Современное состояние и проблемы правового регулирования недропользования
Одно из главных богатств Казахстана - это его подземные кладовые. По оценке ученых ведущих стран мира Казахстан занимает шестое место в мире по запасам природных ресурсов. По подсчетам некоторых ученых разведанные запасы недр Казахстана оцениваются примерно в 10 триллионов долларов США[166].
Международными агентствами «Moody\'s Investors Service» и «Standart&Poor\'s» запасы полезных ископаемых Казахстана оценены следующим образом.Основные полезные ископаемые Казахстана:
| п/н | Вид полезного ископаемого | Достоверные запасы | Место в мире |
| 1 | Хром | 350 млн. тонн | 1 |
| 2 | Свинец | 14.8 млн. тонн | 1 |
| 3 | Цинк | 34 млн. тонн | 1 |
| 4 | Уран | 900,000 тонн | 2 |
| 5 | Медь | 40 млн. тонн | 4 |
| 6 | Нефть | 2.7 млрд. тонн | 7 |
| 7 | Железо | 17 млрд. тонн | 7 |
| 8 | Золото | 1,900 тонн | 9 |
| 9 | Природный газ | 1.830 млрд. м3 | 15 |
С обретением суверенитета и становлением рыночных отношений возникла необходимость в выработке принципиально новой политики использования высокого потенциала минерально-сырьевого комплекса, поэтому в результате проведенных в стране реформ была создана действенная система использования недр на основе либеральной законодательной базы, благоприятного инвестиционного климата и накопленной геологической информации. Тем не менее, следует отметить, что до сегодняшнего дня экономика Казахстана, как впрочем, и соседних стран, например, России, Узбекистана, Туркменистана, Азербайджана и др., в значительной степени зависит от использования природных ресурсов, в первую очередь от добычи и продажи нефти и газа.
При этом ценность казахстанской минерально-сырьевой базы зависит не только от реализации экономических планов развития в сфере недропользования и применяемых технологий разведки и добычи полезных ископаемых, но и от системы правовых норм, направленных на регулирование указанных отношений.Как ранее уже отмечалось, в стране создана необходимая законодательная база, обеспечивающая развитие сферы недропользования. Приняты базовые правовые акты: Закон РК «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года №2828; Закон «О нефти» от 28 июня 1995 года №2350, а также иные важные подзаконные акты, утвержденные постановлениями Правительства Республики Казахстан, в частности: «Единые правила разработки нефтяных и газовых месторождений» от 18 июня 1996 года №745; «Единые правила охраны недр при разработке месторождений полезных ископаемых» от 21 июня 1999 года №1019; «Правила государственной экспертизы недр» от 18 октября 1996 года; «Положение о порядке отнесения затрат по операциям недропользования, подлежащих возмещению» от 27 января 1997 года №110; «Положение о порядке проведения нефтяных операций на море и внутренних водоемах» от 27 января 1997 года №105; «Положение о государственном мониторинге недр» от 27 января 1997 года №106; «Правила предоставления права недропользования» от 21 января 2000 года №108; «Модельный контракт на проведение операций по недропользованию» от 31 июля 2001 года №1015; «Правила проведения налоговой экспертизы контрактов на недропользование» от 26 декабря 2001 года №1705; «Положение о комиссии по проведению конкурсов инвестиционных программ на получение права недропользования» от 2 августа 2002 года №859; «Правила исчисления ущерба, причиненного вследствие нарушения требований в области использования и охраны недр» от 22 августа 2006 года №796.
Эти и ряд других законодательных, правительственных и ведомственных правовых актов регулируют в настоящее время сложные отношения в сфере недропользования, обеспечивая стране надежную экономическую и финансовую платформу для дальнейшего ее развития в условиях расширения международного сотрудничества.
Между тем анализ текущего законодательства, судебной и иной правоприменительной практики свидетельствуют о существовании целого комплекса проблем, как теоретического, так и практического характера в вопросах правового регулирования отношений в сфере недропользования. Их можно разделить на следующие группы:
1) проблемы, связанные с правом собственности на недра и гражданско-правовым регулированием отношений в сфере недропользования;
3) проблемы, связанные с нестабильностью законодательства;
4) проблемы, связанные с классификацией месторождений и полезных ископаемых;
5) проблемы, связанные с отсутствием стимулирующих механизмов по повышению эффективности геологоразведки.
Рассмотрим эти вопросы в отдельности.
Проблемы, связанные с правом собственности на недра и гражданско-правовым регулированием отношений в сфере недропользования
Право государственной собственности на недра целесообразно рассматривать в объективном и субъективном смыслах. Некоторые авторы отмечают, что право собственности в целом на природные ресурсы в объективном смысле, то есть как правовой институт, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих сферу имущественных отношений по использованию природных ресурсов[167]. В этой связи следует сказать, что объекты природы, которые являются природными ресурсами, то есть могут быть объектом человеческой деятельности, признаются законодательством объектам собственности, поэтому они относятся к имущественным благам. Так, например, согласно пункту 3 статьи 6 Конституции РК и статьи 193 ГК РК земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами, в государственной собственности и, следовательно, относятся к имущественным благам. Поэтому в объективном смысле право государственной собственности на недра представляют собой совокупность правовых норм, регулирующих имущественные отношения принадлежности материальных благ государству и обеспечивающих его возможность по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом (недрами).
Право государственной собственности на недра закреплено и в Законе РК «О недрах и недропользовании» (пункт 1 статьи 5). Таким образом, нормы указанных законодательных актов образуют в совокупности институт права государственной собственности.В субъективном смысле под правом государственной собственности на недра понимается право собственности государства, выступающего в качестве субъекта права[168]. Под этим понимается обеспеченная законом (т.е. признанная и охраняемая государством) возможность для данного субъекта поступать определенным образом и требовать определенного поведения от другого лица или лиц. В силу этого вывода следует считать, что субъективное право собственности - это элемент правоотношения собственности на недра.
Несмотря на наличие четких законодательных положений о праве государственной собственности на недра в теории и практике немало споров по вопросам реализации права государственной собственности на недра. Так, например, С.З.Зиманов отмечает, что «государство является ведущим субъектом социально-экономических и управленческих отношений и в этом качестве оно обладает всей полнотой публичной власти. Одновременно государство является собственником недр. Отсюда теоретически и практически вытекает, что в гражданско-правовой сделке с участием государства отношения характеризуются состоянием юридического неравенства сторон. Публично-правовой характер таких отношений выражается в том, что в них реализуется компетенция государства (государственного органа)»[169]. С высказанной позицией в части того, что в гражданско-правовых сделках с участием государства отношения участников сделки характеризуется «состоянием неравенства сторон», то есть роль государства в контрактах на недропользование выше, чем роль другого участника сделки, трудно согласиться как с точки зрения общей теории права, так и теории гражданского права.
Для обоснования этого вывода обратимся к конституционному положению (часть 3 статьи 6 Конституции РК), где действительно закреплено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности.
В этой норме, как и в других нормах Конституции не указывается какая-та особенная процедура и правила распоряжения собственностью государства. Наоборот имеются положения о том, что в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность; что собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу; что субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантий и их защиты определяются законом (части 1 и 2 статьи 6 Конституции РК). В силу этих конституционных положений, при исследовании роли и места государства в контрактах на недропользование, необходимо руководствоваться законодательными актами, регулирующими отношения возникающие в связи с владением, использованием и распоряжением собственностью.Приведем основополагающее положение, определяющее, что право собственности есть признаваемое и охраняемое законодательными актами право субъекта по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом. При этом право распоряжения представляет собой юридически обеспеченную возможность определять юридическую судьбу имущества, однако осуществление собственником своих полномочий не должно нарушать прав и законных интересов других лиц и государства (статья 118 ГК РК).
Таким образом, конституционные положения и нормы гражданского законодательства не устанавливают для государства особые правила владения, пользования и распоряжения собственностью. Реализация права собственности должно подчиняться общим правилам, закреплённым в ГК РК. Таким образом, вышеприведенные положения Конституции РК и ГК РК свидетельствуют о не бесспорности подходов С.З.Зиманова касательно особой роли государства в контрактных (договорных) отношений в сфере недропользования, как посягающих на принцип равенства сторон в гражданско-правовых отношениях[170].
В этой связи Ю.Г.Басин, писал, что «казахстанское государство (и Республика в целом, и ее административно-территориальные единицы) прежде всего рассматриваются в качестве субъекта публичных отношений, в которых выступает носителем власти, обязывающей других участников юридических отношений подчиняться требованиям, заявленным государственными органами, непосредственно выражающими в границах их компетенции государственную волю.
Вместе с этим казахстанское государство может от своего имени вступать в гражданско-правовые обязательства, существенной и непременной чертой каковых является взаимонезависимость участников, их полное юридическое равенство и их взаимная ответственность за нарушение принятых на себя гражданско-правовых обязательств»[171]. Эта позиция полностью соответствует требованиям части 1 статьи 111 ГК РК, где указывается, что Республика Казахстан выступает в отношениях, регулируемых гражданским кодексом, на равных началах с иными участниками этих отношений. Это положение ГК РК полностью соответствует и конституционному положению о том, что субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантий и их защиты определяются законом.Если обратиться к нормам законодательства, регулирующего отношения в сфере недропользования, в частности, к положениям, устанавливающим порядок предоставления права недропользования, в частности, к ранее действовавшему Кодексу Республики Казахстан о недрах и переработке минерального сырья от 30 мая 1992 года, недра могли предоставляться в пользование предприятиям с иностранным участием, иностранным юридическим и физическим лицам на условиях контракта или концессии, то есть на договорных условиях (часть 3 статьи 10). Другая норма этого Кодекса (статья 14) устанавливала, что право предоставления недр для добычи и переработки минерального сырья, пользования в иных целях реализуется Правительством Республики Казахстан или местными Советами народных депутатов путем заключения договора с пользователем недрами.
В соответствии с действующим Законом РК №2828 «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года предоставление, передача или переход права на недропользование также осуществляется на основе контракта или путем заключения иной гражданско-правовой сделки, а также в соответствии с нормами гражданского законодательства (пункт 1 статьи 13, пункт 5 статьи 14, статья 16).
Один из участников теоретической дискуссии по исследуемому вопросу, М.К.Сулейменов, основываясь на положениях гражданского и международного права пишет, что «государство, вступая в частноправовые отношения, выступает как обычный субъект частного права, теряющий свои властно-правовые функции и право на судебный иммунитет»[172].
Таким образом, приведённые положения свидетельствуют о том, что государство должно участвовать во всех этих гражданско-правовых сделках на равных с другими участниками правоотношений, поскольку любые контракты должны заключаться и исполняться с соблюдением основополагающих принципов гражданского законодательства.