ВВЕДЕНИЕ

Диссертация посвящена проблемам международно-правового регулирования многостороннего и двустороннего сотрудничества в области несудоходного использования трансграничных водотоков и охраны их от загрязнения.

Актуальность темы диссертационного исследования. Генеральная Ассамблея ООН объявила 2005-2015 годы Международным десятилетием действий «Вода для жизни»^[1], заявляя в качестве одной из основных целей сокращение вдвое к 2015 году доли населения, не имеющего доступа к безопасной питьевой воде. Следует отметить, что общее понимание необходимости достижения такой цели было достигнуто благодаря целому ряду встреч на высшем и высоком уровнях и принятым международным документам. Так, в частности, в «Повестке дня на XXI век»^[2] признается необходимость адекватного снабжения водой хорошего качества всего населения нашей планеты с сохранением экосистем, корректируя деятельность человека с учетом возможностей природы и борясь со связанными с водой заболеваниями.

Аналогичная цель поставлена также в Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций^[3], где обращается особое внимание на необходимость прекращения нерациональной эксплуатации водных ресурсов посредством разработки стратегии водохозяйственной деятельности на региональном, национальном и местном уровнях, способствующей справедливому доступу к воде. Для достижения указанных целей в рамках

Всемирной встречи на высшем уровне^[4] государства-участники пришли к пониманию необходимости разработки планов комплексного управления водохозяйственной деятельностью и повышения эффективности использования воды при оказании поддержки развивающимся странам; совершенствования управления водными ресурсами посредством обмена знаниями, укрепления потенциала и передачи технологии, а также содействия эффективной координации между различными международными и межправительственными органами и механизмами, занимающимися водной проблематикой, как в рамках системы ООН, так и между ООН и международными финансовыми учреждениями.

Следует особо отметить, что право на безопасную и чистую питьевую воду было признано Генеральной ассамблеей ООН^[5] в качестве права человека, имеющего существенно важное значение для полноценной жизни и осуществления других прав. Совет по правам человека подтвердил, что право на безопасную питьевую воду и санитарию вытекает из права на достаточный жизненный уровень и неразрывно связано с правом на жизнь^[6]. Необходимость сокращения к 2015 году вдвое доли населения земного шара, не имеющего доступа к безопасной питьевой воде, является одной из целей развития тысячелетия (ЦРТ).

Зачастую интересы сопредельных государств вступают в противоречие, что особенно наглядно проявляется при использовании вод трансграничных водотоков. Наиболее актуальным становится вопрос обеспечения водной безопасности государств, в том числе посредством регулирования водных рисков и разработки механизмов системы сотрудничества. По данным ООН, за последние 60 лет было подписано более 200 международных договоров по водным ресурсам^[7]. Приблизительно 40 процентов мирового населения проживает в бассейнах рек и озер, охватывающих две или более страны, и более 90 процентов проживают в странах, имеющих общие бассейны. Существующие 263 трансграничных бассейна охватывают почти половину сухопутной поверхности планеты, и на них, по оценкам, приходится 60 процентов мировых запасов пресной воды. Территория 145 государств частично, а территория 30 стран полностью находится в пределах границ трансграничных бассейнов. Кроме того, приблизительно 2 млрд. человек зависят от грунтовых вод, охватываемых 300 системами трансграничных водоносных горизонтов.

По данным ЮНЕСКО^[8], примерно 700 млн. человек в 43 странах располагают водными ресурсами в объеме ниже минимальной потребности человека. К 2025 году эта цифра может возрасти до 3 млрд. человек, поскольку потребность в воде будет нарастать в Китае, Индии, странах Африки к югу от Сахары.

Истощение и ухудшение состояния запасов пресной воды в результате роста численности населения, а также плохой организации управления водными ресурсами препятствуют устойчивому развитию и свидетельствуют о необходимости сотрудничества между основными использующими водные ресурсы секторами экономики - сельским хозяйством, промышленностью, энергетикой, водоснабжением и санитарией.

Указанные факторы повышают актуальность исследования международно-правовых проблем рационального использования трансграничных водотоков и правового анализа взаимодействия государств в данной области. Проблемы потенциальных трансграничных последствий и конфликта интересов следует урегулировать путем сотрудничества, создания надлежащих международно-правовых и институциональных рамок. В этой связи в области международного водного права продолжается поиск наиболее эффективных путей сотрудничества государств. При этом сложность и объем проблем, с которыми сталкивается юридическая практика, обуславливают необходимость проведения дальнейших научных исследований в этой сфере.

Степень научной разработанности темы исследования.

Диссертационных исследований, которые бы комплексно, с учетом современной договорной практики рассматривали правовые проблемы несудоходного использования трансграничных водотоков, не проводилось. Основная часть исследований имеет обзорный характер и рассматривает лишь отдельные аспекты сотрудничества государств по использованию трансграничных водотоков.

Из диссертационных исследований можно выделить работы: М.В.Некотеневой «Правовые проблемы использования международных водотоков» 2008 г., охватывающая вопросы как судоходного, так

и несудоходного использования международных водотоков по видам деятельности, но практически не содержащая анализа международно - правовых принципов несудоходного использования международных водотоков. В диссертации К.Х. Сасиева «Актуальные международно - правовые вопросы экологической защиты трансграничных водотоков в интересах здоровья человека» 2009 г. затронуты отдельные проблемы использования трансграничных водотоков. Работа Э.Я. Эюбова «Основы международно-правового режима несудоходных видов использования международных водотоков» 2012 г.

Отсутствие отдельного диссертационного исследования, посвященного вопросам международно-правового регулирования многостороннего и двустороннего сотрудничества в области несудоходного использования трансграничных водотоков и охраны их от загрязнения, а также острота и актуальность рассматриваемой проблемы, предопределили выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования выступает совокупность регулируемых международным правом отношений по несудоходному использованию трансграничных водотоков.

Предметом диссертационного исследования являются разработанные государствами и международными организациями нормы международных договоров, регулирующие несудоходное использование трансграничных водотоков, их защиту от загрязнения на глобальном, региональном и двустороннем уровне.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе современного международно-правового регулирования и его перспектив в области сотрудничества государств по использованию и охране от загрязнения трансграничных водотоков.

Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решаются следующие задачи:

- исследование становления международно-правовых норм в части несудоходного использования трансграничных водотоков;

- определение понятия трансграничного водотока;

- анализ международно -правовых принципов сотрудничества государств;

- исследование норм универсальных международных договоров, с уделением особого внимания Конвенции 1997 г. и ее вступлению в силу как завершающему этапу формирования международного водного права;

- правовой анализ региональных международных договоров на примере ЕЭК ООН и региона Центральной Азии, а также исследование причин неучастия России в ряде региональных соглашений;

- изучение двусторонних международных договоров Российской Федерации по трансграничным водотокам и сложностей, возникающих в ходе их реализации;

- оценка эффективности международно-правовых норм, направленных на защиту от загрязнения трансграничных водотоков;

- прогноз тенденций и перспектив развития международного сотрудничества по использованию и охране от загрязнения трансграничных водотоков;

- разработка предложений, направленных на определение и уточнение позиции России в области международно-правового регулирования использования и охраны от загрязнения трансграничных водотоков.

Методологическую основу исследования составляют как общенаучные (диалектический, системный, формально-логический, анализа, синтеза, аналогии), так и частно -научные (формально-юридический, сравнительно-правовой, юридической интерпретации, метод правового моделирования, историко-правовой, анализ документов) методы познания.

Эмпирическую основу исследования представляют собой результаты изучения общепризнанных принципов международного права, международно-правовых обычаев; международных универсальных (13) и региональных договоров (28); двусторонних соглашений о сотрудничестве в области использования и охраны трансграничных водотоков зарубежных государств (5) и Российской Федерации (18); актов правительственных (69) и неправительственных (15) международных организаций; нормативноправовых актов Российской Федерации (29); решений международных судебных органов (3); решений суда иностранных государств (2).

В научной литературе анализ международно-правовых норм в области судоходства в значительной степени разработан, в отличие от рассматриваемого в рамках диссертационного исследования несудоходного использования и защиты от загрязнения. Теоретической основой исследования послужили разработки отечественных ученых в области международного права, таких как: П.Е. Казанский, Ю.Я. Баскин, Л.В. Корбут, Б.М. Клименко, С.А. Гуреев, И.Н. Тарасова, А.Н. Вылегжанин, А.Х. Абашидзе, Д.Р. Зиганшина, Н.А. Соколова, М.А. Косарева (Рылова) и др.

Диссертант также активно использовал труды следующих зарубежных ученых: F.J. Berber, St. McCaffrey, A.Tanzi, Ch.B.Boume, P.Woters,

S. M.A.Salman, J.W.Dellapenna, D.A.Caponera, A. Rieu-Clarke,

T. Т. Сарсембеков, С.В. Виноградов и др.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что на основе системного подхода осуществлено комплексное раскрытие содержания современного международно-правового режима несудоходного использования трансграничных водотоков. Автором показан процесс становления и развития международно-правового регулирования рационального использования и охраны от загрязнения трансграничных водотоков.

Благодаря анализу особенностей международно-правового регулирования сотрудничества в области использования и охраны от загрязнения трансграничных водотоков в регионах, входящих в сферу российских внешнеполитических интересов, - на примере международных договоров, разработанных в рамках Европейской экономической комиссии

Организации Объединенных Наций и в Центральной Азии - выявлены проблемы, с которыми в настоящее время сталкиваются государства при их реализации, а также насколько эффективно функционируют созданные институциональные механизмы.

Анализ двусторонних международных договоров Российской Федерации с сопредельными государствами позволил выявить

существующие актуальные проблемы. По результатам проведенного исследования сформулированы предложения по развитию международно - правового регулирования сотрудничества Российской Федерации в части, касающейся охраны и несудоходного использования трансграничных водотоков.

Разработка темы диссертационного исследования позволила автору сформулировать следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Международное водное право представляет собой формирующийся

комплекс международно-правовых норм (международного речного и международного экологического права), регулирующий отношения субъектов международного права по несудоходному использованию трансграничных водотоков и охране их водных ресурсов от загрязнения. Международное водное право базируется на Конвенции ООН

о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г. (далее - Конвенция 1997 г.), получившей глобальный охват Конвенции ЕЭК ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г., а также системе региональных, локальных и двусторонних международных договоров. В рассмотренных международных договорах закреплены как некоторые из основных принципов международного права (сотрудничества и мирного разрешения международных споров), так и специальные принципы (справедливого и разумного использования трансграничных водотоков; непричинения значительного ущерба государствам водотока и «загрязнитель платит»).

2. Анализ доктрин несудоходного использования трансграничных водотоков, международных актов и международных договоров с начала

XIX века свидетельствует о расширении объекта правового регулирования. Под влиянием динамичных изменений в экономике и существенно возросшего значения хозяйственного использования трансграничных водотоков наблюдается процесс эволюции: от судоходного использования, где основной целью является гарантирование свободы прохода судов по речной системе, к несудоходному использованию, ориентированному на обеспечение справедливого баланса интересов государств «верховья» и «низовья» водотока, а также гарантий от возникновения негативных экологических последствий. Нашедшая отражение в Правилах использования международных рек 1966 г. концепция международного водосборного бассейна получила свое международно-правовое закрепление в Конвенции ЕЭК ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г.

3. Значительный вклад в процесс кодификации принципов международного водного права в части несудоходного использования трансграничных водотоков внесен международными неправительственными организациями, в частности, Ассоциацией международного права и Институтом международного права, а также Комиссией международного права ООН. Дальнейшее развитие и конкретизацию принципы международного водного права получили в Конвенции 1997 г., являющейся первым многосторонним международным договором с объектом регулирования в виде непосредственно несудоходного использования трансграничных водотоков.

Вступление Конвенции 1997 г. в силу лишь в 2014 г. свидетельствует о сложностях при выражении государствами согласия на обязательность для них международного договора, что, как показал проведенный международноправовой анализ, может быть связано, в частности, с закрепленным в нем обязательством по предуведомлению о планируемых мерах.

4. Формирование комплекса международно -правовых норм в рассматриваемой области в первую очередь идет на региональном уровне, а затем - на универсальном. Основным форматом регионального сотрудничества являются совместные органы с развитой системой институциональных механизмов. Направления их деятельности определяются в зависимости от географического и исторического контекста их формирования.

5. Разработанные в рамках Европейской Экономической Комиссии Организации Объединенных Наций конвенции, положения которых применимы для регулирования различных отношений в области несудоходного использования трансграничных водотоков и защиты их водных ресурсов от загрязнения, создали модель для успешного межгосударственного сотрудничества по управлению водными ресурсами. Важность их универсализации заключается в обеспечении правовой базы для рационального использования трансграничных водотоков, основанной на модели, доказавшей свою эффективность. Опыт ЕЭК ООН может быть использован для создания международно-правовой основы сотрудничества в других регионах.

6. Для региона Центральной Азии отсутствует необходимость в разработке нового международного договора в области трансграничного водного сотрудничества. Поиску взаимоприемлемых развязок для урегулирования разногласий в видах и режимах использования водных ресурсов между государствами «верховья» и «низовья» может способствовать их присоединение к международным договорам, разработанным в рамках ЕЭК ООН, а также использование модели институциональных механизмов Организации при реформировании структуры и организации деятельности Международного Фонда спасения Арала.

7. Существуют как позитивные, так и негативные последствия от возможного присоединения Российской Федерации к многосторонним международным договорам в рассматриваемой области. Россия является участником только двух международных договоров: Конвенции ЕЭК ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г. и Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий

1992 г. Российская Федерации в настоящее время не участвует в Конвенции 1997 г., Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду

в трансграничном контексте 1991 г. и ее Протоколе по стратегической экологической оценке 2003 г., а также в Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, 1998 г.

Участие в Конвенции 1997 г. могло бы быть политически выгодно, однако конвенционный механизм, заключающийся в обязательном предуведомлении о планируемых мерах, по сути, сводится к необходимости получения согласия от потенциально затрагиваемого государства, что может создать трудности при реализации крупных инфраструктурных проектов.

8. Российская Федерация, являясь стороной Конвенции ЕЭК ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г., реализует ее положения в рамках действующих двусторонних соглашений о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов с сопредельными государствами. В связи с планируемой разработкой отдельного международного договора о сотрудничестве по сохранению экосистемы бассейна реки Урал, предложены основные положения международно-правового режима, которые могли бы найти свое отражение в будущем соглашении. Среди них: использование комплексного подхода к управлению водными ресурсами, чему может способствовать распространение географического охвата международного договора в том числе и на подземные воды; наделение совместной комиссии полномочиями по принятию дополнительных конкретных мер по предотвращению загрязнения подземных вод (создание охранных зон вокруг водозаборов или в зоне подпитки в целом, очистка загрязненных частей водоносных горизонтов, используемых в качестве источников питьевой воды); фиксирование обязательства для сторон по установлению критериев и целевых показателей качества воды, разработке программ согласованных действий по снижению нагрузки загрязнения как из точечных, так и диффузных источников.

Разработана модель основных положений двусторонних международных договоров, рекомендовано использовать в их понятийном аппарате термин «трансграничный водоток». Географический охват разрабатываемых международных договоров будет включать широкий перечень объектов, а взаимодействие государств будет осуществляться не только в отношении собственно поверхностных и подземных вод, но и в отношении водосбора, зоны подпитки водоносного горизонта, включая другие элементы окружающей среды при их взаимодействии с соответствующими трансграничными водами, что позволит использовать комплексный экосистемный подход в сотрудничестве прибрежных государств.

Предложено закрепление в разрабатываемых международных договорах принципа устойчивости использования водных ресурсов трансграничных водотоков, а именно с учетом интересов всех прибрежных государств и без ущерба для удовлетворения потребностей будущих поколений.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения могут быть использованы в целях дальнейшего изучения актуальных проблем международного водного права. Уточнено содержание принципов, доктрин и основных понятий международного водного права, показаны направления совершенствования международно-правового регулирования вопросов, связанных с использование трансграничных водотоков.

Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем методические и методологические положения доведены до уровня практических рекомендаций и могут быть в дальнейшем использованы при разработке конкретных мер, направленных на повышение эффективности правового регулирования рационального использования трансграничных водотоков. Содержащиеся в работе положения могут быть использованы в плане оказания помощи специалистам, занимающимся данной проблематикой, а также в научно-исследовательской деятельности и учебном процессе высших учебных заведений, готовящих юристов - международников.

Выводы диссертации были использованы при разработке Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о рациональном использовании и охране водных ресурсов трансграничной реки Самур от 03.09.2010 г., а также при составлении проекта межправительственного российско-казахстанского соглашения по сохранению экосистемы бассейна трансграничной реки Урал, что подтверждено справками о внедрении результатов диссертационного исследования Минприроды России и МИД России.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены на кафедре международного права Дипломатической академии МИД России.

Основные положения и выводы диссертанта нашли отражение в научных публикациях в ведущих рецензируемых научных изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования Российской Федерации для опубликования основных результатов диссертационных исследований на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук.

Основные выводы, полученные в результате исследования, были применены соискателем в практическом плане при участии в качестве члена российской межправительственной делегации в Шестой сессии Совещания Сторон Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (Рим, 28-30 ноября 2012 г.), Седьмой сессии Совещания Сторон указанной Конвенции (Будапешт, 17-19 ноября 2015 г.), а также в процессе участия как эксперта от Российской Федерации в Совете по правовым вопросам Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (2010 - 2012 гг.).

Структура диссертационной работы предопределена целями и задачами исследования, состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения и списка использованной литературы.