§ 1. Поняття бюджету та його структура

Центральною ланкою фінансової системи держави є бюджетна система, яка складається з державного та місцевих бюджетів. Роль бюджетів у забезпеченні функціонування держави та територіальних громад складно переоцінити.

Аналіз бюджетних відносин передбачає два аспекти їх досліджень: економічний та правовий. Як економічна категорія бюджет є центра­лізованим грошовим фондом, який акумулюється на рівні певного утворення (держави або територіальної громади) та яким розпоряджа­ється відповідний орган державної влади. Визначення бюджету як сукупності економічних відносин зовсім не означає його сталості. Певні коригування обов’язково присутні у бюджетних відносинах на стадії як розроблення проекту бюджету (річні зміни дохідної або ви­даткової частини бюджету), так і виконання (наприклад, під час секве­страції- пропорційного скорочення видатків при виконанні бюджету). Таким чином, як економічна категорія бюджет охоплює сукупність економічних відносин, що пов’язані з формуванням, розподілом, ви­користанням певних централізованих грошових фондів для фінансу­вання завдань державних та адміністративно-територіальних утворень і виконання функцій органів влади^[XVI].

Відповідний зміст притаманний бюджету і як правовій категорії. У цьому разі він являє собою правовий акт, основний фінансовий план утворення, розподілу та використання централізованого грошового фонду держави або територіальної громади. При цьому обов’язково необхідно розмежовувати поняття бюджету (переважно в цьому по­лягає саме економічна сторона цієї категорії^-) та закону (або акта) про бюджет (правова сторона бюджету). Як правова категорія бюджет ха­рактеризується декількома особливостями:

а) бюджет затверджується відповідним представницьким органом державної влади^[XVII];

б) строк дії акта, що затверджує відповідний бюджет, дорівнює бюджетному періоду;

в) бюджет як фінансовий план закріплює юридичні права і обов’язки учасників бюджетних відносин.

Найпростіше та схематичне уявлення про бюджет як план форму­вання, розподіл та використання відповідних централізованих коштів передбачає аналіз двох складових бюджету: дохідної та видаткової частин. Доходи бюджету класифікуються за чотирма групами: подат­кові надходження; неподаткові надходження; доходи від операцій з ка­піталом; трансферти.

У ч. 2 ст. 9 Бюджетного кодексу України зазначено, що податкови­ми надходженнями визнаються передбачені податковими законами України загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов’язкові платежі. Слід ураховувати, що поняття «податкові надходження» не притаманне податковому законодавству (де використовуються поняття «податкова система», «податки», «збори» тощо) і застосовується ви­ключно в Бюджетному кодексі України. Вичерпний перелік загально­державних та місцевих податків і зборів встановлено у статтях 8-10 Податкового кодексу України.

Дещо інша ситуація характеризує місцеві податки та збори. У ст. 10 Податкового кодексу України встановлено вичерпний перелік подібних платежів, механізми яких деталізовані у розд. XlI цього акта, а застосування кожного місцевого податку чи збору здійснюється на підставі рішення органу місцевого самоврядування.

У ст. 13 Бюджетного кодексу України закладено загальні підстави структури бюджету (незалежно від його рівня), його вертикальний та

горизонтальний розподіл. Так, вертикальний розподіл бюджету до­зволяє вирізнити в його складі загальний та спеціальний фонди, тоді як горизонтальний розподіл визначає склад доходів (ст. 29 - за Дер­жавним бюджетом, статті 64-69 - за місцевими) та видатків (статті ЗО, 31 - за Державним бюджетом та ст. 70 - за місцевими).

Загальний фонд включає фінансування видатків бюджету за рахунок усіх дохідних надходжень, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду. Загальний фонд бюджету забезпечує фінансу­вання основних функцій та завдань держави, територіальних громад, які деяким чином узагальнені.

Спеціальний фонд бюджету передбачає предметно-цільове вико­ристання бюджетних коштів за бюджетним призначенням (ст.

Розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, джерела формування спеціального фонду, рішення про створення спеціально­го фонду у складі місцевого бюджету, передавання коштів між за­гальним та спеціальним фондами бюджету здійснюються виключно законами.

Створення спеціального фонду є заходом з підсилення централізо­ваного регулювання коштів бюджетних установ. Перелік власних над­ходжень бюджетних установ визначається Кабінетом Міністрів Укра­їни і включає плату за послуги, що надаються бюджетними установа­ми (від господарської або виробничої діяльності, оренди майна тощо), та інші надходження. Вперше виділення у складі Державного бюдже­ту України спеціального фонду було здійснено у 2000 р. з метою за­провадження казначейського обліку та виконання коштів бюджетних установ, які раніше враховувалися та обліковувалися поза бюджетом.

У складі бюджету може бути сформований резервний фонд. Гро­шові кошти, які в ньому акумульовані, використовуються для здійснен­ню ня непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені при складанні проекту бюджету. Порядок ви­користання коштів з резервного фонду бюджету визначається Кабіне­том Міністрів України у постанові від 29 березня 2002 р. № 415. Рі­шення про виділення коштів з такого фонду ухвалюється відповідно Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями та виконавчими орга­нами місцевого самоврядування.

Законодавчо закріплено граничний розмір резервного фонду: він не може перевищувати одного відсотка обсягу видатків загального фонду відповідного бюджету. В Державному бюджеті України резерв­ний фонд передбачається обов’язково. Рішення щодо необхідності створення резервного фонду місцевого бюджету ухвалює відповідна рада.

У складі загального фонду державного бюджету також створюєть­ся Державний фонд регіонального розвитку. Його обсяг має бути не менше одного відсотка прогнозного обсягу доходів загального фонду проекту Державного бюджету України на відповідний бюджетний період. Кошти державного фонду регіонального розвитку спрямову­ються на виконання: 1) державної стратегії регіонального розвитку та регіональних стратегій розвитку; 2) державних цільових програм та інвестиційних програм (проектів) у частині виконання заходів регіо­нального розвитку; 3) угод щодо регіонального розвитку та програм подолання депресивності територій; 4) державних програм розвитку транскордонного співробітництва; 5) програм і заходів соціально-еко­номічного розвитку регіонів, включаючи програми і заходи розвитку окремих адміністративно-територіальних одиниць (зокрема, малих міст, гірських населених пунктів, населених пунктів зон спостережен­ня та ін.). Порядок підготовки, оцінки та відбору інвестиційних про­грам (проектів), що можуть реалізуватися за рахунок коштів держав­ного фонду регіонального розвитку, а також Порядок використання коштів державного фонду регіонального розвитку затверджені поста­новою Кабінету Міністрів України від 4 липня 2012 р. № 656.

Збалансування доходів та видатків бюджету на стадії планування зумовлює фактичне виконання бюджету. Ідеальний стан бюджетного планування - однаковість дохідної та видаткової частин бюджету, що є конституційною нормою (див. засади збалансованості бюджету - ст. 95 Конституції України). Але найчастіше такого збігу не буває, 110 і бюджетне планування пов’язане з певними відхиленнями, перевищен­ням однієї частини бюджету над іншою. Це виражається в дефіциті чи профіциті бюджету.

Прийняття бюджетів з дефіцитом дозволяється виключно у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту відповідного бюджету. Необхідно враховувати, що прийняття бюджету з дефіцитом передбачає не абсолютну суму дефіциту, а тільки граничну. Іншими словами, граничний розмір дефіциту передбачає таке перевищення видатків над доходами, під яке є обгрунтовані та дійсні канали покрит­тя. Шляхами обмеження дефіциту є:

встановлення граничних розмірів дефіциту;

використання механізму зовнішнього державного кредиту; застосування механізму внутрішнього державного кредиту; емісія грошей.

При цьому слід мати на увазі, що перші три шляхи пов’язані із си­туацією, коли боржником виступає держава, яка несе певні обов’язки; емісія ж грошей розв’язує проблеми з дефіцитом шляхом зростання інфляції на громадян.

У той же час Бюджетний кодекс України встановлює, що джерелами фінансування бюджету є: кошти від внутрішніх і зовнішніх запозичень; кошти від приватизації державного майна; повернення бюджетних ко­штів з депозитів, надходження внаслідок продажу/пред’явлення цінних паперів; вільний залишок бюджетних коштів (ст. 15).

Терміна «Профіцит бюджету» в бюджетному законодавстві Украї­ни до прийняття Бюджетного кодексу не було. Традиційними шляхами подолання профіциту є:

а) скасування окремого податку чи збору або зменшення ставки податку (збору);

б) погашення основної суми боргу;

в) дострокове погашення відсотків за основною сумою боргу.

У ч. 2 ст. 14 Бюджетного кодексу України зазначено, що профіцит затверджується виключно з метою погашення боргу, забезпечення вста­новленого оборотного залишку бюджетних коштів та придбання цінних паперів. Але профіцит бюджету може виникнути і на стадії виконання бюджету, і кошти від нього можуть використовуватись ширше.