Государственный аппарат

Государственный аппарат — это система государственных ор­ганов, учреждений и организаций, осуществляющих регулирование в обществе при помощи законодательной, исполнительной, судебной и других ветвей власти, различные формы и методы государственного воздействия.

Структура государственного аппарата зависит: во-первых, от ор­ганизации государственной власти (в тоталитарных социалистических странах отрицается разделение властей); во-вторых, от политико-тер­риториального устройства государства (унитаризм, федерализм, суще­ствование автономных образований); в-третьих, от деления на органы и должностные лица, осуществляющие властные полномочия (например, парламент, судьи), и органы и должностные лица, образующие обслу­живающий аппарат (например, аппарат Правительства РФ, канцелярии судов, эксперты — советники министерств).

С точки зрения разделения властей в аппарате управления государ­ства различаются органы (иногда, должностные лица) законодательной, исполнительной и судебной власти. В странах тоталитарного социализ­ма, где принята иная концепция, различаются органы государственной власти, органы государственного управления, суда и прокуратуры.

Органы законодательной власти представлены общегосудар­ственными парламентами (а в некоторых странах, например в Индоне­зии и Туркмении, также надпарламентскими органами), законодатель­ными собраниями субъектов федерации и политических автономий. Между высшими и низшими представительными органами нет адми­нистративного подчинения. Согласованность действий обеспечивается в результате принятия вышестоящими парламентами законов, обяза­тельных и для нижестоящих представительных органов. К парламентам примыкают некоторые другие органы, не входящие в понятие парла­мента (аппарат, обслуживающий палаты парламента и их постоянные комиссии, счетная палата, уполномоченный по правам человека и т.д.).

Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых странах по конституции она принадлежит монарху, но на деле в пар­ламентарных монархиях (Великобритания, Япония и др.) он власти не имеет. Государственный аппарат в таких странах фактически возглав­ляет правительство (премьер-министр). В дуалистических монархиях монарх реально управляет страной (Иордания и др.), а в абсолютных монархиях (Саудовская Аравия, Оман и др.) в руках монарха находится вся полнота власти.

В республиках исполнительная власть обычно принадлежит пре­зиденту, но ее реальное осуществление зависит от формы правления.

В президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) президент одновременно является главой государства и главой испол­нительной власти. Он возглавляет государственный аппарат, делегируя министрам те или иные полномочия, а те, в свою очередь, делегируют их нижестоящим государственным служащим. Правительства, как кол­легиального органа, в президентских республиках обычно нет, а если оно есть (Египет и др.), то премьер-министр, назначаемый и смещаемый президентом без ведома парламента, является так называемым админи­стративным премьером. Он действует по поручениям президента, а фак­тическим главой правительства остается президент. В парламентарных республиках, например в Индии или Германии, государственный аппа­рат возглавляет правительство. Нормы конституций, предоставляющие широкие полномочия президентам, парируются другими нормами тех же конституций, согласно которым президент должен действовать только

по совету правительства и все его акты недействительны, если на них нет дублирующей подписи премьер-министра (правило контрасигнатуры).

В полупрезидентских республиках иная ситуация. Бывает, что существует «двухголовая» исполнительная власть — она принадлежит и президенту, и правительству (Франция и др.). В России руководство государственным аппаратом тоже разделено. «Силовые» министерства и ведомства (обороны, внутренних дел, по чрезвычайным ситуациям, службы безопасности и т.д.), некоторые другие министерства (ино­странных дел, юстиции) находятся под непосредственным руковод­ством президента, другими руководит правительство.

Среди ветвей власти исполнительная власть обладает самым разветвленным и многочисленным аппаратом, самым большим шта­том государственных служащих. По нашим подсчетам, с учетом во­еннослужащих, полиции (милиции), других формирований (напри­мер, по ликвидации чрезвычайных ситуаций), он нередко в сто раз превышает численность парламентариев и судов вместе с обслужи­вающим их аппаратом. В системе исполнительной власти действует исполнительная вертикаль: административное подчинение нижесто­ящих вышестоящим.

К исполнительной ветви власти примыкают материальные при­датки государства: армия, полиция (милиция), служба государственной безопасности, разведка и контрразведка, тюрьмы. По существу, это осо­бые виды государственных организаций. Они в значительной степени усиливают исполнительную власть.

Судебная ветвь власти имеет свой специфический аппарат. В од­них странах это сами судьи и обслуживающие суды, технические служа­щие (секретари судебных заседаний, канцелярия и т.д.), в других — так называемые следственные судьи (в некоторых странах это следователи, не входящие в состав собственно судебного корпуса), прокуроры при судах и подчиненные судьям судебные коменданты, приставы, обеспе­чивающие порядок судебных заседаний. Существуют разные звенья су­дов (низовое, среднее, верховные суды), но при рассмотрении и реше­нии конкретных дел, в отличие от чиновников исполнительной власти, суды и судьи не подчинены по вертикали.

Помимо органов и должностных лиц, относящихся к ветвям вла­сти, примыкающих к ним, государственный аппарат включает струк­туры с особым статусом. Иногда часть таких органов (избирательные комиссии (трибуналы), избирательный регистр) выделяют в качестве особой ветви избирательной власти (в некоторых странах Латинской Америки), иногда — контрольной власти (генеральные контролеры,

генеральные ревизоры, генеральные атторнеи и т.д. со своими служба­ми). Во многих странах есть омбудсмэны — уполномоченные парламен­та по правам человека (Россия), по соблюдению правопорядка в армии (Германия), по охране окружающей среды (Канада) и др.

Существует множество классификаций, относящихся к госу­дарственному аппарату. Различаются органы и должностные лица об­щей компетенции (например, правительство, президент) и органы и должностные лица отраслевой компетенции (например, министры или уполномоченный по правам человека). Вопросами, относящимися к компетенции государства, занимаются центральные органы (например, парламент, министерства), а вопросами, относящимися к решению не­которых местных дел, — местные государственные органы (например, местные администрации в областях и районах Украины, назначаемые президентом). В качестве местных государственных органов (государ­ственной власти и государственного управления) в странах тоталитар­ногосоциализма (Китай, КНДР, Куба и др.) рассматриваются советы и избираемые ими исполнительные комитеты.

Следует, однако, иметь в виду, что на местах отнюдь не всегда существуют местные государственные органы. Во-первых, во многих странах нет назначаемых на места чиновников общей компетенции (на­пример, в Великобритании), но там создаются местные делегатуры ми­нистерств. Это отделы центральных отраслевых органов, расположен­ные на местах.

а публичной власти территориального коллектива. В общинах (низовом звене административно-территориального деления) обычно нет никаких государственных органов, есть только муниципальные, хотя в крупных общинах могут быть отделы министерств. Так обстоит дело и в субъек­тах РФ. В некоторых странах (Франция и др.) мэры общин, избранные муниципальными советами или населением общин (городов, других населенных пунктов, группы деревень), утверждаются правительством (министром внутренних дел), как представители государственной вла­сти в данной общине, наделяются определенными государственными полномочиями. Однако они остаются, прежде всего, главами муници­палитетов.

В структуре государственного аппарата различаются коллегиаль­ные и единоличные органы. Первые принимают решения коллегиально, в необходимых случаях большинством голосов (например, парламент или суд), вторые — единолично (президент, министр). Есть и другие классификации, о которых речь пойдет ниже.

Государственный аппарат имеет свои особенности в простом унитарном государстве (например, в Болгарии или Польше, имеющих только административно-территориальные единицы), в сложном уни­тарном государстве, включающем автономные образования (например, в Финляндии, где Аландские острова имеют свой местный парламент, принимающий местные законы), в региональном государстве, целиком состоящем из автономных единиц (например, Италия), и в государстве федеративном. Наиболее простой является структура аппарата в про­стом унитарном государстве: один парламент (местных парламентов не существует), правительство и глава государства (президент или мо­нарх), судебная система и система исполнительных органов, строго под­чиненных по вертикали.

Вместе с тем, структура государственных органов на местах мо­жет различаться в зависимости от того, является унитарное государство централизованным, децентрализованным или относительно централи­зованным.

В централизованном унитарном государстве на местах (кроме общих — низовых территориальных единиц, но в Индонезии и Таилан­де — даже в общинах и кварталах городов) государственным управле­нием ведают назначенные чиновники общей компетенции (губернаторы, начальники районов, старосты деревень, правда, последние назначают­ся в Индонезии из числа трех лиц, выбранных в качестве кандидатов на должность старосты населением).

В децентрализованном унитарном государстве (например, в Ве­ликобритании, Швеции), а также в субъектах Федерации в России, США и др. на места чиновников общей компетенции не назначают. Решением вопросов общегосударственного значения там занимаются местные от­делы (делегатуры) министерств (каждый отдел — только в рамках своей отраслевой компетенции), а местными делами ведают избранные граж­данами муниципальные советы и муниципальная администрация.

В относительно централизованном унитарном государстве (на­пример, во Франции) назначенных чиновников общей компетенции ни­когда не бывает в низовом звене — в общинах, они назначаются в окру­га, где нет выборного местного совета, в остальных звеньях действуют назначенные чиновники общей компетенции (префекты), делегатуры министерств и избранные советы.

В сложном унитарном государстве, имеющем в своем составе одно или несколько автономных образований, структура государствен­ного аппарата не столь проста. Если это автономия политическая, то там действует свой законодательный орган (на Аландских островах в Финляндии, на Корсике во Франции, на острове Минданао на Филип­пинах и т.д.), правда, с довольно ограниченными полномочиями. Он обычно создает свой исполнительный аппарат, а в автономию глава го­сударства или правительство назначает губернатора. Его полномочия обычно сводятся к контролю за соответствием деятельности органов автономии общегосударственным законам.

Если это административная автономия (два округа индейцев в Никарагуа, округа гагаузов в Молдавии, более 150 автономных райо­нов, округов и уездов в Китае), то структура органов обычно мало от­личается от общегосударственного стандарта управления на местах. В основном отличия касаются более широких полномочий автономии по сравнению с административно-территориальными единицами соответ­ствующей ступени с целью учета в управлении местных особенностей.

Региональное государство (Италия, Испания, ЮАР, Шри-Лан­ка) целиком состоит из однотипных (Италия, ЮАР) или неодинаковых (Испания) автономных образований. Все они являются политически­ми автономиями (в Испании права мелких автономий по сравнению с крупными ограничены). По сравнению со сложным унитарным государ­ством с политической автономией в региональном государстве структу­ра государственного аппарата усложняется. Органы, которые действуют в одном или нескольких автономных образованиях, на части территории унитарного государства с автономией, в региональном государстве су­ществуют на всей его территории, состоящей из автономных единиц.

Наиболее сложным является государственный аппарат в федера­тивном государстве. По существу он имеет двойственный характер — наряду с государственным аппаратом федерации имеются и государ­ственные аппараты субъектов. Первый представлен общегосударствен­ными законодательными, исполнительными, судебными и другими органами, а также федеральными государственными служащими, вхо­дящими в состав таких органов. Государственный аппарат субъектов федерации представлен их законодательными, исполнительными, и иногда — своей системой судебных органов, действующих параллельно с системой судебных органов федерации (например, в США), однако во многих федерациях существует единая судебная система (например, в Канаде). В России также имеется единая судебная система, но субъекты федерации учреждают свои конституционные (уставные) суды и миро­вые суды (мировых судей).

В деятельности государственного аппарата могут участвовать другие организации, учреждения, органы, если им поручаются отдель­ные функции органов государственного управления (одновременно пе­редаются и материальные средства, необходимые для выполнения таких функций). Такая возможность предусмотрена, в частности, Конституци­ей РФ по отношению к органам местного самоуправления. В этом слу­чае такие органы становятся как бы частью государственного аппарата, их решения и распоряжения приобретают государственное значение, а сами они в пределах переданных им функций находятся под контролем государства. Иногда отдельными функциями государственных органов наделяются общественные объединения. Чаще всего это общественные организации лиц творческих профессий, действующие в сфере культу­ры, иногда — объединения промышленников и торговцев (торгово-про­мышленные палаты, регистрирующие в некоторых органах товарные знаки, осуществляющие арбитраж по торговым делам).

Ключевыми понятиями в системе государственного аппарата яв­ляются рассмотренные выше ветви власти, а более дробными — понятия государственной организации, государственного органа, государствен­ного служащего (внутри последнего выделяется понятие должностного лица). По существу, это различные элементы государственного аппара­та, его звенья. Следует учесть, что наряду с государственными органами и организациями существует много негосударственных организаций, органов, служащих (например, в общественных организациях, фирмах), которые не входят в состав государственного аппарата.

Государственная организация — обобщающее понятие. Сюда от­носятся государственные учреждения и предприятия. Различия между

предприятиями и учреждениями состоят в их назначении, роли в обще­стве, содержании основной деятельности. Главное в организации состо­ит не в наборе, количестве и качестве составляющих ее элементов, а в их взаимосвязях, взаимодействиях. Подсчитано, что если организация состоит из 4 элементов (руководитель плюс три подчиненных), то в ней возникают (в потенциале) 18 взаимосвязей, при 6 элементах (1 + 5) — 100, при 8 (1+7) — 490, при 10 (1+9) — 2376, и так по нарастающей, практически по принципу геометрической прогрессии.

Предприятия занимаются производственной деятельностью, уч­реждения — управлением и социальным обслуживанием населения. На государственных предприятиях существует администрация (ее органы), но ее функции сводятся к решению вопросов внутреннего управления и она не выступает вовне как управленческий орган. Существуют разные виды предприятий по характеру своей деятельности (производствен­ные, торговые и др.), по подчиненности и структуре (государственные, муниципальные, акционированные, унитарные и т.д.).

Учреждение (например, научно-исследовательский институт, государственная библиотека, государственное высшее учебное заведе­ние, служба занятости — по трудоустройству) зачастую распространяет свою деятельность вовне, на лиц, другие учреждения, непосредствен­но неподчиненные ему, но, в отличие от государственного органа, оно занято преимущественно обслуживанием и не обладает государствен­но-властными полномочиями, правом принимать правовые норматив­ные акты. Имеются учреждения, ведущие подготовительную работу для принятия органами государства властных решений. К государственным учреждениям относят также вспомогательный, обслуживающий, вну­тренний аппарат государственных органов (например, управление де­лами, канцелярия).

Государственный орган — это самостоятельная структурная еди­ница государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями, необходимыми для частичной реализации (в соответ­ствии с его профилем работы) функций определенной ветви государ­ственной власти.

В научных работах можно встретить различные характеристики госоргана:

— функциональные — с позиции выполнения определённых функций государства;

— социологические — как коллектива людей, выделенного об­ществом в порядке общественного разделения труда для выполнения задач в сфере госуправления;

— юридические — с позиции властных правомочий, наличия не­обходимой компетенции (совокупностью функций и полномочий) либо государственно-властных полномочий;

— организационные — делающие акцент на принадлежность к государственному аппарату, на его внутреннее построение — организа­цию элементов и их взаимосвязей.

Наиболее общие признаки органа государства: выполнение пу­бличных функций, включающих регулятивные, координационные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли или регионе; учреждение и определение правового статуса данного органа вышестоящим государственным органом; право принимать управлен­ческие решения в пределах конституции и закона; сложная внутренняя структура, аппарат органа часто состоит из подразделений (других ор­ганов) и всегда из государственных служащих в соответствии со штат­ным расписанием данного органа; финансирование из государственного бюджета; соподчиненность и отчетность перед органом государственной власти, учредившим данный орган. В России, в том числе в субъектах Федерации, и в зарубежных странах существуют разные виды государ­ственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Следует отличать государственный орган:

— от государственного предприятия, осуществляющего эконо­мическую деятельность на базе государственной собственности;

— от государственного учреждения, связанного, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг;

— от государственной организации, выполняющей обычно орга­низационные функции в различных сферах общественной жизни.

В государственном органе создаются и реализуются управленче­ские решения и действия, в остальных — материальные, социальные и духовные продукты и услуги.

Под структурой государственного органа обычно понимается сово­купность его подразделений, а в них должностей, схема распределения меж­ду ними функций и полномочий, возложенных на орган, система взаимоот­ношений этих подразделений и должностей. Структура государственного органа зависит от места органа в организационной структуре государствен­ного управления, объема и содержания его компетенции и, соответственно, роли в управлении общественными процессами. Она всецело подчинена реализации компетенции государственного органа и строится сверху вниз. Для нее часто используется синоним «штатное расписание».

Структура государственного органа должна отвечать некоторым требованиям и формироваться на основе определенных правил:

— мобильности, в соответствии с которой численный состав и количество внутренних подразделений государственного органа уста­навливаются по оптимальным критериям управляемости;

— оперативности, определяющей сложность внутренних и внеш­них связей государственного органа, быстроту и сохранность прохожде­ния управленческой информации, своевременность принятия и органи­зации исполнения решений;

— экономичности, которая обусловливает необходимость опре­деления стоимости содержания аппарата управления и затрат на осу­ществление управленческой деятельности его сотрудниками.

В построении структуры государственного органа используются те же основания, что и в построении организационной структуры го­сударственного управления с модификацией применительно к особен­ностям органа: линейное, функциональное, линейно-функциональное, программно-целевое. Добавляется линейно-штабное, при котором в ор­гане при руководящем звене создается специальное подразделение для его интеллектуально-информационного обеспечения.

Конкретные очертания, расположение и взаимодействие элемен­тов, их вертикальные и горизонтальные зависимости, формы связи и их возможности организационная структура государственного управления получает под влиянием многих объективных и субъективных условий и факторов.

Традиционно по объектному основанию в оргструктуре государ­ственного управления различают три «блока» органов управления: эко­номический, социально-культурный и административно-политический.

По отношению к организационной структуре государственного управления в качестве объективных выступают общественные функции государства, проводимая им государственная политика и возникающие на их основе цели и функции государственного управления.

Многое определяется также внутренними условиями и фактора­ми, содержащимися в самом государственном управлении. Это — че­ловеческий потенциал, особенно находящийся в государственном аппа­рате, замещающий политические и административные государственные должности.

В организационных структурах государственного управления ис­пользуются несколько организационных оснований, которые формиру­ют соответствующие типы структур.

— Линейное (или чисто линейное) основание создает структу­ру, при которой преобладает вертикальная, однонаправленная подчи­ненность государственных органов, образующая в завершенном виде

строгую иерархическую пирамиду. Здесь обычно наиболее соблюдается единоначалие.

— Функциональное основание ведет к формированию госу­дарственных органов, специально приспособленных к ведению кон­кретных функций управления. Это позволяет под каждую из реали­зуемых функций управления подобрать высокопрофессиональный аппарат специалистов. Однако это основание порождает очень слож­ную проблему межфункциональной координации, которая ограничи­вает достоинства специализированного ведения отдельных функций управления.

— Линейно-функциональное основание обеспечивает соедине­ние достоинств линейного и функционального оснований и способству­ет созданию структуры, в которой одни органы принимают управлен­ческие решения и властно проводят их в жизнь, а другие обеспечивают их информацией консультативного, статистического, планирующего, координационного и иного свойства. В итоге повышается уровень госу­дарственного управления.

В последние десятилетия во многих странах все большее вни­мание привлекает программно-целевое основание, в соответствии с ко­торым в основу организационной структуры закладывается какая-либо цель (либо сумма целей) или комплексная программа и им подчиняются соответствующие элементы и их взаимосвязи. Это способствует инте­грации интеллектуальных, природных, производственных, информаци­онных и иных ресурсов для решения актуальных общественных про­блем.

На практике сейчас можно встретить так называемое матричное основание структур управления, совмещающее линейное и программно­целевое управление. Принятый тип структуры, связанный, как правило, с территориальным управлением, обеспечивающим комплексный под­ход к управленческим процессам на определенной территории, будучи дополненный программно-целевыми структурами, управляющими ре­шением отдельных проблем, дает возможность гибкого, адаптационно­го подхода к развивающимся, динамическим управляемым объектам и умелой координации их многообразия.

Единой классификации государственных органов, действующих в сфере государственного управления, нет. Но можно выделить крите­рии, на основе которых она может проводиться:

— территориальный масштаб компетенции, исходя из которого органы делятся на федеральные (центральные), органы субъектов фе­дерации, их местные органы, а также органы местного самоуправления;

— соподчиненное положение органов между собой, вследствие чего среди них различают вышестоящие и нижестоящие органы;

— порядок образования органов, по которому они подразделяют­ся на образуемые (вышестоящим органом в рамках его компетенции) и избираемые (либо населением, либо представительным органом);

— характер и содержание компетенции, что ведет к разделению на органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональной) ком­петенции;

— порядок разрешения вопросов компетенции, служащий осно­ванием для выделения органов коллегиального управления и органов единоличного управления.

По источнику финансирования иногда различают органы бюд­жетные и экономически самостоятельные (за счет отчислений от управ­ляемых объектов).

Организационная структура государственного управления состо­ит из множества государственных органов, которые различаются меж­ду собой и в то же время могут иметь немало общего, тождественного, типичного. Государственные органы, которые характеризуются одина­ковым положением и однородностью осуществляемых управленческих функций, обозначают понятием «звено государственно-управляющей системы». Основными признаками, позволяющими относить государ­ственные органы к тому или иному звену организационной структуры управления, служат известная идентичность (совпадение) их правового статуса, структуры и внешних взаимосвязей (как с управляемыми объ­ектами, так и в рамках субъекта государственного управления).

В качестве звеньев организационной структуры государствен­ного управления можно рассматривать: Президента Российской Феде­рации, Правительство Российской Федерации, федеральные министер­ства, другие центральные органы федеральной исполнительной власти; президентов, глав субъектов Федерации, правительства субъектов Феде­рации, министерства и другие органы исполнительной власти субъектов Федерации; исполнительные органы местного самоуправления.

Подсистемы государственных органов имеют как вертикальное построение (к примеру, федеральные органы исполнительной власти), так и горизонтальное (органы территориального управления субъекта федерации, города, района).

Контрольные вопросы

1. Дайте понятие и классификацию функций государства.

2. По каким критериям выделяются внутренние и внешние функ­ции государства?

3. Дайте характеристику внутренним и внешним функциям госу­дарства.

4.Что такое государственная власть?

5.Что входит в структуру государственного аппарата?