МеЖдународное и национальное B праВоВой культуре Запада
Правовая культура Запада и правовая культура вообще, что мы вкладываем в это понятие? Для нас прежде всего имеют значение такие её составляющие, как ценности, доктрина, правовые идеи, убеждения, навыки и стереотипы исполнения, законодательства, законотворчества и правоприменения, а применительно к этому исследованию все названное в контексте отношений человека и окружающей среды.
Под правовой культурой Запада понимается совокупность названных составляющих в17
экономически развитых и политически влиятельных государствах , в значительной части основанная на западных ценностях.
Выделяются три главных аспекта проблемы соотношения международного и внутригосударственного права: их фактическое взаимодействие; вопросы о способах применения норм международного права на территории государства и норм внутригосударственного права за пределами издавшего их государства; коллизии норм внутригосударственного и норм международного права и пути предупреждения и разрешения таких коллизий[18].
Как известно, западная наука международного права в вопросе соотношения международного и национального права выработала три основных направления: дуалистическое и два монистических.
Представители дуалистического направления (немецкий юрист Г. Трипель, итальянский юрист Д. Анцилотти[19], английский юрист Л. Оппенгейм[20]) рассматривали международное и национальное право как самостоятельные правовые системы, относящиеся к различным правопорядкам, не находящиеся в сопод-чиненности.
Реалистический дуализм (П. Райдонов) отличается от ортодоксального дуализма (Д. Анцилотти) тем, что он признает тесную связь между национальным и международным правом, а также возможность конфликтов между ними.
Суть монистических концепций состоит в признании единства правовых систем. Международное и внутригосударственное право рассматриваются как части единой правовой системы.
Сторонники одного монистического направления исходят из примата внутригосударственного права. Их взгляды формировались под влиянием Гегеля, который считал, что "государство есть абсолютная власть на земле" и эта власть в праве изменять по своей воле не только внутригосударственное, но и международное право[21]. Представители другого монистического направления отдают приоритет международному праву.
Радикальный монизм отстаивает идеи полного отказа от государственного суверенитета и создания мирового государства и мирового права. Американские ученые М. Макдугал и М. Райзман писали, что государства все ещё остаются на мировой арене, но растет роль и влияние правительственных и неправительственных организаций, а главными действующими лицами на международной арене становятся физические лица.
Сторонники умеренного монизма отдают приоритет нормам международного права. Но они не считают, как радикальные монисты, что норма национального права, противоречащая международному праву, является ничтожной. По их мнению, признание приоритета международного права означает для государства как подчинение международному праву и его принципам, так и приведение национального права в соответствие с международным.
Е.Т. Усенко[22] [23] пишет, что нельзя отрывать одну правовую систему от другой, возводить между ними "китайскую стену", не замечать процесса их интеграции, стирания граней между ними и т. п. Е. Т. Усенко показывает, что "отношение" как научная категория с необходимостью предполагает наличие самостоятельных объектов. Если ставится вопрос о соотношении международного и национального права, то это имманентно означает признание их самостоятельности. Совершенно справедлива А.И. Зыбайло, отмечая, что сегодня широко признается возможность и реальное участие международно-правовых норм в регулировании определенных внутригосударственных правоотношений, во внутригосударственном правоприменении, что примат международного права выступает одной из правовых гарантий обеспечения мира, нормального сотрудничества между государствами. Теория примата международного права над внутригосударственным широко распространена в западной науке международного права - её известные последователи — Ле Фюр, Ш. Руссо (Франция), Гу-генгейм (Швейцария) Фердросс и Брандвейнер (Австрия), Д. Гунст и Е. Зауэр (Германия), Лаутерпахт и Шварценбергер (Англия) и большинство 23 американских юристов-международников . Некоторые из них основываются на том, что существует высший принцип (у Гегеля, например, государство), который определяет внутреннее государственное право и зависимость международного (внешнего государственного) права от внутреннего. Подоплекой их предложений - наряду с их объективной природоохранной обоснованностью - является стремление США использовать экологический императив глобальной стратегии устойчивого развития и свое технологическое лидерство для форсирования глобального процесса экологизации производимых и используемых товаров и услуг и превратить уровень их экологичности в ключевой критерий доступа и конкурентоспособности на мировом 24 рынке . В эколого-правовом сегменте западной правовой культуры выражены дуалистическое (признающее самостоятельность двух систем) и не в меньшей степени монистическое направления. Западные юристы-экологи, юристы-международники проявляют своё отношение к тому или иному направлению в вопросе соотношения международного и национального права через приверженность тем или иным видам составляющих правовой культуры. Рассмотрим некоторые из этих составляющих. Поиск ответа на вопрос об экологических ценностях (environmental values) послужил причиной создания многих специализированных обществ, периодических изданий, проектов. Он связан с экологической философией, экологической этикой, бизнесом, политикой, управлением и получил отражение в законодательстве. Билль об экологических правах человека Онтарио 1993 года включает главу "Заявление министерства об экологических ценностях" (Ministry statement of environmental values). Во исполнение закона 12 провинциальных министерств приняли заявления об экологических ценностях с учетом компетенции каждого из них. Иные цели имеют деловые круги. "Наши экологические ценности не могут быть предметом переговоров. Но они могут экспортироваться", - заявляет Канадский совет руководителей 142 крупнейших предприятий, в 25 том числе транснациональных . Принцип предупреждения [негативного воздействия на окружающую среду] будет реализован на практике в соответствии с доминирующими национальными ценностями[24] [25] [26]. Прав Филипп Джонс, говоря, что и официальные лица в США и Европейской Комиссии борются за то, чтобы процедуры принятия решения были прозрачными и чтобы в них участвовали все заинтересованные стороны. По его мнению, больший практический интерес представляет использование внутренних опасений [людей], связанных с неопределенностью экологических рисков, способствовавших развитию принципа предупреждения, чем попытка дать его определение, предназначенное для применения во всех государст- вах. Принцип международного права превращается в инструмент политики "двойных стандартов". А.А. Челядинский обращает внимание на то, что составной частью этой [западной] "глобальной морали" стала теория государств-злодеев. К их числу отнесены Югославия, Беларусь, Ирак, Иран, Ливия, КНДР, Сирия, Куба и др. Потенциально к ним может быть причислена Россия и 27 другие государства . А.А. Челядинский призывает критически оценивать жизнеспособность и универсальность традиционных философских принципов и нравственных ценностей так называемой западной, преимущественно технократической цивилизации, которая допускает неограниченное разрушительное вторжение человека в биосферу, насилие в политике, делит государства и народы на имеющие и не имеющие исторической перспективы. На этом, по его мнению, должна быть основана новая формула международных отношений. Рассмотренная составляющая правовой культуры Запада - экологические ценности - носит ярко выраженный национальный характер. Доктринальная составляющая правовой культуры Запада, напротив, двойственна. Упомянутый выше принцип предупреждения негативного воздействия на окружающую среду весьма распространен в международном праве и не может рассматриваться как доктрина только западной правовой культуры[27] [28]. Подобную юридическую природу имеют доктрины, сформулированные в трудах античных юристов, например в Дигестах (Институции) Юстиниана, позднее в концепциях общего права о ресурсах: доктрина государственного траста (public trust doctrine); доктрина навигационного сервитута (navigational servitude doctrine), доктрина прибрежных прав (riparian rights doctrine); теории ответственности: теория беспокойства (nuisance), доктрина вторжения (trespass), теория строгой ответственности (strict liability), теория небрежности (negligence). Учет особенностей этих теорий имеет существенное значение для использования их в странах прецедентного права в качестве источника права, поскольку доктрины не являются повсеместно и единообразно принятыми на Западе. Например, большинство Соединённых Штатов Америки, за исключением шести (Джорджия, Индиана, Кентукки, Небраска, Теннесси, Западная Вирджиния), в судебных делах признали в различной степени доктрину государственного траста. Неправительственная организация "Защитники диких животных" надеется на то, что государственные судьи будут интерпретировать данную доктрину настолько широко, насколько это возможно для охраны и поддержания качества природных ресурсов. В Висконсине государственный суд распространил доктрину на предотвращение загрязнения и охрану качества судоходных акваторий. Суды Нью Джерси распространили доктрину на охрану рекреационного пользования судоходных акваторий[29]. Доктрина государственного траста устанавливает, что определенные ресурсы находятся в доверительной собственности у соверена (государства), он обладает трастом на благо людей. Государство - трастодержатель, а люди - бенефициары траста. Ресурсы, находящиеся в доверительной собственности "должны быть неделимы между людьми как частная собственность, но сохраняться в единстве на общее благо"[30]. Судоходство рассматривается в качестве концепции прав собственности, используемой для определения собственников речного ложа, публичных прав пользования водными путями и называется доктриной навигационного сервитута. Доктрина навигационного сервитута устанавливает, что судоходный поток является природным ресурсом, находящимся в публичной собственности нации. На практике доктрина означает, что федеральное правительство может санкционировать строительство дамб на основных реках, не опасаясь уплаты компенсации владельцам собственности вдоль этих рек, чьи права защищены законом. Теория беспокойства по неписанному праву позволяет оспаривать беспричинное воздействие или потерю пользовательских качеств собственности вследствие действий или незаконного поведения соседнего землевладельца. Простейший пример беспокойства -появление близ жилых строений свиноводческой фермы, деятельность которой невозможна без испарений и шума, ухудшающих условия проживания людей. В отличие от теории беспокойства доктрина вторжения подразумевает прямое физическое вторжение на территорию собственника или её загрязнение. Вторжение имеет место, если один землевладелец захламит территорию другого. Ущерб измеряется стоимо- стью починки или очистки собственности, приведения в состояние, в котором она находилась до вторжения. Иск может быть основан на теории строгой ответственности за экологический вред. Состав правонарушения является формальным, форма вины несущественна. То, по какой причине произошла утечка опасного вещества, не имеет значения. Главное, чтобы это вещество было настолько опасным, чтобы суд признал убытки заявителя. Согласно теории небрежности заявитель обязан доказать, что ответчик своим действием или бездействием причинил вред, что характер его обращения с загрязняющим объектом не соответствует стандарту, которым бы руководствовался добросовестный человек в тех же или подобных обстоятельствах. По теории небрежности ответственность возлагается за ущерб или вред, которые лицо причинило вследствие неосторожности, т.е. должно было и могло предвидеть эти последствия. На доктрине раннего приобретения базируется принцип "первый по времени - первый по праву", который использовался для отвода речного потока в целях намывания самородного золота. Первыми его признали суды Калифорнии в деле Ирвин против Филлипса (1855, 5 Cal. 140). Сегодня этот принцип закреплен в Водном кодексе Калифорнии (( 1450). Конгресс признал названный принцип в 1866 году. С этого момента доктрина стала основой использования воды в сельском хозяйстве, а также для нужд урбанизированных территорий. Доктрина Винтерса устанавливает, что права водопользования зарезервированы с момента создания резервации и вода не может использоваться так, чтобы препятствовать реализации прав водопользования в резервации. Вероятно данная доктрина может быть использована в целях защиты водных объектов особо охраняемых природных территорий. В решении споров, связанных с землепользованием и охраной окружающей среды в США используется доктрина изъятия, основанная на положении пятой поправки Конституции, согласно которому частная собственность не должна изыматься для общественного пользования без справедливого возмещения. Многократно использованная в судебной практике доктрина изъятия уже не воспринимается как инструмент категоричного возмещения прямых убытков. При рассмотрении спора учитываются кумулятивные эффекты, влияние изъятия на изменение платы и обременении для окружающей среды, рекреации и качества 31 жизни . [31] Доктрина "национального эгоизма", иначе называемая по имени генерального прокурора США доктрина Хармона, игнорирует право сторон на совместное распоряжение трансграничными водными объектами. Случаи, когда одна из сторон действует в рамках данной доктрины - явление в мире распространенное. Её подход основан на концепции абсолютного суверенитета, предусматривающей исключительные права на использование природных ресурсов в пределах своих границ. Прав В.А. Евсегнеев, подчеркивая негуманный, лженаучный характер доктрины Хармона, как противоречащий общему духу международного сотрудничества и целям решения экологических проблем32. Примерами отрицания доктрины Хармона являются многочисленные двусторонние соглашения, региональные конвенции и рекомендательные документы об использовании конкретных международных водных объектов или их бассейнов33. Доктрина добровольно ограниченного суверенитета основывается на концепции общности интересов, согласно которой все права на использование международных водных объектов должны быть пропорционально разделены между прибрежными государствами. 32 Евсегнеев В.А. Российское и зарубежное законодательство о защите населения и территорий от наводнений 3 СПбГУ. М.: Былина, 2003. С. 21. 33 Резолюция об использовании международных неморских вод в иных целях, чем судоходство, принятая на мадридской сессии Института международного права в 1911 г. и последующие документы - Невшатель, 1959 г. и проект Конвенции 1961 г.; Декларация согласованных принципов международного права, регулирующих использование международных рек, принятая Ассоциацией международного права в Дубровнике в 1956 г. и резолюция 1958 г.; Хельсинкские правила использования вод международных рек 1966 г., предложенные Комитетом по водным ресурсам Ассоциации международного права, требуют не наносить соседу существенного ущерба; Договор о бассейне Ла-Плата 1969 г.; Договор о сотрудничестве в Амазонии 1978 г.; Конвенция о развитии бассейна озера Чад 1964 г.; Акт о судоходстве и экономическом сотрудничестве между государствами бассейна реки Нигер 1963 г.; Соглашение о международной комиссии по охране реки Рейн от загрязнения 1963 г.; План действий, принятый на конференции ООН по водным ресурсам в Мар-дель-Плата в 1977 г., предписывающий странам создавать межгосударственные комитеты и комиссии для организации сотрудничества по справедливому и рациональному использованию ресурсов трансграничных водных объектов; Программа международного сотрудничества межрегионального совещания организаций по использованию международных рек, принятая в Дакаре в 1981 г.; соглашения между Мексикой и США, закрепляющие права Мексики на сток реки Колорадо; американо-канадский договор, согласно которому США признали за собой обязанность компенсации Канаде за получение выгод от сооружения водоемов-накопителей на канадском участке реки; разумный подход, основанный на международном сотрудничестве, демонстрируют Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г. и Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г. На Западе имеются другие эколого-правовые доктрины, в большей или меньшей степени используемые западным правосудием, например, доктрина прибрежных прав (riparian rights), доктрина экологического управления, доктрина социальной функции. Военно-морские силы США разрабатывают операционально-экологическую доктрину, связанную с „ „ 34 последствиями войны для окружающей среды . Правовые идеи в области охраны окружающей среды в правовой культуре Запада также весьма многообразны. Идея создания на базе Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) полноценной международной организации имеет выраженный международно-правовой аспект. Предполагается, что новое учреждение могло бы формулировать применительно к своей проблематике основные принципы, аналогичные тем, которые вырабатывает Всемирная торговая организация (например, статус наибольшего благоприятствования и отсутствие дискриминации или принцип ценообразования с учётом затрат на защиту окружающей среды)[32] [33]. Другой функцией создаваемой организации могло бы стать установление и осуществление контроля за перераспределением международных квот на использование хозяйственной ёмкости биосферы[34] [35]. Среди способов получить средства на деятельность новой организации называются налоги на международные перевозки или на 37 движение денежных средств через государственные границы . Навыки и стереотипы исполнения, законодательства, законотворчества и правоприменения в экологическом сегменте правовой культуры Запада в определенной мере раскрыты при решении специальных вопросов в следующих главах. Здесь мы рассмотрим один аспект этих составляющих правовой культуры. В соответствии с темой параграфа в качестве такового могут рассматриваться способы и формы реализации международно-правовых актов по охране окружающей среды во внутреннем праве государств. Международный договор либо непосредственно формулирует готовые для применения материально-правовые нормы, либо создает предпосылки для возникновения новых норм во внутреннем праве государств. Международная норма может быть опосредована путем отсылки, инкорпорации. Возможна унификация правового регулирования через принятие модельного акта. А иногда на практике возникает ситуация, когда внутригосударственные субъекты начинают фактически исполнять международные нормы, действующие непосредственно. Практика показывает, что уже можно говорить не о тенденциях подобного воздействия, а о реально создаваемых внутренних нормах международно-правового характера, нормах прямого и непосредственного действия, к которым трудно применить концепцию трансформации во внутреннее право[36]. Гармонизация права - сравнительно более общий процесс и охватывает приведение к единообразию одновременно целого комплекса правовых категорий: целей правового регулирования, основных начал и принципов, понятийного аппарата, нормативной терминологии и т. д. Правовые меры государств по выполнению обязательных требований договора, сторонами которого они выступают, весьма различны. Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении (Москва, Лондон, Вашингтон, 1972) по-разному отразилась в национальном праве. Конвенция устанавливает, что каждое государство - участник настоящей конвенции обязуется в соответствии со своими конституционными процедурами принять необходимые меры по запрещению и предотвращению разработки, производства, накопления, приобретения или сохранения агентов, токсинов, оружия, оборудования и средств доставки, указанных в статье I конвенции, в пределах территории такого государства, под его юрисдикцией или под его контролем, где бы ни было (статья 4)[37]. Во исполнение данного положения Австралия приняла 7 нормативных документов, Великобритания - 78, Германия - 12. Многие государства проявили интерес к решению задач конвенции в комплексе с регулированием отношений в области охраны окружающей среды. Реализация Конвенции непосредственно связана с принятием Африканского модельного закона о доступе к биологическим ресурсам[38] [39]. Основным практиком, применяющим экономические санкции с целью побуждения к соблюдению природоохранных соглашений, являются США. Грань между правомерным и незаконным использованием экономической силы весьма тонка. Неумеренный гегемонизм может увеличивать желание нарушить её, использовать силу в политических целях. Одновременно с этим стоит отметить, что в рамках некоторых региональных и универсальных механизмов (например, в праве ВТО) намечается формализация применения санкций, что должно, по всей видимости, способствовать постепенному "связыванию" экономической 41 силы правом . Хрупкий момент истины в признании односторонних санкций незаконными отмечен Апелляционным судом ВТО в деле о креветках и черепахах (Индия, Малайзия, Пакистан, Таиланд против США), 1998[40]. В 1997 г. США наложили запрет на импорт креветок, добытых способами, которые могут нанести ущерб морским черепахам и не соответствуют Правилам 1987 года, принятым в соответствии с Законом США о видах, находящихся под угрозой исчезновения 1973 г.[41] Правила требуют использования устройств по исключению улова черепах траулерами, ведущими промысел креветок. В 1998 году Суд решил, что действия США нарушают статью XI (1) ГАТТ 1994 года о запрете установления барьеров в торговле. Признавая тот факт, что защита морских черепах несомненно является важной проблемой. Апелляционный суд решил, что её решение возможно только при сотрудничестве многих государств. В соответствии с принципом 12 Декларации Рио необходимо избегать "односторонних действий для решения экологических проблем, находящихся вне юрисдикции государства. Меры в области окружающей среды в отношении трансграничных или глобальных экологических проблем должны, насколько это возможно, основываться на международном консенсусе". Решения в отношении лова и торговли креветками США приняли в одностороннем порядке, что способствовало дискриминации государств. Правовые способы достижения взаимопонимания и совместной с другими государствами защиты и сохранения черепах использованы не были. В решении Суда, принятого не в пользу США, указано, что "хотя действия США служат природоохранным целям, которые признаются законными (...) эти действия были совершены таким образом, что стали произвольной и несправедливой дискриминацией членов ВТО, что противоречит статье XX ГАТТ". В 2001 году Малайзия обратилась с апелляцией о проверке законности действий США в деле о креветках и черепахахл. На этот раз Суд признал, что США предпринимают удовлетворительные усилия для 45 достижения многостороннего согласия . Национальное право, в свою очередь, оказывает влияние "во вне". Экстерриториальное применение внутригосударственного права имеет место поскольку официальные органы конкретного государства остаются в его правовом поле, независимо от места их деятельности. С другой стороны, требования по экологической маркировке, например, распространяются на любых производителей продукции, предназначенной для реализации на территории государства, где эти требования действуют. Положительным примером может служить судебное дело Фонд защиты окружающей среды против Масси (Environment Defense Fund, hie. v. Massey, 1993 WL 11633), когда Национальный научный фонд США планировал сжечь отходы на своих сооружениях в Антарктике. Национальный закон об экологической политике США 1969 года установил требование о предоставлении всеми федеральными ведомствами Отчета о влиянии на окружающую среду любой крупномасштабной деятельности. Сущность спора состояла в том, исполнять ли требование Закона и возможен ли в этом случае судебный контроль. Апелляционный суд отметил общую презумпцию Верховного Суда США против экстерриториального применения законов и главную её цель — "не допустить непреднамеренных столкновений между нашими [американскими] законами и законами других [42] [43] стран, что может привести к широким международным разногласиям"[44]. Во-первых, принятие решения происходит на территории США и подготовка Отчета о влиянии на окружающую среду предназначена для контроля за ведомствами, принимающими решения, а не за содержанием этих решений. Во-вторых, согласно Договору об Антарктике 1961 г., она не может принадлежать ни одному государству. Основываясь на этом, апелляционный суд решил, что Закон применим. Особое значение имеет обеспечение исполнения международноправовых актов в области охраны окружающей среды внутренними средствами государств. Стоит отметить, что практически во всех случаях установление несоблюдения договора и введение целевых, например, торговых санкций против стороны-нарушителя осуществляются другими сторонами договора - ни один из международно-правовых актов в области охраны окружающей среды не предоставил прямых полномочий по наложению санкций экстратерриториальному органу. Торговые санкции противоречивы, поскольку государства, к которым они применяются, чаще подрывают дух договора, но не букву. В связи с Конвенцией о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения 1973 года имеется показательный пример. США наложили торговые санкции на Тайвань в августе 1994 в соответствии с Поправкой Пелли к Закону о защите рыбаков США. Годовой объем приостановленной тогда двусторонней торговли оценен в 22,4 миллиона долларов США[45]. Экстратерриториальное применение законодательства и взаимное принятие государствами встречных мер по принуждению к исполнению международного права окружающей среды - один из путей усиления правовой охраны окружающей среды в глобальном масштабе. В марте 1998 года. Норвежское правительство, например, установило требование о том, чтобы все зарегистрированные в Норвегии компании или суда, работающие в водах вне юрисдикции какого-либо государства, проходили ежегодную регистрацию. Удаление из регистра "за нарушение природоохранных или организационных мер, установленных региональными или субрегиональными соглашениями , также лишает доступа к получению квот на рыболовство[46]. Поправки к Закону Лэси США 1981 года объявляют незаконным импорт, экспорт, продажу, получение или приобретение рыбы, животных или растений, находившихся в собственности или проданных с нарушением национального или зарубежного законодательства в США. Настоящий закон позволяет защитить в США законы, нарушенные где-либо. Однако выбор тех законов, которые возымеют экстратерриториальное действие на территории Соединенных Штатов - естественно прерогатива самих США[47]. Если говорить более понятным языком, то речь идет, как нам представляется, о том, что исполнение арбитражных решений национальных судов осуществляется в рамках Конвенции ООН о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений[48]. Вместе с тем подобные встречные меры формируют фундамент сотрудничества по применению законодательства и принуждению к исполнению экологического законодательства. Международное и национальное в правовой культуре Запада переплетается и национальное не спешит отдавать приоритет международному, так как инвесторов, кроме социальной гармонии, волнующей мировых судей конфуцианского Китая, очень беспокоит вопрос, кто юридически прав или не прав и как это согласуется с внешней политикой.