Проблемы, связанные с нестабильностью законодательства о недрах и недропользовании

Одной из проблем, дистабилизирующих правоотношения в сфере недропользования, является частое изменение законов, вызывающее резко отрицательную реакцию участников этих отношений. Не подвергая критическому анализу весь комплекс изменений, внесенных в законодательство о недрах и недропользовании остановимся на наиболее серьезных изменениях и дополнениях, затрагивающих права и законные интересы субъектов права недропользования.

Многичисленные поправки, вносимые в законодательство о недрах и недропользовани, свидетельствуют об изменениях в правовом регулировании и необходимости реформирования законодательства по пути его кодификации. Отношения по освоению недр по своей сути являются экономическими товароденежными отношениями. Гражданское законодательство же рассматривает право недропользования, как один из видов вещного права и оно отнесено к объектам имущественного найма (пункт 2 статьи 541 ГК РК). Также предусмотрено, что законодательными актами могут быть установлены особенности сдачи в имущественный наем и «участков недр и других обособленных природных объектов», в том числе на основе концессионных соглашений (пункт 4 статьи 541 ГК РК).

Однако следует обозначить, что действующий Закон РК «О недрах и недропользовании» практически лишен частноправовых начал и не включает данные отношения в сферу действия гражданского права. Закон не содержит конкретных норм, позволяющих применять при регулировании отношений недропользования гражданско-правовые институты и категории. В целом же для отношений в сфере недропользования характерен административно-правовой метод регулирования. Взаимоотношения государства с недропользователями строятся на основе императивных запретов и дозволений, т.е. носят публичный характер, несмотря на то, что в качестве одной из задач названный закон декларирует защиту интересов недропользователей, создания условий для равноправного развития всех форм хозяйствования (статья 2).

К примеру, не отличается особой продуманностью и обоснованностью изменения, внесенные в декабре 2004 года в статью 30-5 Закона РК «О нефти»» от 28 июня 1995 года №2350. Этой законодательной новацией был установлен полный запрет на сжигание газа на факелах без учёта того, что ни одно казахстанское предприятие, работающее в нефтегазовой отрасли, не имело технологии, которая позволила бы им газ не сжигать, а утилизировать. Таким образом, все добывающие предприятия нефтегазовой отрасли были поставлены «вне закона», что повлекло за собой наложение на них жёстких санкций материального характера, исчисляемое десятками миллионов долларов. Не было принято во внимание то обстоятельство, что существующую технологию нефтегазодобывающих и перерабатывающих предприятий невозможно изменить сразу, поскольку это сложные производственные и технологические комплексы. Для изменения производственного цикла необходима серьезная техническая реконструкция всего производства, требующая значительных капиталовложений и времени. В течение почти одиннадцати месяцев действовало это законодательное положение и за это период предприятия нефтегазовой отрасли вынуждены были производить обязательную плату в 10-кратном размере за незаконную эмиссию в окружающую среду. В конце 2005 года Парламент страны, по инициативе нефтегазодобывающих предприятий, неправительственных организаций и самого Правительства РК, принял поправку и изменил эту законодательную норму, установив определённые механизмы его реализации. Конечно, для общественности всегда важен вопрос о благополучной экологической ситуации, но решать этот вопрос необходимо продуманно, без нарушений прав недропользователей и других хозяйствующих субъектов. Законодательная база страны должна способствовать эффективному развитию экономики страны, существующие проблемы должны разрешаться на основе серьезных теоретических разработок, а не только путём юридических запретов. Предпринимаемые государственные меры не должны быть направлены на ущемление прав хозяйствующих субъектов.

Обратимся к положениям статьи 45-2 Закона РК «О недрах и недропользовании», устанавливающие порядок изменения и прекращения контракта на недропользование. Так, часть 1 этой нормы закона гласит, что: «в случае, если действия недропользователя при проведении операций по недропользованию в отношении участков недр (месторождений), имеющих стратегическое значение, приводит к существенному изменению экономических интересов Республики Казахстан, создающему угрозу национальной безопасности, компетентный орган вправе потребовать изменения и (или) дополнения условий контракта».

В статье 45-3 этого же закона закреплено положение о том, что по инициативе Правительства компетентный государственный орган вправе в одностороннем порядке отказаться от исполнения контракта в случае, если действия недропользователя при проведении операций по недропользованию в отношении участков недр (месторождений), имеющих стратегическое значение, приводят к существенному изменению экономических интересов Республики Казахстан, создающему угрозу национальной безопасности.

Простой юридический анализ этих законодательных положений требует ответа на следующие вопросы: «Кто будет определять, что действия недропользователя привели «к существенному изменению экономических интересов» страны»?. Далее, если кто-то и определил, что действительно таковое имеет место, то для требования о внесении изменений и дополнений в контракт, необходимо в обязательном порядке установить, что обстоятельства, приведшие «к существенному изменению экономических интересов Республики Казахстан» создали «угрозу для национальной безопасности страны», то есть наступили серьёзные вредные последствия. Последний термин также является оценочным понятием, поэтому нельзя исключить субъективистский подход, идущий в разрез обеспечения баланса интересов недропользователя и государства. Вольное толкование этих терминов в отсутствие законодательной интерпретации, может привести к нарушению прав недропользователя.

В связи с этим изменением следует обратить внимание на одно важное положение Закона РК от 26 июня 1998 года «О национальной безопасности Республики Казахстан» №233 (часть 2 статьи 18), где указывается, что когда государство в целях защиты национальных интересов Республики Казахстан, в том числе сохранения и укрепления промышленного потенциала, осуществляет контроль за состоянием и использованием объектов экономики Казахстана, находящихся в управлении или собственности иностранных организаций и организаций с иностранным участием, должен это делать с обязательным соблюдением гарантий, предоставляемых иностранным инвесторам. Далее, согласно этого же закона (пункт 1 части 5 статьи 18) государственным органам при обеспечении экономической безопасности запрещено принятие решений и действий, препятствующих притоку инвестиций в экономику Казахстана. Принятие решений и совершение действий вопреки приведённому положению закона, влечёт за собой «ответственность» этих органов и их должностных лиц.

И наконец, следует сказать, что возможность «одностороннего отказа от исполнения контракта» на недропользование со стороны компетентного государственного органа, а также придание закону обратной силы, это не самая лучшая практика в законотворчестве и в правоприменении.