Сравнительный анализ дейстВующих законоВ
Общие комплексные законы об охране окружающей среды приняты во всех рассматриваемых странах, что обусловлено единством природы и необходимостью комплексного подхода к окружающей среде.
Существенные различия в содержании комплексных законов связаны с национальными особенностями развития экологического законодательства, в том числе уровнем развития отраслевого законодательства и традициями законотворчества.Головными актами английского экологического законодательства могут быть названы Законы об охране окружающей среды 1990 года и 1995 года. Для Канады данную роль выполняет Канадский закон об охране окружающей среды 1988 года (в ред. 1999 года). В Нидерландах таковым мы склонны считать Закон о природопользовании 1992 года. Российский основной экологический закон "Об охране окружающей среды" 2002 года, также являясь комплексным актом, венчает пирамиду российского экологического законодательства.
Названные законы можно классифицировать на три группы.
К первой группе относятся британские Законы об охране окружающей среды 1990 и 1995 гг., положения которых в основном касаются охраны отдельных компонентов окружающей среды или отдельных территорий.
Вторую группу представляет Канадский закон об охране окружающей среды 1988 года, его содержание охватывает охрану как эксплуатируемых, так и неэксплуатируемых компонентов природной среды.
Третья группа - это законы, в которых просматривается попытка законодателя учесть значение согласованных международных действий для охраны окружающей среды. Они предусматривают систему комплексных мер, направленных на формирование благоприятного состояния окружающей среды.
Процесс интегрированного контроля загрязнений (ИКЗ), описанный в британском Законе об охране окружающей среды 1990 года (ч 1, гл. 1, ( 6; гл. 2, ( 31) можно считать успешным опытом проведения правовых мер охраны окружающей среды в Британии, За 6 лет он охватил всё отрасли промышленности.
Положения ИКЗ обязывают лиц, связанных с потенциально наиболее загрязняющими производствами (так называемые "предписанные производства") обращаться за предварительным разрешением в природоохранный орган. Открытие такого производства без разрешения уголовно наказуемо. Согласно Закону в заявке на предоставление разрешения требуется рассмотреть общее воздействие всех сбросов во всё среды.
Порядок контроля выбросов в воздух от менее загрязняющих производств был также предусмотрен в Законе. В этом случае за применение законодательства ответственны местные власти.
Обратившись за разрешением в природоохранный орган, предприниматель должен объявить о факте такого обращения в средствах массовой информации. Детализированная информация о каждом из обращений, как правило, вносится в реестр. Реестры предоставляются для проверки местными и центральными природоохранными органами.
В предоставляемом разрешении природоохранный орган обязан указать условия, которые необходимо выполнять для достижения следующих целей:
- обеспечение использования "наилучших доступных технологий, не влекущих увеличения затрат" (НДТВУЗ), для предотвращения, а в случаях, когда это невозможно, для минимизации эмиссии веществ, обозначенных в инструкциях, в любую из природных сред (воздух, земля или вода); обеспечение безвредности (изоляция) выбрасываемых веществ и веществ, которые могут причинить вред, если будут сброшены в любую из природных сред;
- обеспечение использования НДТВУЗ для минимизации загрязнения окружающей среды в целом, если технологический процесс предусматривает выбросы в более чем одну природную среду в соответствии с "наилучшей возможностью с практической и экологической точки зрения" в отношении к веществам, которые могут быть выброшены; и
- соответствие с любым указанием, данным Госсекретарём по охране окружающей среды.
Любое из настоящих требований подлежит безусловному выполнению. Выданные разрешения должны проверяться головным природоохранным органом не реже, чем раз в четыре года.
Природоохранный орган ответственен за составление и обновление детализированного списка эмиссии химических веществ в виде электронной базы данных. Система ИКЗ позволяет природоохранному органу отменить действие разрешения в случае изменения технологического процесса, если предприниматель не обратился в природоохранный орган для учёта происходящих изменений в разрешении. В зависимости от того, каковы изменения -"основательные" или "имеющие значение", - применяются различные процедуры.
Природоохранный орган имеет право принуждать к исполнению условий, указанных в разрешении.
Так, например, п. 3 перечня 18 Закона по охране окружающей среды 1990 года указывает на то, что "любое лицо, которое не вы-
полняет требование, наложенное уведомлением о применении законодательства, является виновным в совершении преступления и несёт ответственность"[136]. Правонарушитель подлежит тюремному заключению на срок до трёх месяцев и/или штрафу до 20.000 ф.ст. (п. "а"). В особом случае (п. "Ь") срок тюремного заключения может быть до двух лет, а сумма штрафа не ограничена. Закон предусматривает случаи подачи апелляций. Апелляции могут быть удовлетворены в виде письменного ответа или путём проведения общественных слушаний.
Европейский Союз принял Директиву об интегрированном предотвращении загрязнений и контроле 24 сентября 1996 г.[137] [138] Директива требует исполнения положений системы, подобной британской системе ИКЗ, но в несколько меньшем объёме и внедряется во всех членах- государствах. Членам-государствам на внедрение настоящей директивы было отведено три года.
Во исполнение ряда европейских директив, например. Федеральный Кабинет (Германия) одобрил 21 декабря 2000 г. проекты законов об оценке воздействия на окружающую среду, а также об инте-грированном
~ 152
предотвращении загрязнений и контроле .
Учитывая большую задержку выполнения директив.
Бундесрат[139] продолжает настаивать на доработке проектов. Речь идет о необходимости включения в законопроект поощрительных механизмов проведения добровольного экологического аудита. Кроме того, требуется время для оценки расходов на исполнение новых функций уполномоченными органами.Несмотря на приведенные аргументы. Европейская Комиссия обратилась в Европейский суд с просьбой наложить на Германию штраф 237 000 евро за каждый день задержки, поскольку она уже во второй раз не смогла внедрить обязательные директивы.
Совет Министров Испании, например, одобрил законопроект об интегрированном предотвращении загрязнения и контроле только 23 ноября 2001 г. При этом испанский юрист Наталия де Карвалхо считает, что положения Директивы 1999/13, касающейся выбросов летучих органических соединений по причине исполь-
зования органических растворителей, важнее, чем положения Директивы
96/61[140] [141].
По нашему мнению, ИКЗ является одним из кирпичиков европейского экологического законодательства. Он важен для всех государств-членов совместно и, более того, для каждого из них в отдельности. Как видно из приведенных примеров, будучи существенно
выхолощенным при перерастании за национальные границы, ИКЗ сталкивается с некоторым консерватизмом.
Принцип обеспечения использования "наилучших доступных технологий, не влекущих роста затрат", введен английской процедурой ИКЗ. В Нидерландах Агентство Ди-Си-Эм-Ai55 при подготовке проектов разрешительной документации основывается на похожем, так
называемом принципе АЛАРА, означающем, что воздействие на окружающую среду должно быть ограничено настолько, насколько это возможно при рациональном подходе к соотношению экологических и экономических интересов. Принцип АЛАРА использован в российских Нормах радиационной безопасности НРБ 76/87.
Широко применяемый в международной практике принцип выразился в одной из новаций экологического законодательства Российской Федерации.
Он стал неотъемлемым элементом определений нормативов допустимых физических воздействий, лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов и многих других положений.Российский законодатель определил, что наилучшая существующая технология - технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов (ст. 1 Федерального Закона Российской Федерации "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 № 7-ФЗ).
Российский законодатель ввел знаковое, в связи с интегрированным контролем загрязнений, понятие - так называемые нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду. Из определения следует, что это нормативы, которые установлены в соответствии с величиной допустимого совокупного воздействия всех источников на окружающую среду и (или) отдельные компоненты природной среды в пределах конкретных территорий и (или) аквато-
рий и при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие.
Канадский закон об охране окружающей среды 1988 года был
подготовлен в результате общенациональных общественных консультаций. Закон призван установить правовые меры защиты канадцев от всех форм загрязнения с помощью управления на федеральном уровне использованием химических загрязнителей. Закон регулирует вопросы обращения с токсичными и другими опасными для человека химическими соединениями на протяжении всего их жизненного цикла - от добычи и переработки, транспортировки, продажи, использования, хранения и вплоть до полного уничтожения. Такой всеобъемлющий подход часто называют "от колыбели до могилы".
Важными положениями Закона являются те, согласно которым промышленные предприятия должны предоставлять федеральному правительству необходимую информацию для оценки и контроля новых веществ до их внедрения в производство в Канаде.
В настоящее время в Канаде используется более 30 000 химических соединений. Для определения приоритетности проведения экспертизы тех или иных соединений федеральное правительство организовало консультативный комитет, который отвечает за составление перечня веществ, опасных с точки зрения нанесения вреда окружающей среде, и оценка опасности которых должна быть произведена безотлагательно. Закон предусматривает несколько этапов процедуры. Рассмотрение и оценка веществ требуют много времени, что вызывает нарекания против самого Закона. В приложении 12 приводится схема оценки химических веществ и применения контрольных мер по обращению токсичных веществ. Она построена в соответствии с Канадским законом об охране окружающей среды.
Закон предусматривает жесткие санкции по отношению к тем производителям, которые игнорируют предписывающие нормы. Наказание предусматривает штраф в размере до одного миллиона долларов или тюремное заключение до пяти лет. Решением суда виновник может быть привлечен к оплате стоимости ликвидации последствий загрязнения. Кроме того, впервые в законодательной практике обвинению и наказанию могут быть подвергнуты официальные лица и корпорации за действия по нарушению настоящего закона, если такие действия совершались компанией с их разрешения или при их участии. Наряду с наказанием, компания может быть присуждена к возмещению упущенной выгоды, имевшей место в результате загрязнения окружающей среды. В таких случаях границы максимальных штрафов не предусматриваются.
Совершенствование настоящего закона шло с завидным постоянством. Впервые он претерпел изменения уже через год после принятия[142].
С самого начала настоящий Акт был нацелен на урегулирование всех пробелов в регулировании обращения токсичных веществ. Во время безраздельного действия Закона о веществах, загрязняющих
окружающую среду 1975 года, их было достаточно много.
Статья 139 (1) Канадского закона об охране окружающей среды (в ред. 1994 года) предусматривала, что "Специальный комитет Палаты Общин или обеих палат Парламента, назначенный или созданный для этой цели, должен подготовить отчет об управлении настоящим актом". В результате на регулярной основе вырабатываются предложения о внесении изменений в Акт.
Первая пятилетняя годовщина наступила в июне 1993 г. Сейчас норма о подготовке ежегодного отчета закреплена в ст. 342 (ред. 1999 года), а ссылки на неё пронизывают весь рассматриваемый Акт. Положения, подготовленные в 1994 году, были направлены на усиление защиты здоровья нации путем уменьшения контактов людей с потенциально опасными веществами. Отметим некоторые из этих шагов.
Считается, что постановления о бензине позволили сократить содержание свинца в крови людей[143]. Существенно сокращены эмиссии озоноразрушающих веществ после принятия норм, регулирующих производство, использование и экспорт ОРВ в Канаду. Добавлены 4 нормы о полихлорбифенилах. Разработаны нормы по диок-синам и фуранам. Новые вещества будут тестироваться по влиянию на здоровье и окружающую среду перед выдачей разрешения на их обращение в Канаде.
В целях удобства применения законодательства в 1994 году подготовлена официальная консолидация норм, озаглавленная "Закон, касающийся охраны окружающей среды, жизни и здоровья людей"![144]. Поправки 1996 года более предыдущих сконцентрированы на межуровневом и межсекторальном взаимодействии, включая вопросы сотрудничества с аборигенным населением[145].
С 1997 года по 1998 год было проведено 1647 федеральных проверок исполнения требований Канадского закона об охране окружающей среды. Произведено 60 расследований, вынесено
208 предупреждений, возбуждено 7 дел, по 3 из которых обвиняемые признаны виновными[146]. В приложении 13 приведена таблица уголовного преследования нарушителей требований названного закона в 1998 году.
Пожалуй, наиболее интенсивно развивался Закон о природопользовании 1992 года Нидерландов. Настоящий Закон также называют расширенным законом о природопользовании 1993 года. В 1993 году в Закон были инкорпорированы положения 8 законодательных актов, первый из которых - закон о горном деле - относится к 1903 г.
Благодаря проведенным преобразованиям положения закона охватили практически весь спектр экологических вопросов, повысив уровень правового регулирования в области охраны окружающей среды и природопользования.
Закон Нидерландов о природопользовании 1992 года[147] содержит 22 главы (16 из них действуют с 1994 года), им устанавливаются: обязанность разрабатывать План национальной политики в области охраны окружающей среды и провинциальные планы не реже, чем раз в четыре года, и обязанность ежегодно разрабатывать национальную программу действий в области охраны окружающей среды; процедура обязательного экологического лицензирования; провинциальные экологические подзаконные акты;
консультативные органы; требования по качеству окружающей среды; оценка воздействия на окружающую среду; общие правила по выдаче лицензий; загрязняющие вещества; процедуры освобождения от получения лицензии; соотнесение процедуры лицензирования с другими законами (например, лицензии на эмиссию веществ в соответствии с Законом о загрязнении поверхностных вод и строительные лицензии по Закону о жилищном строительстве); финансовое обеспечение; нормы при особых обстоятельствах; применение законодательства; обеспечение свободы информации; процедура апелляции.
В отличие от рассмотренных комплексных актов экологического законодательства зарубежных стран российский Закон ”Об охране окружающей среды” самый молодой по сроку действия. Это обстоятельство в определенном смысле выступило как преимущество — изначально Закон базируется на современных концепциях устойчивого развития, коэволюции общества и при-
| № | Характеристики | Комплексные законы | ||||
| Великобритании | Каналы | Нидерландец | России | |||
| t | ОБЩИЕ Название,год принятия | Законы об охране окружающей среды 1990 (с.43)и/1995 (с. 25)rr. | Закон об охране окружающей среды 1988(в ред. 1999 с. 33) | Закон о природопользовании 1992 г. (в ред. 01.08.98) | ФЗ РФ "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 №7-ФЗ | |
| 2 | Объем (стр., ст.) | >300c., 164 ст./> 260 c., 125 ст. | 212 c., 356 ст. | 148 c. 352 ст. | ок. 58 c., 84 ст. | |
| 3 | Цель | формулируется в заголовке к законопроекту в виде перечя названий разделов по формуле "создать положение для" | изложена в "декларации", коротко сформулирована в "длинном" названии закона (см. приложение 9) | не указана, нет также каких- либо мотиваций или обоснований,стиль закона не допускает дискуссий | определена в преамбуле | |
| 4 | Основные понятия | в последних статьях каждой части, кроме части о сводных положениях; по необходимости в тексте | 33 понятия в ст. 3,1 ст. 11, 2 ст. 43,1 ст. 64,1 ст. 65, 16 ст. 122,2 ст.138.7 ст.149, 1 ст. 206, 2 ст. 216, ВСЕГО 66 | по необходи-мости дана расшифровка используемых в тексте сокращений | 36 понятий ст. 1 | |
| 5 | Управление | ст. 30-32,55-61,68-72, 99,128- 141,154.155/ Гл. 1,11, III, ст. 63-75, 81-86, приложения 1- 3, 5-9, 20 | ст.2,6-10,12,18-22,44-51,53- 56,60-63,66-74, 76-79,81- 85,87,89-94, 100,102,103 и далее столь же часто | наименования должностей министров, нормы-указания пронизывают весь текст | Глава II, часты отсылочные нормы о порядке, определяемом Правительством РФ | |
| № | Характеристики | Комплексные законы | ||||
| Великобритании | Канады | Нидерландец | России | |||
| 6 | ОСОБЕННЫЕ Принципы | не сведены в одной статье | 15 в преамбуле, специальные 5 ст. 162, 7 CT.287 | не сведены в одной статье | 23 ст. 3 | |
| 7 | Объекты охраны | значительный фактический состав, при наименьшем формальном | в меньшей степени объекты живой природы, HO специфичные для Канады | фактически все российские, кроме специфичных для России | > 40 ст. 4 | |
| 8 | ЕДИНИЧНЫЕ Достижения | процедура ИКЗ / комитеты защиты от наводнений ст. 14- 19 | межд. загрязн. разделы б, 7; соглашения ст. 9 отчеты ст. 342-3 | комплексные и специальные планы на всех уровнях Глава 4 | экологическая культура Глава XIII | |
| 9 | Курьезы | брошенные магазинные тележки ст. 99, контроль собакст. 149-151/ | возмещение обоснованных затрат и расходов Её Величеством ст. 99 | расчет в NLG, использование аббревиатур и латинской фразеологии | многие положения требуют создания механизма их реализации | |
роды. Особое внимание в настоящем Законе уделено вопросам экологизации сознания людей, формированию экологической культуры в обществе, воспитанию бережного отношения к природе, рациональному использованию природных ресурсов.
Закон исходит из всесторонней оценки социального значения охраны окружающей среды, основан на понимании необходимости комплексного подхода к решению и предупреждению экологических проблем на местном, региональном, национальном и глобальном уровнях.
II.2.3.