I. История развития законодательства о недрах в новейшей истории Казахстана
В настоящее время казахстанская экономика с преобладающим минерально-сырьевым сектором это реальность и основа для модернизации экономических отношений и придания ей инновационного качества.
Этой сфере экономики отводится важное место, поскольку за счет включения именно этого ресурса в хозяйственный оборот, в условиях жесткой международной конкуренции, удалось страну привести к состоянию определенной экономической, политической и социальной стабильности. Поэтому именно недра Казахстана, играют ведущую роль в устойчивом развитии политической системы и экономики страны, а также формируют широкий спектр международных политических и экономических отношений.Исторически недропользование, как сфера хозяйственной деятельности, до 90-х годов прошлого века было сосредоточено в руках государства, как правило, союзного уровня (Правительства СССР). С распадом Советского Союза и образованием независимого Казахстана в стране была учреждена новая политическая и экономическая система власти и управления, позволившая передачу объектов недропользования в управление частным компаниям с участием государства. Таким образом, международные и национальные частные хозяйствующие субъекты, как деловые партнёры государства, получили административно-хозяйственную свободу на объектах недропользования, являющихся собственностью государства, а также право на получение прибыли и расширение своих активов. Государство же оставило за собой регулирующие и контрольные функции, в частности, по установлению условий пользования недрами и контролю за исполнением недропользователями контрактных обязательств.
Как известно, период новейшей истории Казахстана, начинается с 25 октября 1990 года, когда Постановлением Верховного Совета Казахской ССР была принята «Декларация о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики». Декларацией было провозглашено, что «территория Казахской ССР в существующих границах является неделимой и неприкосновенной и не может быть использована без ее согласия» (статья 3).
Далее констатировалось, что «в исключительной собственности Республики, составляя основу ее суверенитета, находятся земля и ее недра, воды, воздушное пространство, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, культурные и исторические ценности, весь экономический, научно-технический потенциал - все национальное богатство, имеющееся на ее территории» (статья 9).Так началась новая эра становления суверенной государственности, политической, правовой и экономической системы. 16 декабря 1991 года Верховным Советом Казахской ССР был принят конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан», которым также было декларировано (статья 11), что «в исключительной собственности Республики Казахстан, составляя основу ее государственной независимости, находятся земля и ее недра, воды, воздушное пространство, растительный мир, другие природные ресурсы, экономический и научно-технический потенциал».
С обретением Республикой Казахстан суверенитета и независимости, со становлением рыночных отношений возникла необходимость в выработке принципиально новой политики использования потенциала минерально-сырьевого комплекса. В результате проведенных политических и правовых реформ, формирования новых финансовых и экономических институтов была создана более совершенная система использования минерально-сырьевой базы и развития на ее основе высокотехнологичной промышленности. Определенная политическая стабильность, наличие образованных людских ресурсов, большой объем накопленной и проверенной геологической информации, а также созданная либеральная законодательная база позволили создать в стране и благоприятный инвестиционный климат. Все это способствовало привлечению в страну значительных международных инвестиций и заключению важных контрактов на недропользование на участках недр, богатых нефтью, газом, углем и другими видами минерального сырья.
Этот этап характеризуется и активным законотворческим процессом. Был принят ряд важных законодательных актов, направленных на урегулирование отношений в сфере недропользования.
Так, 30 мая 1992 году был принят Кодекс РК «О недрах и переработке минерального сырья» №1367а-XII, который предусматривал возможность предоставления недр не только казахстанским хозяйствующим субъектам, но и предприятиям с иностранным участием, а также иностранным юридическим и физическим лицам на условиях контракта или концессии (статья 10). При этом, недра предоставлялись указанным субъектам на основе договора на пользование недрами, где, в частности предусматривались: сроки и условия пользования недрами; экологические требования; квоты на годовой объём используемых полезных ископаемых; сроки платы и размеры платежей за пользование недрами; меры по охране недр; особые условия к применяемой технологии; предоставляемые льготы (статья 14 Кодекса) и т.д.В дальнейшем, в течение нескольких лет, Кабинет Министров РК своими постановлениями утверждает и принимает ряд подзаконных актов: от 29 июля 1992 года №811 - «Положение о государственном контроле за охраной и пользованием недр Республики Казахстан»; от 8 декабря 1992 года №1034 - «Положение о порядке реализации (передачи, обмена, продажи) информации о недрах Республики Казахстан»; от 14 марта 1994 года №269 - «Положение об особенностях управления объектами государственной собственности занятыми разработкой месторождений полезных ископаемых (недр), а также техногенных месторождений; от 13 апреля 1994 года №377 - Постановление «О порядке предоставления недр для геологического изучения, добычи полезных ископаемых и пользования в иных целях».
5 апреля 1994 года Президентом РК был издан Указ №1637 «О дополнительных мерах по упорядочению недропользования для геологического изучения и добычи полезных ископаемых».
Принципиально важным является и то, что в первой Конституции Республики Казахстан от 28 января 1993 года, а впоследствии в действующей Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 года, было закреплено на законодательном уровне положение о том, что «земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находятся исключительно в государственной собственности».
Эти правовые акты дали новый импульс развитию законодательства о недрах и недропользовании, а также способствовали созданию благоприятного климата для инвесторов, вложивших свой капитал в освоение богатых недр Казахстана.
В последующем, в соответствии с «Положением о порядке лицензирования пользования недрами в Республике Казахстан», утвержденным Постановлением Кабинета Министров РК от 8 августа 1994 года №886, затем в соответствии с Положением с аналогичным названием, утвержденным Постановлением Правительства РК от 16 августа 1996 года №1017, предоставление недр осуществлялось на лицензионно-контрактной основе. Однако такая смешанная форма предоставления права недропользования осложнила складывающиеся отношения между государством и недропользователями, что, в конечном счете, привело к отмене лицензионной системы.
В 1995-1996 годах, в период парламентского и правительственного кризиса, когда под угрозой оказалась не только экономика, но и политическая судьба страны, Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев, понимая важность развития сферы недропользования для страны и народа, руководствуясь предоставленными ему чрезвычайными полномочиями, издал ряд Указов, имеющих силу закона, которые и явились фундаментом правовой базы для регулирования отношений в сфере недропользования в новых рыночных условиях. Это Указы: «О лицензировании» от 17 апреля 1995 года №2200, «О нефти» от 28 июня 1995 года №2350, «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года №2828, «О налогах и иных обязательных платежах в бюджет» от 24 апреля 1995 года №2235 и другие. Далее, эти Указы были дополнены и получили статус законов страны, был принят ряд других законодательных, правительственных и ведомственных правовых актов, которые регулируют сложные отношения в сфере недропользования.
В развитие положений названных законов Правительством РК был принят ряд актов, направленных на более эффективное и системное регулирование отношений в сфере недропользования, в частности, были утверждены: «Единые правила разработки нефтяных и газовых месторождений в Республике Казахстан» от 18 июня 1996 года №745; «Единые правила охраны недр при разработке месторождений твердых полезных ископаемых, нефти, газа и подземных вод в Республике Казахстан» от 21 июля 1999 года №1019; «Правила предоставления права недропользования в Республике Казахстан» от 21 января 2000 года №108; «Правила проведения налоговой экспертизы контрактов на недропользование» от 26 декабря 2001 года №1705 и др.
В последние годы были приняты такие важные законодательные акты, как: Экологический кодекс РК (9 января 2007 года), позволивший упорядочить отношения в сфере охраны окружающей среды и специального природопользования; Налоговый кодекс РК (10 декабря 2008 года), установивший систему специальных платежей за недропользование; Закон РК «О недрах и недропользовании», давший толчок к пересмотру многих других подзаконных актов, регулирующих отношения в сфере недропользования.
В специальных законодательных актах по вопросам недропользования помимо важных регламентаций: о задачах и принципах законодательства о недрах; о компетенции государственных уполномоченных органов; о порядке и условиях предоставления права недропользования; о видах недропользования, содержались новеллы, ранее неизвестные советскому горному праву. Так, этими законодательными актами закреплялись: контрактный порядок предоставления права недропользования; первоочередное (приоритетное) право государства на приобретение полезных ископаемых; гарантии права недропользователя путем обеспечения стабильности контрактных положений от изменения и дополнения, ухудшающих их положение; правила разрешения споров переговорным путем или в соответствии с оговоренными в контракте процедурами - в государственных судах или в международном арбитраже. Эти законодательные новеллы были закреплены в последующем и в Законе РК «О соглашениях (контрактах) о разделе продукции при проведении нефтяных операций на море» от 8 июля 2005 года.
Таким образом, практически в течение десяти лет, по-существу был создан надежный фундамент для дальнейшего системного развития законодательства о недрах и недропользовании, позволивший поднять на новый уровень степень общественных отношений, складывающихся в сфере освоения недр и привлечения инвестиций в эту отрасль экономики.
Между тем, на сегодняшний день существуют объективные предпосылки перейти к следующему этапу развития законодательства о недрах и недропользовании, который отвечал бы новым реалиям устойчивого развития государства и рыночной экономики. Переход на новый этап развития законодательства о недрах и недропользования связан и с потребностью имплементации положений международных правовых актов и международных договоров, к которым Республика Казахстана присоединилась, в национальное законодательство.