.com. Его идея заключалась в том, чтобы предоставить общую платформу, позволяющую администрации и заинтересованным лицам делиться информацией. Это может вполне обоснованно вызвать у пользователя опасения. «Бункерная» администрация несет в себе успокаивающий момент, она позволяет пользователю думать, что каждая администрация располагает только той информацией, которую ей предоставил пользователь. Так как администрации разделены, информация - разделена тоже. С момента, когда произойдет устранение перегородок, ускорится и обмен информацией. Однако в этом отношении граждане в большинстве своем испытывают оруэлловский страх перед Большим Братом. И недавно произведенные усовершенствования не рассеивают этот страх.

Так, с 2006 года налоговая декларация на доходы предварительно заполняется налоговыми органами по данным, предоставляемым работодателями и социальными органами. Она содержит большую часть данных о доходах (заработная плата, пенсия, пособие по безработице, выплаты в связи с нетрудоспособностью и т.д.). Это вошло в повседневную практику, но у некоторых граждан это вызывает беспокойство, они считают, что государство знает слишком много, особенно о некоторых из них...

Еще одно опасение связано с хранением и обеспечением безопасности персональных данных, доверенных администрации. В этом отношении французы очень чувствительны, что является результатом исторического развития. Раскрытие в 1974 году проекта французского правительства идентифицировать каждого гражданина по номеру и объединить в единую систему все файлы администрации породило бурю эмоций общественного мнения. Этот проект, известный под названием SAFARI, обратил внимание на опасности, которые может таить использование информационных технологий, и породил опасения всеобщего внесения населения в единую картотеку. Правительство учредило комиссию, уполномоченную предлагать меры, гарантирующие, что развитие информационных технологий осуществляется при обеспечении уважения частной жизни, индивидуальных свобод и гражданских свобод. Таким образом, на свет появился знаменитый Закон от 6 января 1978 года об информационных технологиях, файлах и свободах за двадцать лет до директивы от 24 октября 1995 года о персональных данных.

Французы очень трепетно относятся к защите персональных данных, и это может служить потенциальным тормозом развития электронной администрации.

• Например, как гарантировать безопасность облачных сервисов хранения персональных данных, собранных администрацией?

• Как и в каких пределах можно объединить файлы в единую сеть, чтобы персональные данные могли быть получены и обработаны только в определенных и законных целях?

• Какова должна быть продолжительность хранения собранных данных?

• Обеспечение безопасности обмена информацией между администрацией и гражданами всегда оптимально?

• В конечном счете имеет ли право гражданин отказаться от использования информационных технологий при обращении за услугами, предоставляемыми публичными службами?

Вот несколько вопросов (перечень, безусловно, не исчерпывающий), которые нужно регулярно задавать себе и которые нужно плодотворно обсуждать, так как у гражданина не должно сложиться впечатленияе, что ему навязывают электронную администрацию. Он должен быть главным актером в этом спектакле...

Оперативная совместимость и объединение полицейских картотек: цели и амбивалентность диалектической связи между принципом эффективности и защитой свобод

Подход к проблеме расширения и объединения картотек в 2013 году отличается от взгляда на этот вопрос двадцать лет назад. События 11 сентября 2001 г., осознание ассиметричного характера потенциальных конфликтов, приоритетное место, которое заняла задача обеспечения безопасности для государств, привели к тому, что вопрос уже формулируется не так, как раньше, например, во Франции в 1978 г.: вопрос создания картотеки и ее предварительного

Центр политических, административных и социальных исследований (umr cnrs 8026), Университет Лилля - Северной Франции.

контроля. Радоваться этому или сокрушаться, но увеличение количе - ства административных и полицейских картотек, увеличение их оперативной совместимости и объединения, или поглощения, стало фактом, который невозможно больше игнорировать.

Кто больше, чем государственные органы, обладает возможностью получить доступ к дополнительной информации, предоставляемой системами типа OSINT (Open Source Intelligence)[57], которые создают риск вторжения в частную жизнь реальности, составляющей «коробку с инструментами» социального управления. Стоит только государству решить дать на это средства, ничего в жизни граждан не сможет ускользнуть от глаза Саурона[58] во имя необходимой коллективной безопасности, во имя того, что некоторые называют диктатурой прозрачности[59].

Должно ли право отрекаться от своей империи в зависимости от того, до какой степени развито это явление и насколько различным может быть отношение к его конечной цели? Вспоминая пословицу Цицерона,[60] [61] нужно ли решиться на «toga cedat armis»? Если обстоятельства и определенная необходимость привели к тому, что превентивная функция права стала меньше осуществляться «ab initio»62 с помощью независимых административных властей, отныне контроль защиты свобод, определенных законом, должен в большей степени возлагаться на вмешательство судьи. Например, интерпретация терминов «личная безопасность» и «общественная безопасность», которые будут настоящей целью демократического управления[62], повлияла бы на повседневное управление публичной жизнью. И интерпретация не была бы простой. Конфронтация понятий и философий прослеживалась бы на уровне иррациональных ощущений, народов и речей, иногда демагогических, политик, которые обрамляют рифами путь принятия судебного решения. Достаточно привести этому пример.

Во время президентских выборов 2012 года во Франции общественная безопасность была в центре публичных дебатов. Правые, центристы и левые кандидаты сталкивались с вопросом о целях и средствах, которые могли быть намечены, чтобы ответить на то, что казалось вопросом, характер которого считался приоритетным. Общественная, личная безопасность, видеонаблюдение или видеозащита, объединение картотек, пересечение данных появились в речах как многозначные понятия. Их использовали часто для того, чтобы доказать вещи крайне различные, даже противоположные. Таким образом, интерпретация фразы «что делает полиция» в зависимости от того, поставлен вопросительный или восклицательный знак, может выражать одновременно чрезвычайную широту нюансов, а также сложность того, что мы планируем здесь рассмотреть.

«Что делает полиция?» - спрашивают граждане, когда задержан преступник полового преступления и оказалось, что он занесен в несколько картотек, является рецидивистом и должен находиться под наблюдением в рамках медико-социального плана.[63]

«Что делает полиция?» - возмутится гражданин, которого не приняли на работу, так как он, будучи свидетелем уголовного преступления, был занесен в файл Министерства внутренних дел, который регистрирует французских граждан-правонарушителей (STIC), или в Единый государственный файл анализов ДНК (FNAGE), и административное расследование выявило, что он был «замешан в деле»[64]. Того, что он был случайным свидетелем преступления, просто «проходя мимо» в неудачный момент, может быть достаточно, чтобы его имя и его ДНК были зафиксированы[65]. Бюрократической волокиты, содержания картотеки в беспорядке (CNIL и STIC)[66] также может быть достаточно, чтобы сделать человека парией и создать преграды на пути его карьеры. Во Франции Национальная комиссия по информатике и гражданским свободам в 2009 году выявила коэффициент ошибок в файле Министерства внутренних дел, регистрирующем французских - граждан-правонарушителей, - 83%[67].

Эти два примера помогают обозначить два полюса, между которыми располагаются различные варианты, связанные с проблематикой общественной безопасности, полицейских картотек, безопасностью граждан в мире, в котором информационные технологии способны улучшить надзор, вторжение, внесение в картотеку, прозрачность, возможность надзора за гражданами.

Использование браслетов геолокации в рамках судебных процедур, внедрение электронных микросхем, содержащих биометрические, медицинские, банковские данные, использование техник RFID[68] [69], позволяющих осуществлять бесконтактную проверку, и обращение к соответствующим картотекам может быть обосновано целями борьбы против терроризма, санитарной защиты, социального надзора за гражданами, мигрантами, нелегалами и т.д. Но достаточно ли такого обоснования? «личная безопасность» и «общественная безопасность», как мы уже говорили, - это одно и то же? Должно ли обеспечение общественной безопасности вести к диктатуре прозрачности? Известно знаменитое высказывание Бенджамина Франклина: «Народ, который готов пожертвовать небольшим количеством свободы ради того, чтобы получить немного безопасности, не заслуживает ни того, ни другого и в результате теряет и свободу, и безопасность»11.

Происходящая эволюция одновременно оправдывает необходимость размышлений как о расширении и использовании картотек, так и о том, что эти споры, возможно, уже утихли. Причина, по которой из-за применения поисковых механизмов как никогда важно также подумать о праве на забвение, праве оставаться неизвестным перед лицом поисковых мегасистем, - хотя не все публичные картотеки являются полицейскими, однако все картотеки, включая частные, могут быть доступны полиции благодаря метапоисковым системам, информационным брокерам и различным применениям Data Mining[70].

Технические данные проблематики создания и использования полицейских картотек во Франции и в рамках Евросоюза покоятся на двух понятиях в их применении: понятии оперативной совместимости и понятии объединения картотек. Эволюция уровня их сочетания определит диалектическую связь между политической эффективностью и степенью свободы, автономии личности[71]. В политическом измерении она будет связана с амбивалентностью, содержащейся в терминах «общественная безопасность» и «личная безопасность», «общественная безопасность и свобода». Во Франции, например, этот феномен может быть проиллюстрирован переходом в официальной речи от понятия «видеонаблюдение» к понятию «видеозащита».

Мирей Делма-Марти в своей работе «Свободы и личная безопасность в опасном мире» напоминает юридический смысл понятия «личная безопасность». Она предлагает эффективный инструмент для анализа структуры речи как политической, так и медийной, трансформаций контроля и последствий терминологической путаницы. Вследствие того, что она об этом говорит, обращаясь к Декларации прав человека и гражданина 1789 г.[72], право на личную безопасность гражданина прежде всего заключается в том, чтобы жить в мире, в том числе с государством, до тех пор, пока он не объявлен виновным в нарушении закона. Она видит в этом подобие d’habeas corpus, синоним гарантии прав: среди свобод - права «естественные и неотчуждаемые от человека», статья 2 говорит о свободе, собственности, личной безопасности и сопротивлении угнетению[73]. Двусмысленность речи заключается в том, чтобы под предлогом обеспечения личной безопасности гражданина покушаться на свободы во имя общественной безопасности. С 11 сентября 2001 г. война с терроризмом предоставляет различным силам дополнительный аргумент для предупреждающих или превентивных действий в целях развития все более заметной деятельности по внедрению как в США (PNR, NEXUS,TIA[74]), так и во Франции или в Евросоюзе (PNR, PARAFE, GESTEREXT).

В этих условиях развития информационных и коммуникационных технологий исполнительной власти даны средства реализации мечты министров внутренних дел всех стран во все исторические времена. Мечты все обо всех знать, мечты единого идентификационного номера, большой книги, мегакартотеки. В каждую эпоху и в каждой стране был свой Жозеф Фуше[75] или свой Д. Эдгард Гувер[76]. Это мечта власти может стать, мы это знаем, кошмаром для граждан. Литература нам дает достаточно тому примеров. Они являются плодом цивилизации, демократии и свобод. Когда информационные технологии простирают свое господство на заботу о социальном порядке, должен возникнуть вопрос о конечных целях цифрового общества, и они недалеки от целей, описанных Оруэллом или Хаксли[77].

В течение последних лет во Франции, и в рамках Евросоюза бесспорно, проявляется сдвиг в общественной безопасности[78]. Появление новых террористических угроз заставляет его постоянно повторяться. В эволюции юридического упорядочивания появляются «серые зоны». Это может оправдать размышления о том, что можно квалифицировать как диалектическую связь между этими явлениями и защитой права на забвение, на цифровую неизвестность.

I. Увеличение количества картотек: синдром или эпифеномен цифрового общества?

Увеличение количества полицейских картотек связано с идеей сдвига в общественной 6єзошсности. Это явление во Франции имеет исторические и философские корни. Изначально каждая картотека создавалась с определенной целью81, и они не могли быть объединены, их количество увеличивалось, легально или нет, в зависимости от определенной цели их создания. С течением времени развитие совместимости и объединения привело к тому, что мощь полицейского внедрения и его эффективность значительно увеличились. Из этого вытекает изменение подхода к концепции превентивной полицейской деятельности, которая может восприниматься, справедливо или нет, как риск сдвига в общественной безопасности.

Юридически можно проанализировать это явление сдвига в общественной безопасности как переход в осуществлении надзора, создании полицейских картотек, основанных на актах, дающих право на санкции и основанных на понятии доказанной вины (картотека, содержащая данные о заключенных, сексуальных преступниках), к основанным на понятии опасности82, не имеющем ничего общего с нарушением закона. Будут помещены под надзор и вписаны в картотеку, даже если они не осуждены, лица, которые будут оценены как способные представлять риск, опасность. Этот сдвиг ставит под сомнение само понятие правового государства. И содержание понятия «опасность» способно изменяться в зависимости от политической конъюнктуры. Незаконные иммигранты, апатриды, цыгане, румыны, черные, желтые, белые... Представляют ли они по своей природе опасность? Могут ли они скрывать потенциальных террористов? «Если это не ты, значит, твой брат»83, сказанное баснописцем, может ли считаться способом организации публичного порядка? Знаменитое «delit de sale gueule» (ситуация, когда лицо преследуется или презирается только из-за своего внешнего вида, предубеждений или из-за того, что оно беспокоит группу, обладающую определенным статусом) должно ли составлять основание обвинения? Есть ли у нас еще свои илоты, которых стоит остерегаться? Фукидид писал в 430 г. до н.э. в «Истории Пелопоннесской войны»: «ибо основной принцип политики спартанцев по отношению к илотам был всегда принципиально продиктован стремлением защититься»84. Не повторяется ли история? Эти исторические отсылки нам показывают [79] [80] [81] [82] по сути, что мы касаемся вопросов, которые не новы, и выходим за рамки вопроса полицейской техники.

В рамках информатизированного общества, кроме классических картотек, уже многочисленных, увеличилось количество «информативных», специализированных картотек слежения, и достаточно быстро неявным образом, во имя эффективности возникла идея их объединить. Сначала, на национальном уровне, затем - на европейском и в рамках борьбы с терроризмом - с США, Канадой и имеющими к этому отношение странами. Рост или метастазы? В галактике картотек возможно ли иметь четкую идею о количестве звезд, которые мы открываем каждый день в новых формированиях? Для Франции отчеты Бауэра[83] 2006 года, Бато и Бенисти 2009[84] и 2011 годов[85] могут нам позволить поверить, что предварительные цифры не обязательно соответствуют точному подсчету их числа.

A. Увеличение числа картотек во Франции

В декабре 2011 года во Франции было 80 баз данных публичной безопасности, среди них - 62 полицейские картотеки, из которых 45% не имеют никакого законного основания. Десять картотек находились в разработке[86]. Мы приведем здесь только несколько примеров, проводя различие между внутренними картотеками и системами для контроля на границах.

а) Внутренние полицейские картотеки

- Файл Министерства внутренних дел, регистрирующий французских- граждан-правонарушителей (STIC);

- Файл жандармерии - список французских - граждан- правонарушителей (JUDEX);

- Судебный файл, регистрирующий граждан, совершивших сексуальные преступления или насилие (FIJAISV);

- Файл эксплуатации документов и оценки информации, относящейся к публичной безопасности (EDVIRP), в 2009 году преобразован в Файл предотвращения покушений на публичную безопасность (PASP);

- Единый государственный файл анализов ДНК (FNAEG);

- Файл отпечатков пальцев (FAED);

- Файл разыскиваемых лиц (FPR);

- Административный файл лиц без постоянного места жительства (SDRF);

- Файл угнанных транспортных средств (FVVS)[87] [88];

- Система анализа насильственных преступлений (SALVAC);

- База Caliope изображений педофилического характера.

Также создано несколько картотек, считающихся более не существующими.

b) Применение систем контроля на границах

Организация контроля на границах строится на двух уровнях полицейской кооперации: в зоне Шенгена с одной стороны и в отношениях между этим пространством и некоторыми третьими странами - с другой. В применении этих процедур специфические связи с США и Канадой могут помочь предусмотреть принятие некоторых техник как результат определенного рода сравнительного анализа общественной безопасности. Мы упоминаем здесь особым образом системы контроля в Шенгенском пространстве. Они опираются также на системы институционального сотрудничества, о которых мы не будем здесь говорить (Агентство Frontex, Eurosur).

Контроль на границах основывается на создании картотек и на применении функционального сотрудничества. В этих двух случаях различие должно быть проведено между тем, что можно квалифицировать как режим общего права, и тем, что считать специальной обработкой, связанной с борьбой с терроризмом. Картотеки создаются с целью тройного контроля: на въезде, контроль после разового въезда и на выезде из охраняемой зоны. В случае выезда можно представить возможности сообщения от зоны к зоне, так сказать, объединения, например, в рамках сотрудничества по борьбе с терроризмом. Возможно увеличение количества проверок с помощью системы PNR, которая обладает возможностями отслеживания.

- Контроль на въезде

Как объясняется в отчете депутатов Дельфин Бато и Жака- Алена Бенисти: «Обмен информацией лежал в основе усиления полицейского, таможенного и судебного сотрудничества, «базой» (Шенгенских) соглашений стало создание Шенгенской информационной системы (SIS), полицейской картотеки, содержащей описание примет, особенно иностранцев. Важность SIS подчеркивается также тем, какое место она занимает в Конвенции о выполнении90 Шенгенского соглашения»91. Она была дополнена в 2004 г. информационной системой о визах (VIS)[89] [90].

- Контроль после разового въезда и контроль при выезде

Въезд в Шенгенское пространство свободного передвижения

не гарантирует инкогнито получателю визы. Его выезд также не гарантирует, что многочисленные следы его пребывания будут забыты. Существует целая серия картотек, которые под различным углом зарегистрируют, классифицируют, составят опись деятельности оцифрованного космополита. Можно бегло перечислить некоторые из них:

- ARAFES-PEGASE (Быстрый автоматизированный выезд за границы Шенгенского пространства);

- SCAR-OFII (Средство статистики и контроля помощи при возвращении[91], подведомственное Французскому офису иммиграции и интеграции);

- AGDREF (Программа управления картотеками выходцев из других стран во Франции) и AGDREF2.

Задействованные в борьбе с терроризмом:

- FNT (Национальный трансграничный файл);

- CRISTINA (Файл централизации внутренней документации для обеспечения безопасности территории и национальных интересов[92];

- Файл GESTEREXT (Управление по терроризму и экстремизму с угрозой насилия).

Показатель возрастающей бдительности как на европейском, так и на государственном уровне[93] по отношению к иностранцам, воспринимаемым в качестве угрозы, - увеличение количества этих картотек примет консолидированную и координированную форму в установлении структурного и конвенционного сотрудничества на уровне Европы.

B. Объединение полицейских картотек и увеличение источников контроля

Расширение полицейских картотек и их объединение лежат в основе противопоставления административной и полицейской эффективности и защиты свобод. Парадоксально, что хотя во Франции после экспериментов с проектом Safari[94] внимание фиксируется на интеграции или агрегации многочисленных картотек в мегакартотеку, однако проблема уже смещена на другой технологический уровень: использование полицией метакартотек и данных open Data. Это расширение возможности собирать и перекрещивать данные о гражданах (предоставлены ли они полицейскими картотеками, получены из социальных сетей или от информационных брокеров) показывает, что проблема уже не в создании картотек, а в контроле, который должен осуществляться при формировании их содержания, при их использовании и особенно при наделении полномочиями тех, кто будет иметь к ним доступ. В этом роль судьи будет основополагающей для защиты граждан от процедур чрезмерного вторжения, защиты свобод и особенно частной жизни, защиты права на забвение в мире, подчиняющемся диктатуре прозрачности.

а) От мегакартотеки к метакартотекам и использованию OSINT (Разведки на основе открытых источников)

После свертывания проекта SAFARI (Автоматизированная система для административных картотек и реестра граждан) в 1974 году, предметом которого была организация объединения поименных картотек французской администрации, в частности используя номер INSEE, появилось предложение создать «Картотеку честных людей» как попытку вернуться к проекту мегакартотеки, предпринятой во время президентского срока Жоржа Помпиду.

- Создание «Картотеки честных людей»

В марте 2012 года объявление о создании двух новых картотек могло быть воспринято как кульминационная точка изменения, наблюдаемого Мирей Делма-Марти. Кроме классической административной картотеки или полицейской, созданной с целью контроля, предупреждения или преследования, появился проект «Картотека честных людей». 7 мая был опубликован декрет о создании «Картотеки серийного анализа»[95]. Связанная с появлением новой электронной идентификационной карты, задумывавшаяся как средство борьбы с фальсификацией личности, «Картотека честных людей» породила бурные протесты, отрицательное заключение CNIL[96] и решение Конституционного совета, объявляющее не соответствующими Конституции некоторые пункты законопроекта о защите личности от 6 марта 2012 г.[97] После устранения этих не соответствующих Конституции положений Закон от 27 марта 2012 г.[98] установил более адаптированную для ближайшей цели систему защиты личности.

Изначально проект заключался в создании двойной системы раздельных электронных микросхем. Одна из этих микросхем, считающаяся основной, содержала бы информацию о гражданском состоянии и о биометрических данных (рост, пол, цвет глаз, отпечатки пальцев, фотография) владельца (ст. 2). Содержание этих данных горячо обсуждалось перед объединением в национальную мегакартотеку, в централизованную базу TES (Защищенный электронный документ), условия и цели использования которой определяются Министерством внутренних дел (ст. 5). Вторая микросхема, факультативная (ст. 3), позволяла бы ее владельцу ставить электронную подпись при заключении сделок электронной коммерции или совершении административных действий в сети Интернет. Эти возможности карты поощрялись производителями - членами концерна GIXEL,[99] занимающего 1-е место в мире по снятию отпечатков пальцев и созданию биометрических документов, 14 человек из 31-го, заслушанных в Сенате, были его членами[100].

У нас будет возможность вернуться во второй части к тому, как Конституционный совет 12 марта 2012 г., опираясь на утверждение принципов целесообразности и пропорциональности, изменил этот законопроект.

Решение Конституционного совета было представлено прессой103 как провал министра внутренних дел Клода Геана. Нужно ли было, таким образом, считать, как и СМИ, появление 7 мая104, на следующий день после избрания нового президента Франции, декрета, создающего «Картотеку серийного анализа»105, последней попыткой Министерства внутренних дел снабдить себя инструментом, позволяющим передать систему данных в распоряжение государства? Реакция противников этих картотек покажется еще более диспропорциональной, потому что их применение строго ограничено, но прежде всего потому, что в опасениях покушений на свободы эта борьба отвлекает их от того, что технически может представлять более ощутимую опасность, - существование и эффективное применение с 2002 года метапоисковых систем, или единой поисковой системы. Сегодня это программное обеспечение «CHEOPS»106, в скором времени - «PASSAGE»107.

Мегакартотека или метапоисковая система: реальная угроза

Последний пример должен позволить одновременно провести различие между тем, что является плодом воображения, и технически следствием смешения понятий. Проблема доступа к данным не сводится к вопросу существования одной мегакартотеки, или объединенных картотек. Существования программного обеспечения, «программы», позволяющей контролирующему органу - полицейскому или административному, получить доступ к данным многочисленных картотек, разделенными в материальном плане одна от другой, вполне достаточно, чтобы представлять угрозу. Изучение проекта CHEOPS и NS2I является в этом отношении проливающим свет на этого рода закручивание гаек исполнительной властью, в частности Министерством внутренних дел, в поисках путей и средств [101] [102] [103] [104] [105] доступа к информации, считающейся необходимой для изыскания того, что будет считаться публичным порядком. Понятие это политическое, и поэтому его содержание может изменяться.

Легко понять, что больше не будет необходимости говорить об объединении или об универсальной картотеке[106] с момента появления настоящей «Google полиции» (единой метапоисковой системы), позволяющей достичь того же результата. В то время как методолог задается вопросом о слиянии в мае 2012 г. картотек STIC и Judex, гражданину лучше осознать результаты применения программного обеспечения CHEOPS, действующего с января 1999 г.

- Проект CHEOPS (Иерархическое перемещение оперативных записей защищенной полиции). Одной из принципиальных целей проекта CHEOPS было создание защищенной гомогенной программной и материальной архитектуры, общей для всех программ. Программы, доступные через CHEOPS, согласно «серой» литературе Министерства внутренних дел, могли настраиваться с помощью внесения необходимых изменений в зависимости от аббревиатуры и политических рисков (см. Edvige; Cristina; Eloi; Ariane; Ardoise; Anacrim):

- Файл, регистрирующий правонарушителей (FAJ)

(=сближение STIC[107] и JUDEX[108]);

- Файл разыскиваемых лиц (FPR);

- Файл угнанных транспортных средств (FVV) [109];

- Файл специализированных отрядов (FBS);

- Действие виз (VISA); (RMV2) [110];

- Файл общих сведений (FRG);

- Файл автоматической обработки данных о терроризме

(FIT) GESTEREXT[111];

- Национальный трансграничный файл (FNT) [112];

- Национальный файл регистрации (FNI) [113];

- Национальный файл водительских прав (FNPC) [114];

- Программа управления картотеками выходцев из других

стран во Франции (AGDREP)[115] (GREGOIRE - AGDREF2)[116];

Без сомнения, для большинства из них четко определено, что они не могут использоваться в административных целях. Однако некоторые из них будут использоваться (STIC), следовательно из-за этого факта можно считать, что в концепции системы существует слабое место.

- Система HERISSON (выемки данных стратегического назначения из открытых цифровых источников) была представлена как «технологический показательный образец» прототипа, предметом которого было стремление создать платформу, объединяющую множество средств сбора информации в открытых сетях, используя наиболее распространенные протоколы (HTTP, FTP, IRC, P2P, Pop3) и форматы данных (текстовые, аудио, видео). Инструмент, создание которого было запланировано, должен был получить доступ к содержанию, распыленному в сети Интернет, но также и к телевизионным и радиопотокам, наземным и спутниковым. Он должен был обеспечить распознавание языков и анализ изображений. Изначально он предназначался для проекта Министерства обороны, его объединение с Министерством внутренних дел не подтверждалось и не отрицалось. Если DGA в свое время подтвердило громко и твердо, что этот инструмент не имеет цели проникнуть в частную сферу, некоторые в этом усмотрели «систему ECHELON» на французский манер.

- Данные открытых источников OSINT (Open Source Intelligence), или ROSO (Данные, полученные из открытых источников), составляют один из наиболее часто используемых источников поиска информации. OSINT обладает преимуществом в том, что может использоваться и распространяться до наиболее низких уровней классификации, в министерствах и администрациях или среди населения.

II. Фундаментальная роль судьи и право на забвение

Во Франции ответ Конституционного совета попытке применения мегакартотеки, которая могла бы быть «Картотекой честных людей», представляет интересную иллюстрацию типа юридической защиты граждан, покоящейся на напоминании конституционного судьи о фундаментальном разделении компетенций между законодательной и исполнительной властью. Напоминание высшей французской юрисдикции позволяет подчеркнуть важную роль судьи в использовании картотек и их объединении.

A. Основополагающая роль судьи

Начиная с 2009 года, происходит изменение осознания этой проблемы. Множество полицейских картотек, используемых в национальном плане силами порядка, были ликвидированы или упорядочены. Однако, как подчеркивает парламентский отчет от 21 декабря 2011 года, «дисфункции и неточности в управлении картотеками наносят вред гражданам как пользователям», и роль судьи становится решающей. Она особенно проявляется на двух уровнях, отражающих два фундаментальных аспекта соблюдения закона: соблюдение разделения полномочий между исполнительной и законодательной властью с одной стороны и контроль прав доступа к картотекам и их содержания - с другой.

a) Вмешательство судьи, соблюдение Конституции и закона

Относительно того, что входит в поле нашего наблюдения, вмешательство судьи проявляется как на уровне конституционного контроля разделения полномочий между законодательной и исполнительной властью, так и на уровне соблюдения законов, особенно Закона об информатике, картотеках и свободах 1978 года.

- Решение Конституционного совета Франции от 22 марта 2012 года о «Картотеке честных людей». Картотека, которую некоторые представляют как мегафайл, губительный для свободы, а другие - как панацею в борьбе против фальсификации личности, была приведена к более оправданным размерам решением от 22 марта 2012 года. Многочисленная критика закона была представлена прессой как провал министра внутренних дел[117].

Высшая юрисдикция объявила неконституционными статьи 3, 5, 7, 10 проекта полностью, а также частично статьи 6 и 8 закона, в котором содержалось всего 12 статей. Основываясь на фундаментальных принципах Конституции (ст. 34) о разделении полномочий между законодательной и исполнительной властью, а также на статье 2 Декларации прав человека и гражданина, она признала обоснованность подозрений нарушения принципа целесообразности, или принципа пропорциональности, связанных с перспективой применения проекта. В соответствии с рассмотрением Совета, в своем решении он постановил следующее:

«Принимая во внимание, что, по мнению истцов, создание картотеки биометрической идентификации, включающей практически все население Франции, характеристики которой делают возможной идентификацию лица по отпечаткам его пальцев, несет неконституционную угрозу праву на уважение частной жизни; кроме этого, допуская, что занесенные в эту картотеку данные собраны для целей административной и судебной полиции, законодателъ забыл о законных гарантиях против неправомерного риска»;

«Принимая во внимание в первую очередь, что статья 34 Конституции гласит, что закон устанавливает правила о фундаментальных гарантиях, предоставленных гражданам для осуществления публичных свобод, а также уголовной процедуры; что законодателю принадлежит в пределах его компетенции обеспечить равновесие между защитой публичного порядка и поиском преступников с одной стороны (и то, и другое необходимо для защиты принципов и прав конституционного значения), и, с другой стороны, уважением других прав и свобод, конституционно защищаемых; ... во вторую очередь, что свобода, провозглашенная ст. 2 Декларации прав человека и гражданина 1789 года, содержит право на уважение частной жизни; что, следовательно, сбор, регистрация, хранение, просмотр и передача персональных данных должны быть оправданы мотивом общественной пользы и применением адекватного и пропорционального способа для достижения этой цели...»;

«Принимая во внимание тем не менее, что, учитывая предмет, обработка персональных данных предназначается для сбора данных практически обо всем населении французской национальности; что биометрические данные, внесенные в эту картотеку, особенно отпечатки пальцев, которые сами по себе могут быть сопоставлены с физическими следами, ненамеренно оставленными лицом или собранными без его ведома, требуют особого внимания; что технические характеристики этой картотеки, определенные противоречивыми положениями, позволяют обращение к ним и с другими целями, не только для идентификации личности; что положения закона позволяют обращаться к этим картотекам не только в целях выдачи или обновления документов, удостоверяющих личность, позволяющих путешествовать, не только для установления личности обладателя документа, но также в других целях административной или судебной полиции;... положения статьи 5 касаются права на уважение частной жизни или угрозы, которая может рассматриваться как пропорциональная для достижения преследуемой цели; что, следовательно, статьи 5 и 10 закона должны быть объявлены противоречащими Конституции; что, следовательно, также третий пункт статьи 6, статьи 7 и вторая фраза статьи 8...»[118].

Также на основании нарушения статьи 34 Конституции будет отклонена статья 3 законопроекта о факультативных положениях, касающихся электронной подписи: «Принимая во внимание..., что положения статьи 3 не уточняют ни природу «данных», посредством которых эти функции могут быть осуществлены, ни гарантии, закрепляющие неприкосновенность и конфиденциальность этих данных; что она не уточняет условия, в которых осуществляется аутентификация лиц при выполнении этих функций, особенно если это несовершеннолетние или лица, пользующиеся юридической защитой; что, следовательно, законодатель неправильно оценил пределы своей компетенции; отсюда следует, что статья 3 должна быть объявлена противоречащей Конституции» [119] [120].

- На законодательном уровне, для контроля законности статья 6 Закона №78-17 от 6 января 1978 г. представляет подходящее

122

основание для контроля . Эта статья может применяться ко всем

картотекам независимо от их природы123, согласно ей собранные данные для картотек должны быть «адекватными, относящимися к делу, не избыточными по отношению к конечной цели, для которой они собраны, и их внутренней обработки». Контроль соблюдения статьи 8 этого же закона о соблюдении запрета собирать данные, требующие особого внимания и регулирования, также будет относиться к компетенции судьи.

b) Судья - гарант демократического контроля использования картотек и их объединения

Основа гарантии свобод и защиты прав кроется, возможно, не столько в уровне существования мегафайла (виртуальная возможность которого существует), сколько в снятии запрета доступа к мегапоисковой системе, которая уже существует и находится в процессе увеличения сферы своих исследований. В триптихе «администрация - полиция - правосудие» проблематика контроля нормы не в разделении между полицейскими и административными картотеками, главными и обычными, даже не в разделении между законодательными и исполнительными, но более чем когда-либо в постоянном контроле независимого судьи в сферах публичной деятельности, в которых может происходить обращение к персональным данным, какими бы ни были применяемые технические способы доступа к ним.

Европейская регламентация уже определила органы, которые могут быть наделены правом доступа к картотекам, применяемым в этой области.

Тем не менее абстрактно всегда можно опасаться, что правила доступа могут быть обойдены. Некоторые дела являются этому примером124. Здесь снова проявляется основополагающая роль судьи.

Как в 2011 году подчеркнул отчет депутатов Бато и сти,125 «После того как полицейская картотека создана, основная цель состоит в том, чтобы обеспечить безопасность доступа к данным и их использования. В этой сфере достигнут значительный прогресс благодаря технологическим достижениям и модернизации многочисленных обработок персональных данных. Однако некото- [121] [122] [123] рые органы еще осуществляют неадекватный контроль использования полицейских картотек».

B. Полицейские картотеки и право на забвение

В интервью предыдущего президента Комиссии по информатике и свободам, данному в 2011 году Грегуару Менневе,[124] Алекс Тюрк заявил: «Право на забвение - это вид юридического механизма, который, если я осмелюсь сказать, находится «зажатым» между двумя фундаментальными свободами - свободой выражения своего мнения и свободой передвижения. Поэтому право на забвение для меня — это просто механизм, который должен нам позволить продолжать осуществлять наши свободы в обществе, которое становится цифровым. Когда я говорю о праве на забвение, я подразумеваю одновременно и физический, и интеллектуальный смысл. Довольно часто люди считают, что право на забвение имеет отношение лишь к Интернету, но на самом деле - не только (...) Личная жизнь - это то, что лежит в центре генетического наследия наших свобод, которые могут быть сохранены благодаря праву на забвение, которое позволит мне не принять, что нас преследуют, что за мною всюду идут по следам, что за мною гонятся по пятам в сетях... ».

Проблематика права на цифровое забвение - это проблематика общества, которое должно найти ответ на законодательном или даже конституционном уровне. Что касается предмета нашего исследования, который составляют полицейские картотеки и то, что в карикатурной манере я квалифицирую как «полицейский data mining», возникает вопрос о сроке хранения данных и технических механизмах их автоматического уничтожения. В зависимости от того, с какой стороны барьера мы находимся - высказываемся за «личную безопасность» или «общественную безопасность», выбор того, что мы ставим на первое место, не будет одинаковым. Мы находимся в самом центре политического выбора и демократических дебатов. И даже на этом уровне, как подчеркивает сенатор Тюрк, между утверждением намерения и его законодательной реализацией путь может быть долгим.

Вопрос о сроке хранения данных: без погружения в детали этого сложного вопроса обратим внимание на то, что это внутригосударственная проблема. Но она также касается данных, которые могут быть переданы за наши границы, для уничтожения которых наша власть окажется бессильна[125]. Об этом мы не будем здесь говорить.

Во внутригосударственном плане вопросы, связанные со сроком хранения данных и /или гармонизацией этих сроков, остаются актуальными. Без сомнения, цели создания этих картотек объясняют различия, которые повлияют на то, что сроки хранения данных этих картотек будут неодинаковыми: FNAGE (40 лет), FIJAIS (30 лет), STIC (20 лет), FAED (25 лет), FPR (без максимального ограничения). Недостаток средств или несоблюдение правил приведет к тому (это могут констатировать CNIL и различные парламентские комиссии), что данные будут храниться дольше необходимых сроков. Ясно, что в терминах права на забвение это далеко от ожидаемого результата.

Но нужно заметить, что право на забвение для несовершеннолетних все же существует. Статья 5 декрета, устанавливая обработку управления информацией и предотвращения угроз общественной безопасности (GIPASP)[126], гласит: «Эти данные, однако, не могут храниться более трех лет после участия в последнем происшествии, представляющем угрозу общественной безопасности, послужившего причиной занесения в картотеку». Декрет 2010 года предписывает также, что судья Государственного совета должен назначаться как референт для обеспечения соблюдения этой меры. Как гласит статья 5 с изменениями: «Национальный референт, член Государственного совета содействует посредством рекомендаций, которые он адресует ответственному за обработку, в соблюдении гарантий, предоставленных несовершеннолетним положениями настоящего декрета. Ему помогают заместители, члены корпуса административных судей и административных апелляционных судов, которым он может давать поручения. Национальный референт и его заместители назначаются постановлением вице-президента Государственного совета».

«Национальный референт убеждается в исчезновении по истечении трехлетнего срока, предусмотренного в первом пункте, данных о несовершеннолетнем. Каждые двенадцать месяцев, начиная с момента внесения данных и до достижения ребенком совершеннолетия, кроме того, судья проверяет, насколько оправдано хранение данных, принимая во внимание природу, степень тяжести и давность фактов». «Если национальный референт устанавливает незнание правил, применяемых к хранению данных о несовершеннолетних, он уведомляет об этом ответственного за обработку данных». «Национальный референт каждый год составляет публичный отчет. «Национальный референт и его заместители исполняют свои поручения, не нанося ущерб кругу обязанностей Национальной комиссии по информатике и. свободам»[127].

Представляется, что этот референт еще не был назначен.

Проблема технических механизмов уничтожения данных также порождает вопросы. Как заметил в упомянутом интервью президент CNIL: «...да или нет, возможно ли создать систему, которая при нажатии на кнопку удалит всю информацию о человеке, где бы она ни находилась? Я считаю, что если мы этого захотим, если мы в это вложим средства, технологически это должно быть осуществимо. Но ничего не делается, чтобы этого достичь». Переносимо ли это наблюдение в мир технологий установления порядка? Получит ли оно юридическое сопровождение? История проверок, проводимых Комиссией по информатике и свободам, их относительная эффективность показывают, что сроки ответов еще часто остаются долгими. Как показал последний отчет о полицейских картотеках, представленный депутатами Дельфиной Бато и Жаком-Аленом Бе- нисти: «остаются серьезные поводы для неудовлетворения. Сроки обработки запросов косвенного доступа всегда слишком долгие, запросы на удаление и внесение срочных поправок не подвергаются специальной обработке. Персональная информация остается бедной и значительные юридические пробелы приводят к тому, что в картотеках данных и лиц фигурируют те, кто не должен там находиться. Сегодня, как и вчера, защита свобод остается для ваших докладчиков абсолютным требованием» [128]

92

Развитие технологий предлагает публичным властям государств большие возможности для обеспечения публичного порядка и безопасности граждан. Но на практике слишком большие возможности могут привести к определенной путанице, как, например, между терминами «общественная безопасность» и «личная безопасность». Предотвращение этого риска входит в одну из основных функций государства, в том числе и с помощью определения, которое оно даст на законодательном уровне цели полицейских картотек, их составления, использования и возможного объединения. Техника не может дать достаточного объяснения, техническая возможность объединения картотек не обосновывает необходимость их объединения. Таким образом, мы сталкиваемся с социальным феноменом, который требует от цивилизации выбора освоения и необходимого контроля над технологиями. Этот выбор проистекает из суверенитета государства и выражения демократического выбора власти.

В заключении своей работы «Частная жизнь под угрозой» Алекс Тюрк, бывший президент Комиссии по информатике и свободам, писал131: «Реализм обязывает признать, что картотеки, предназначенные для борьбы с преступностью и терроризмом, необходимы, что использование видеонаблюдения, биометрии, геолокализации оказывает, как мы убедились, реальные услуги, и что Интернет - потрясающий вектор развития. И даже если и хотелось бы сдержать развитие этого цифрового общества, как к этому относиться?.

Однако мы должны быть способны оценить, получив необходимые технологические и юридические средства, вклад новых программ... Мы также должны прилагать усилия, которые приведут к осознанию наиболее высоким эшелоном политической власти, а также на международном уровне вызова, брошенного нашей цивилизации».

131

Издание Odile Jacob, апрель 2011 г., с. 262-263.

<< | >>
Источник: И.Л. Бачило, А.В. Иванченко, Э.В. Талапина, У Жиль. Право цифровой администрации в России и во Франции. Сборник научных материалов Российско-французской международной конференции. 27-28 февраля 2013 года. - М.,2013. - 178 с.. 2013

Еще по теме Публичные службы и развитие информационных технологий во Франции. Между юридической осуществимостью и институционными барьерами:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -