§ 7. Комплектование аппарата государства государственными служащими

При всей высокой степени ответственности, лежащей на вы­полняющем функции государства должностном лице, степени важ­ности государственной службы, отмеченной выше, право быть таким государственным служащим, порядок комплектования го­сударственного аппарата государственными служащими, кадро­вая политика и реальный подбор кадров страдают недостатками и одновременно являются во многом определяющими качество го­сударственного управления и самого государства в целом.

Важный принцип национального построения государствен­ного аппарата формулирует К.С.

М. Вселенский находил, хотя и не последовательно прово­дил, принцип, согласно которому в советском аппарате первое должностное лицо— лицо коренной национальности, а вторым является лицо действительно властвующей нации. Например, по материалам смоленского архива, попавшего в Америку, секрета­рем Козельского райкома ВКП(б) являлся Деменок Петр Михаи­лович, а его заместителем — Бабешко Иосиф Петрович, третьим вершителем власти в районе являлся начальник районного отде­ления УН КВД Западной области младший лейтенант государствен­ной безопасности А.

Общепризнанными являются два способа комплектования государственного аппарата — система добычи и система заслуг⁵.

Система добычи заключается в том, что победивший на вы­борах президент страны, или лицо, совершившее государствен­ный переворот и захватившее власть, считает вполне заслужен­ным поставить на все государственные должности своих сторон­ников. Это оперативная и эффективная система захвата власти и ее удержания, но она недолговечна вводу неспособности такого аппарата создать условия нормального функционирования эконо­мики в государстве. Система заслуг предполагает, что на государ­ственные должности приходят лица, победившие на организован­ных государством открытых и независимых конкурсах по подбору специалистов.

Негативные последствия для страны блата как способа комп­лектования государственного аппарата руководящими кадрами проявляется в виде постепенного вырождения качества должност­ных лиц и неплохо описаны в книге советского диссидента М. Вс­еленского*. Неэффективность государственного аппарата, сфор­мированного по принципам системы блата, определяется в пер­вую очередь тем, что при системе добычи к власти приходят лица, квалификация которых в области государственных дел не являет­ся определяющим фактором. Система заслуг предполагает, что на государственные должности приходят лица, победившие на орга­низованных государством открытых и независимых конкурсах по выбору специалистов.

И континентальная, и англосаксонская правовые системы ушли от схемы добычи (схемы блата в РФ, клиентизма в странах Латинской Америки) при комплектования государственного ап­парата к системе заслуг.

Основным отличием системы заслуг от системы добычи являются специальные требования качества государственного слу­жащего, его квалификация в области государственного управле­ния. При системе добычи квалификация государственного служа-

¹ Восченскай N. Указ, соч., стр. 165—172. щего тоже является привлекающим фактором для руководителя государства, однако не она является определяющим критерием; более важным в этом случае критерием является возможность руководителя осуществлять реальный контроль за таким липом. Важным опытом французской системы организации подготовки и отбора кадров государственной службы является обязательное получение специализированного образования для государствен­ной службы наряду с общим образованием. Во Франции такое образование предоставляется в Национальной административной школе.

Критерий демократичности или критерий доступности долж­ностей государственной службы для выходцев изо всех слоев об­щества в системе добычи можно проиллюстрировать историчес­кими примерами. Крупный реформатор Петр I привлек для рабо­ты в своем государственном аппарате А.Д. Меншикова, сына придворного конюха, ставшего позднее «безродным полудержав- ным властелином». При подборе в свой государственный аппарат лиц незнатных руководитель государства имеет возможность до­вольно свободно с ними справляться, казнить и миловать, а при необходимости и расправляться, в частности в конце своей жизни Меншиков был сослан в Березов Тюменской области, поскольку обнаружилось, что за время его службы на Российское государ­ство на его личных счетах за границей набежала сумма, равная бюджету Российской империи. Подобный же исторический при­мер можно иллюстрировать и решением Наполеона назначить ми­нистром полиции бывшего вора Франсуа Видока.

В систематизированном виде проявления основных способов комплектования государственного аппарата можно представить в виде следующей таблицы.

¹ Принцип верности германского законодательства о государства той служ­бе Ю Н. Старинов разрабатывает и применительно к законоіИтеньству РФ: Ста­ринов Ю.Н. Курс общего административного права Том II — М.. НОРМА, 2002, стр. 8.

Исторически система добычи возникла первой и применяет­ся до сих пор, но направление исторического прогресса лежит в плоскости движения к системе заслуг. Начиная с реформ Маколея в Великобритании (1834 г.) мир постепенно перешел на более от­крытое, демократичное комплектование кадров государственной службы. Особенно наглядно исторически неизбежный процесс перехода от системы добычи к системе заслуг можно проследить на примере развития этого процесса в США,

Система добычи в США, как считается, ведет свое начало от президента Д. Вашингтона, а его преемники ее укрепляли. В 1829 г. президент США Джексон сформулировал доктрину: «все государ­ственные должности настолько просты, что любой человек может с ними справиться»'. Отсюда основным требованием к липу при решении о замещении государственной должности стала личная преданность президенту или иному лицу, от которого зависело назначение на государственную должность. Профессиональные качества такого кандидата стояли на второстепенном месте. Каж­дый следующий президент в США считал своим естественным правом после победы на выборах компенсировать свои затраты за счет своего сидения у государственной казны с налогами.

Кроме того, считается, что этнографической особенностью мышления американского народа является его представление о первенстве предприимчивости, о том, что лучший человек — это тот, кто имеет свою собственную фабричку или магазин. В этом случае человек чувствует себя хозяином, может свободно строить режим своего труда и быта, ни перед кем не отвечать, благосостоя­ние за-висит только от своей трудоспособности, он может риско­вать по своему усмотрению в бизнесе от достижения роскоши до разорения и так далее. В этой системе ценностей работать на государст-венной должности является последним делом для дея­тельного человека, ибо на государственной должности необходи­мо подчиняться всем начальникам, режим дня строго регламенти-

¹ Четвериков С. Б. — В кн.: Государственный аппарат основных капиталис­тических стран. — М.: Наука, 1977, стр. 29—30. рован, зарплата фиксированная, а любой риск на работе может повлечь изгнание с должности. Отсюда получалось, что на госу­дарственную должность в основном претендовали неудачники в бизнесе. Указанная выше доктрина президента Джексона и не предполагала, что должностные обязанности в государстве требу­ют квалифицированного их исполнителя.

Между тем историческое развитие капитализма свободной конкуренции привело к его перерастанию в империалистическую стадию капитализма, которая в систематизированном виде описа­на в работе В. И. Ленина «Империализм, как высшая стадия капи­тализма»^[46]. Среди признаков империалистического государства: вмешательство государства в экономику, появление монополий как результат конкурентного характера экономики, формирова­ние финансовой олигархии и вывоз капитала, раздел мира на сфе­ры влияния как между транснациональными корпорациями, так и между великими державами и другие. На империалистической стадии капитализма конкуренция предпринимателей поддержи­вается или даже инициируется государством, от конкуренции по­гибают не только предприниматели, но и страны и народы, начи­наются империалистические войны за передел мира и изменение его границ.

В условиях империалистической стадии капитализма негра­мотные должностные лица в государственном аппарате не могут создать контролируемые государством условия предприниматель­ства, которые способствовали бы успешному развитию частной инициативы и успеху частного предпринимателя своей страны.

Однако от осознания учеными необходимости отказа от сис­темы патронажа до перехода к системе комплектования, постро­енной на отборе наиболее способных и квалифицированных кад­ров претендентов на государственные должности, необходим пси­хологический толчок. Таким толчком в США послужили события 1881 года, коша в США в результате президентских выборов побе­дил президент Д.А. Гартфилд. Считая, что в силу правил системы добычи он может свободно распоряжаться государственными дол­жностями и капиталами, он назначил на ряд государственных должностей своих сторонников на выборах. Однако один из таких «блатных» чиновников, Ч. Гито, оказался настолько неудовлетво­ренным новой своей должностью, что застрелил своего патрона^[47]. Этот факт всколыхнул общественное мнение в США, и в 1883 году здесь был принят закон Пэндлтона, реформировавший всю систе­му комплектования кадров государства, и который, в сущности, действует до сих пор. Он отверг систему добычи (spoils system), а на ее место предложил систему заслуг (merit system).

Внешними проявлениями системы заслуг стало:

а) Учреждение специализированного государственного орга­на для подбора кадров на государственную службу, своеобразного министерства государственной службы, которое в США получило название Комиссии гражданской службы; эта Комиссия является первым в истории США независимым агентством, которое под названием Управления кадровой службы (УКС) действует до сих пор. Устанавливалось, что никакое министерство не может само себе подбирать кадры, минуя УКС, а это сразу подрывало возмож- ность коррупции, ведомственного занятия государственной долж­ности по блату.

б) Претенденты на государственные должности должны оз­накомиться с должностными требованиями, сдать письменные и другие экзамены на соответствие государственной должности (в Англии известен прием экзаменации претендента, называемый «конкурсом ножа и вилки», а в США — проверка работника за трапезой, «деловой ленч»).

в) Пригодность претендента на государственную должность определяет конкурсная комиссия УКС.

г) Споры по процедуре и существу конкурсного отбора разре­шаются в специализированных административных судах и в судах общего права с возможностью любого претендента знакомиться с материалами конкурсного производства. В некоторых случаях та­кой трибунал назначается ad hoc, например. Три советника в Ве­ликобритании. В Совет по зашите системы заслуг в США (Merit System Protection Board) соответствующих лиц назначает Прези­дент США сроком на 7 лет.

д) Установлена классификация государственных должностей, построенная по таким принципам, что она сама по себе является стимулом государственному служащему для повышения своей ква­лификации и продвижения по службе, это достигается четким разделением уровней служащих по стажу службы, уровню оплаты труда, ограничением нахождения в должности по сроку пребыва­ния без продвижения и тл.

Таким образом, закон Пэндлтона перевернул страницу в ис­тории способов комплектования кадров государственного аппара­та в «цивилизованном» государстве. Принцип отбора кадров по профессиональным признакам и качествам возобладал. Однако и до настоящего времени в мире, пожалуй, нет государства, которое применяло бы тол ько один из указанных способов, систему добы­чи или систему заслуг. В реальности практически в любом госу­дарстве применяются и тот и другой способы, различие заключа­ется лишь в их соотношении. Так, в США по классификации должностей общей шедулы только должности от 1-й до 15-й сту­пеней (уровней) являются должностями конкурсными, а бывшие должности от 16-й до 18-й ступени до сих пор являются должнос- тями, замещаемыми лично победившим на выборах Президентом США, то есть являются должностями системы добычи. Сейчас это 6 ступеней Службы высших руководителей.

В настоящее время раздел 3 Закона о реформе гражданской службы 1978 г. в США, параграф 2301 Свода законов США обязы­вают руководствоваться принципами «системы заслуг» и регули­руют эти принципы.

Конечно, и систему заслуг можно испортить или не уметь ею пользоваться. То есть в конечном счете все определяется каче­ством самих людей, уровнем их развития, добросовестностью.

В ряде стран сохраняются элементы системы добычи. Подбор кадров по уставу Римской курии напоминает систему добычи, так как нить поступления на службу и перехода внутри службы нахо­дится иногда у его начальника (ст. 23 устава).

Интересный пример правового регулирования системы зас­луг закреплен в законе Японии: для участия в конкурсе требуется обязательно входить в список кандидатов для набора на государ­ственные должности; зачисление на службу производится только из лиц, внесенных в список кандидатов, причем «один подлежа­щий набору принимается из пяти желающих, получивших наи­высшие баллы на экзамене» (ст. 56). Такой же принцип применя­ется и при повышении по службе (ст. 57). Даже руководители, обладающие правом приема на государственную службу, обязаны направлять запрос в Палату по делам персонала о включении кан­дидатов в списки приема на службу и повышения по службе и получить извещение Палаты о согласии на включение кандидата в этот список (ст. 58).

Право занятия должностей соответствующего уровня зависит напрямую от уровня образования. Это первое условие компетент­ности. Во Франции оно прямо связывается с классификацией государственных служащих. По законодательству Римской курии право занятия должностей соответствующего уровня зависит от уровня образования (ст. 13). Экзамены государственного служа­щего являются необходимым условием для подтверждения его компетентности, являются необходимым условием для выполне­ния своих обязанностей. В Японии предусмотрено два вида экза­мена — «с целью набора» или «с целью продвижения по службе» (ст. 33); впрочем, допускается набор и методом отбора, то есть без экзамена (ст. 36).