<<
>>

История и основные этапы развития казахстанского права о недрах и недропользовании

История цивилизации тесно связана с ресурсами, которые предопределяют их возникновение, развитие, существование, упадок и гибель, поэтому общество, как любой организм, производит и потребляет ресурсы, которые представляют собой материальные и нематериальные блага.

Как известно, недропользование на территории нынешнего Казахстана, хотя и в примитивном виде, осуществлялось еще несколько тысячелетий назад. Так, например, современной истории известен этап андроновской культуры, который соответствует раннему (XVIII-XVI веках до н.э.) и среднему (XV-XII веках до н.э.) периодам эпохи бронзы. Именно в это время на территории современного Казахстана в примитивных формах началась разработка меди (Джезказган, Зыряновск, Карчига, Джалтыр, Ашилы, Уро-Тобе, Кушикбай), олова (горы Атасу, Калбынский и Нарынские хребты) и золота (Степняк, Казанчукур, Баладжал, Акджал, Дайбай, Майкопчегай, Акабек). Эти места являлись одним из центров древней металлургии, основанной на добыче полезных ископаемых из недр. К сожалению, истории неизвестны факты каким образом регулировались эти отношения, однако доподлинно известно, что эти территории охранялись и находились под защитой древних племён андроновского периода, проживавших на местах этих горных разработок[120].

Позже, отношения, связанные с владением землей и ее недрами регулировались обычным правом казахов до появления первых российских актов петровского периода. Так, некоторые ранние исследователи обычного права казахов, например, А.И.Мякутин (1910 год), А.Х.Гольмстен (1902 год) отмечали, что к характерным чертам общинного владения относится принадлежность земли на праве частной собственности отдельным «ордам, родам и племенам», позднее ханам и их приближенным. В тот период не было особого разделения понятий «земля» и «недра», поскольку последнее охватывалось первым понятием. В обычном праве казахов предусматривалась ответственность за «неправое пользование чужим имуществом», в частности за самовольное «вырытие камня»[121], то есть практически за добычу чего-либо из земли и недр.

В соответствие с этим положением обычное право казахов к понятию «камни» могло относить любое минеральное сырье и полезное ископаемое, добытое из земли.

Ответственность за неправильное пользование чужим имуществом, в том числе за пользование землей, основывалось и на документах. Так, С.Узбекулы, исследуя период правления Хана Тауке и правовой памятник «Жеті Жарғы» приводит в своей работе один из «семи установлений», сформулированных Казангапом Байболовым в дастане «История Толе би», в следующем виде[122]:

«Вот первый, решающий в нашей судьбе,

Закон о земле, что досталось тебе.

Пусть алчный сосед, вымогатель или рать

Попробуют землю твою отобрать!

В дальнейшем, практически начиная с периода правления Российской империей Петром I и до распада Советского Союза, отношения связанные с владением, пользованием и распоряжением землей и недрами регулировались нормативными и иными актами, входящими в систему различных отраслей права, в частности, в земельное и горное право.

Таким образом, вопросы государственного и общественного регулирования недропользования была актуальна во все времена на Евразийском пространстве. Между тем регулирование этих отношений в разное время развития государственности на территории Казахстана осуществлялось по-разному, в зависимости от общественно-политического строя, социально-экономического базиса и государственной идеологии. Естественно и научные исследования этих отношений не могли быть оторваны от политических, экономических и социальных реалий. Исходя из этого вывода, рассмотрим историю и основные этапы развития казахстанского права о недрах и недропользовании через призму трех периодов развития страны: периода пребывания Казахстана в составе Российской империи, советского периода и периода после распада СССР (период новейшей истории Казахстана).

Как известно из исторических источников вхождение Казахстана в Российскую империю, начавшееся в 30-х годах XVIII века присоединением Младшего жуза во главе с Абулхаир ханом (1731 год), затем Среднего жуза (1732-1740 годы), завершилось в XIX веке колонизацией Старшего жуза (1824 год).

Итак, первый этап развития права о недрах и недропользовании в Казахстане относится к периоду развития государства в составе Российской империи до 25 октября 1917 года, то есть до свершения Октябрьской социалистической революции.

Между тем, еще задолго до вхождения Младшего жуза в состав Российской империи, 24 августа 1700 года, Петром I был издан именной Указ «Об учреждении Приказа рудокопных дел», который гласил: «На Москве золотых и серебряных и иных руд дела ведать окольничему Алексею Тимофеевичу Лихачеву, да дьяку Козме Борину, а сидеть им в приказе Большой Казны особо и писаться Приказом Рудокопных Дел». Эта дата считается днем создания горно-геологической службы России, однако она была в 1711 году упразднена, а функции горного надзора были переданы губернаторам.

Далее: 2 ноября 1700 года вышел царский Указ «О сыске золотых, серебряных, медных и других руд в Московском государстве»; 15 декабря 1717 года вышел Указ Петра I «О свободе рудосыскного и рудокопного предпринимательства»; 10 декабря 1719 года царским Указом была учреждена Берг-коллегия; 26 июня 1724 года вышел Указ Петра I «О содержании работных людей на горнорудных заводах»; в 1806 году был разработан проект «Горного положения»; в 1807 году была установлена гражданская и уголовная ответственность горнопромышленников за увечье и смерть рабочих от несчастных случаев; в 1818 году принято решение о предании суду горнопромышленников, виновных в гибели или увечьях горняков; в 1832 года был принят Горный Устав Российской империи, который составил основу для новых редакций этого акта от 1842, 1857, 1893, 1912 и 1914 годов; в период с 1887 года по 1891 годы были утверждены - «Временные правила об употреблении взрывчатых материалов при горных работах», «Инструкция по производству маркшейдерских работ», «Правила ведения горных работ в видах их безопасности», «Правила предупреждения и прекращения пожаров на нефтяных промыслах Бакинской губернии»; 9 марта 1882 года образована горнозаводская инспекция; в 1904 году были утверждены «Правила по предупреждению несчастных случаев при работах на горных заводах»; 31 августа 1911 году приняты новые «Правила ведения горных работ в видах их безопасности».

С петровских времен до Октябрьской социалистической революции (1917 года) были приняты ряд других значимых и менее значимых актов правового и технического характера[123].

Таким образом, вышеприведенные нормативно-правовые акты Российской империи, принятые в течении чуть более 200 лет, заложили основу нормативного регулирования деятельности по освоению недр. Действие этих актов распространялись и на казахскую территорию, поскольку в годы царствования Петра I уже было известно о рудных богатствах Алтая. Так, в 1715 году экспедиция И.Д,Бухгольца, в 1720 году - экспедиция А.Т.Лихачева положили начало активной разработке недр Восточного Казахстана. Поиски серебряных и медных руд в Восточном Казахстане были активизированы благодаря царским указам 1761 и 1786 годов, когда были увеличены премии первооткрывателям, в числе которых оказался слесарный ученик Зырянов, открывший в 1791 году по «чудским копям» Зыряновское месторождение. В 1786 году экспедиция Ф.Риддера обнаружила там же и залежи полиметаллических руд. Риддерский рудник положил начало для разведки и разработки новых рудных приисков: 1812 году - Крюковский, 1817 году - Филипповский, в 1820 году - Сокольный. К середине XIX века Риддерская группа месторождений включала свыше двух десятков рудников и приисков, где помимо залежей свинца и меди, они содержали золото и серебро. Следует отметить, что горнозаводская промышленность во второй половине XVIII века и в первой половине XIX века являлись главной отраслью экономики Рудного Алтая. Позже, в 1905 году Риддерская группа рудников была продана австрийской компании «Турн и Таксис», а в 1914 году рудник перешел в собственность англичан[124].

Начиная с XVIII века проводилась изучение и юго-восточной части Прикаспийской впадины. Первые сведения о геологии региона и его природных богатствах имеются в отчетах первой научной экспедиции, организованной в 1768 году, в составе которой работали известные русские естествоиспытатели - С.Г.Гмелин, Н.И.Лепехин, П.С.Паллас и другие.

Позже, начиная с 1911 года Геологический комитет Российской империи ежегодно направляет в Прикаспийскую впадину геологические экспедиции во главе с Н.Н.Тихоновичем, С.И.Мироновым, А.Н.Замятиным и другими. В итоге их исследования была установлена «солянокупольная» природа прикаспийских структур, в общих чертах были изучены условия нефтеносности района, составлены геологические карты ряда нефтяных месторождений, введены в разработку нефтяные месторождения Доссор (1911 году) и Макат (1915 году) на территории нынешней Атырауской области. Эти операции по разработке недр были прерваны революционными событиями, гражданской войной и были возобновлены только лишь 1923 году[125].

В это же время развивалась и наука. Так, например, в период царствования Екатерины II и после учреждения училищ на 26-ти государственных и 169-ти «партикулярных» заводах впервые стали трудиться российские специалисты, выученные в профильных учебных заведениях России и за рубежом. В стенах училищ активизировалась работа по сбору, систематизации и публикации работ в области геологии, минералогии, поиска и разведки месторождений полезных ископаемых. Был подготовлен и издан ряд целевых и обобщающих научных трудов российских и зарубежных авторов, в том числе: «Горный словарь» из семи книг, «О турфе», «Наставление к подземной геометрии и прочие», «Кобальтословие», «О драгоценных камнях», «Введение в горное познание земного шара», «О роговой руде», «О начале и рождении металлов», «Известие о саксонском рудном кряже», «Первые основания физики», «Опыт рудословной системы», «Первые основания искусства горных и соляных производств» и другие[126].

Резюмируя этот этап истории и развития права о недрах и недропользовании на территории Российской империи следует отметить ряд важных и общих положений вышеприведенных нормативных актов, послуживших основой для развития этой отрасли права на следующем этапе развития государственности в Казахстане, в период существования СССР.

Системный анализ царских Указов и иных правовых актов того времени позволяет сделать вывод о том, что объекты недр, полезные ископаемые и объекты производства могли принадлежать как монарху, так и другим субъектам, данное обстоятельство, например, подтверждается некоторыми положениями Указа Петра I, которым была учреждена Берг-коллегия.

Так, в этом акте царь провозглашал «Нам одним, яко монарху, принадлежат рудокопные заводы», далее он объявлял, что «соизволяется всем и каждому во всех местах, как на собственных, так и на чужих заводах, искать, плавить, варить и чистить всякие металлы, беречь: золото, серебро, медь, олово, свинец, железо, также всякие минералы, как селитра, сера, купорос, квасцы и всякие краски, потребные земли и каменья». Однако в этом же Указе предусматривалась приоритетное право монарха приобретать добытые полезные ископаемые, и это положение было изложено следующим образом: «Сверх того принадлежит Нам покупка золота, серебра, меди и селитры вперед других купцов, таким образом, дабы никто не смел никому ниже малое что есть от вышеобъявленного продать, кроме рудным начальникам, которые поблизости той провинции к тому определяются, или кому из Берг-коллегии позволено будет». За нарушение же установленных правил ведения «рудокопного дела», то есть недропользования, предусматривалась ответственность лиц, о чем свидетельствует нижеприводимое положение царского Указа: «Против тех, которые изобретенные (имеется в виду добытые - примечание автора настоящей работы) руды утаит и доносить о них не будут... другим в устроении и расширении тех заводов запрещать и мешать будут, объявляется. Наш жестокий гнев, неотложное телесное наказание и смертная казнь и лишение всех имений как непокорному и презирателю нашей воли»[127].

Указом Петра I и актами других монаршеских особ и органов, подчиненных им, регулировались не только административные, а также гражданские правовые отношения, складывающиеся между заводчиками, трудовые, семейные и жилищные отношения. Так, например, Указом Петра I от 26 июня 1724 года «О содержании работных людей на горнорудных заводах» было запрещено женить горных рабочих, особенно на сибирских рудниках, куда входили и рудники Восточного Казахстана. В случае же нарушения этого правила рабочий высылался на прежнее место жительства вместе с женой.

Этими актами была впервые учреждена система и структура управления горным промыслом, правила контроля за «рудокопным делом», запрещался вывоз руды и полезных ископаемых за рубеж, устанавливался особый таможенный и налоговый режимы в отношении драгоценных камней. В период правления императрицы Анны Иоанновны предписывалось не «заводить убыточных предприятий» горного дела, не допускалась конкуренция между промыслами на «одной земле», то есть в одной местности, указывалось на необходимость строительства заводов с привлечением местного населения, описывалось правовое положение подданных и иностранцев на рудных предприятиях, решались вопросы судебной и административной юрисдикции, а также вопросы наследования[128].

Важное место в системе правовых актов Российской империи имел Горный Устав, который в течение почти 80-лет имел несколько редакций. Следует привести важные положения этого акта, поскольку многие отношения, регулируемые им, имеют актуальность до настоящего времени. В этой связи, следует обратиться к совместному труду Н.Б.Мухитдинова и С.П.Мороз, где они в системном порядке весьма удачно отразили ряд положений Горного устава Российской империи через призму освещения прав землевладельцев и недропользователей. Так, им было замечено, что основные правомочия землевладельца «состояли, во-первых, в независимом владении и осуществлении пользования богатствами недр; во-вторых, в распоряжении недрами, как путем продажи недр в их естественном состоянии, так и извлеченного из недр полезного ископаемого». Названные авторы также констатировали, что землевладельцам «представлялось абсолютное и безграничное право выбора форм и методов разработки недр, за исключением случаев ограничения права собственности в интересах соседства (сервитут)»[129].

Е.В.Новикова числу общих по содержанию положений Горного Устава условно относит принцип свободной разработки с определенными ограничениями, в частности она отмечает, что свободная разработка горных богатств допускалась всеми желающими с соблюдением ограничений и запретов, установленных законом в отношении таких действий, как хищническая разработка, обеспечение безопасности работ и т.д. Однако, по ее мнению, более рельефно такого рода требования, ограничивающие принцип свободной разработки, проявляются на свободных казенных землях, преломляясь в объеме в различных губерниях, землях Казачьих войск и др.[130].

Таким образом, положения Горного Устава предусматривали, что лица обладающие правом собственности на землю могли разрабатывать и недра, но такое положение дел критиковали прогрессивные юристы того времени, например, А.Е.Яновский[131]. Недра же были признаны самостоятельным объектом права собственности только лишь после свершения Октябрьской социалистической революции с принятием первых Декретов новой власти.

Вторым этапом развития права о недрах и недропользовании является советский период (октябрь 1917 года - декабрь 1991 года), который оказал существенное влияние на Казахстан, именно в этот период сложилась в стране систематизированная правовая база для освоения недр и развития сферы недропользования.

Сразу же после свершения Октябрьской социалистической революции Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и другие высшие государственные структуры, такие как ВЦИК и СНК приняли ряд важных Декретов и других актов, положения которых прямо регулировали отношения в сфере землепользования и недропользования, в частности:

- «Декрет о земле», от 26 октября 1917 года, отменивший право частной собственности на землю и признавший недра объектом «исключительного пользования государством»[132].

- «Основной закон о социализации земли» от 27 января 1918 года, объявивший об отмене «всякой собственности на землю, недра, воды, леса и живые силы природы в пределах РСФСР» и установивший, что «земля без всякого (явного или скрытого) выкупа» переходит в пользование «всего трудового народа». Данным правовым актом было установлено, что «распоряжение недрами земли, лесами, водами и живыми силами природы предоставляется, в зависимости от их значения, уездной, губернской, областной и федеральной Советской власти, под контролем последней»[133].

- «Декрет о разработках торфяного топлива» от 20 апреля 1918 года, которым было определено, что все разрабатываемые торфяные залежи, а также оборудование торфяных разработок не подлежали «запретам к выработке торфа или обложениями налогами со стороны местных властей». Действие этого акта было распространено на все области РСФСР, но только до 1 марта 1919 года[134].

- «Декрет о национализации нефтяной промышленности» от 20 июня 1928 года, которым были национализированы и объявлены «государственной собственностью все предприятия нефтедобывающие, нефтеперерабатывающие, нефтеторговые, подсобные по бурению и транспортные (цистерны, нефтепроводы, нефтяные склады, доки, пристанские сооружения и прочие) со всем движимым и недвижимым имуществом, где бы оно ни находилось и в чем он не заключалось»[135] [78].

- «Декрет о недрах земли» от 30 апреля 1920 года, закрепивший государственную собственность на недра, полезные ископаемые и минеральное сырье[136].

- «Положение о недрах земли и разработке их» от 7 июля 1923 года, которым были урегулированы отношения связанные с управлением недрами, осуществлением разведки и добычи, правами и обязанностями «отводопользователей» (горнопромышленник, недропользователь), производством платы на пользование недрами[137]. Это Положение специальным постановлением ЦИК СССР от 13 июля 1923 года было распространено на территории всех союзных республик.

Важным правовым актом Советского Союза, начала XX-го века, способствовавшим дальнейшему освоению недр и развитию горного права, является Горное положение Союза ССР от 9 ноября 1927 года. Этот акт, действовавший почти 50 лет, подробно регламентировал порядок освоения месторождений полезных ископаемых и управления недрами. В частности, этим положением в компетенцию ВСНХ были отнесены: свободный учет горных богатств страны; распоряжение месторождениями полезных ископаемых и производство геологических работ общесоюзного значения на всей территории СССР; установление горнопромышленного надзора и другие вопросы[138][81]. Горное положение предусматривало и принцип «горной свободы», предоставляющий всем гражданам и юридическим лицам право заниматься поисками, разведкой и разработкой месторождений полезных ископаемых. Этот акт почти середины 30-х годов поддерживал практику передачи месторождений в концессию, в том числе и иностранным недропользователям. Так, Н.Б.Мухитдинов и С.П.Мороз со ссылкой на конкретные источники указывают, что в период с 1921 года по 1927 год, в горнодобывающей промышленности было создано двадцать пять концессионных предприятий, первым из которых была объединенная американская компания «Аламерика», занимавшаяся разработкой асбестовых месторождений на Урале». Они также отмечают, что в «концессионных договорах, заключенных в этот период, специально оговаривались вопросы обеспечения концессионерами рациональной разработки месторождений, обогащения и транспортировки добываемых ими руд». В связи с этим, названные авторы приводят пример заключения в 1927 году соглашения с английским акционерным обществом «Лена-Голдфилс Лимитед», в котором «предусматривалась возможность досрочного возврата в ведение государственных хозяйственных органов части предоставленного в концессию Кисилевского угольного месторождения в Кузбассе в случае, если разведанные там запасы угля превысят установленные этим соглашением размеры потребностей концессионера, с тем, чтобы возвращаемый участок соответствовал требованиям дальнейшего рационального и самостоятельного его использования»[139].

Впоследствии, недра в СССР осваивались только советскими государственными предприятиями, что существенным образом отразилось на развитие экономики и способствовало застою в правотворческой деятельности. Именно по этой причине Горное положение, 1927 года регулировал отношения в сфере недропользования в течении долгих 48 лет, до принятия Верховным Советом СССР, 9 июля 1975 года, нового общесоюзного правового акта - Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах (далее - Основы законодательства о недрах).

Основы законодательства о недрах состояли из 11 разделов, объединяющих 51 статью. Это был солидный правовой акт, регулирующий широкий круг вопросов в сфере недропользования, о чем свидетельствуют названии разделов: «Общие положения», закрепившие фундаментальные нормы о праве государственной собственности на недра; «Геологическое изучение недр», установивший основные требования к осуществлению этого вида недропользования; «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию горнодобывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых», предусмотревший особенности и основные требования к указанным видам полезной деятельности в сфере освоения недр; «Пользование недрами для разработки месторождений полезных ископаемых и в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых», определивший порядок и основные требования к разработке месторождений, ликвидации и консервации горных предприятий, а также порядок пользования недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; «Безопасность работ, связанных с пользованием недрами»; «Охрана недр»; «Государственный учет запасов и месторождений полезных ископаемых, а также участков недр, предоставленных в пользование, не связанное с добычей полезных ископаемых; «Надзор и контроль за использованием и охраной недр и ведением работ по геологическому изучению недр»; «Разрешение споров по вопросам пользования недрами», исключавший судебный или арбитражный способ разрешения конфликтов в сфере недропользования; «Ответственность за нарушение законодательства о недрах», приводивший перечень нарушений, за совершение которых наступала ответственность виновной стороны (лица); и наконец, «Международные договоры и соглашения», признавший прямое действие таких актов.

В силу того, что недра относились к исключительной собственности государства и предоставлялись только в пользование, большая часть норм закона была посвящена вопросам пользования недрами. Исходным для этого законодательного акта являлся принцип целевого использования, в зависимости от цели, для достижения которой и предоставлялись недра, применялись те или иные правовые предписания. Так, статья 9 Основ законодательства о недрах устанавливал следующие виды пользования недрами[140]:

O геологическое изучение;

O добыча полезных ископаемых;

O строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе сооружений для подземного хранения нефти, газа и других веществ и материалов, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод;

O удовлетворения иных государственных и общественных надобностей.

Указанная норма содержала положение и том, что «пользование недрами осуществляется бесплатно, за исключением случаев, устанавливаемых законодательством Союза ССР». При этом оговаривалось, что «порядок платы за пользование недрами определяется Советом Министров СССР»

В исследуемом правовом акте союзного значения был приведен и субъектный состав правоотношений в сфере освоения недр. Так, пользователями недр могли быть государственные, кооперативные, общественные предприятия, организации и учреждения, а также граждане СССР. Однако указывалось, что в случаях прямо предусмотренных законодательством Союза ССР, недра могли предоставляться в пользование и иным организациям и лицам.

Основы законодательства о недра устанавливали и перечень вопросов, которые относились только к ведению Союза ССР. Это - распоряжение единым государственным фондом недр в пределах, необходимых для осуществления полномочий Союза ССР в соответствии с Конституцией СССР; установление основных положений и определение единой технической политики в области использования и охраны недр; установление общесоюзных планов охраны недр и рационального использования минеральных ресурсов; государственный надзор и контроль за использованием и охраной недр, ведением работ по геологическому изучению недр и установление порядка осуществления надзора и контроля. В компетенцию же союзных республик входила: распоряжение единым государственным фондом недр в пределах территории союзной республики; установление порядка пользования недрами и их охраны; установление планов охраны недр и рационального использования минеральных ресурсов; осуществление государственного надзора и контроля за пользованием недрами и ведением работ по геологическому изучению недр; другие вопросы, не входившие в компетенцию Союза ССР (статья 6 Основ законодательства о недрах Союза ССР).

Этот общесоюзный законодательный акт реально способствовал развитию права о недрах и недропользовании в союзных республиках, в частности в Казахской ССР после 48-летнего застоя. В период с 1975 года по 1977 год были приняты Кодексы о недрах во всех союзных республиках. Кодекс Казахской ССР о недрах был принят 4 августа 1976 года и введен в действие с 1 января 1977 года. При этом, компетенция республики в области регулирования отношений в сфере недропользования определялась только лишь в общем порядке и затрагивали те незначительные, оставшиеся вопросы, которые не входили в компетенцию Союза ССР.

Кодекс Казахской ССР о недрах 1976 года был последним правовым актом второго этапа (советского периода) развития казахстанского права о недрах и недропользовании, регулировавшим отношения в этой важной сфере экономики страны. Этот специальный законодательный акт имел весьма важные нормы, регулировавшие отношения в сфере недропользования.

Третий этап развития казахстанского права о недрах и недропользовании относится к периоду новейшей истории Казахстана, начинающейся с 25 октября 1990 года, когда Постановлением Верховного Совета Казахской ССР была принята «Декларация о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики». В Декларацией было объявлено, что «территория Казахской ССР в существующих границах является неделимой и неприкосновенной и не может быть использована без ее согласия» (статья 3). Далее констатировалось о том, что «в исключительной собственности Республики, составляя основу ее суверенитета, находятся земля и ее недра, воды, воздушное пространство, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, культурные и исторические ценности, весь экономический, научно-технический потенциал - все национальное богатство, имеющееся на ее территории» (статья 9). Так началась новая эра становления суверенной государственности, политической, правовой и экономической системы[141]. 16 декабря 1991 года Верховным Советом Казахской ССР был принят конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан», которым также было декларировано (статья 11), что «в исключительной собственности Республики Казахстан, составляя основу ее государственной независимости, находятся земля и ее недра, воды, воздушное пространство, растительный мир, другие природные ресурсы, экономический и научно-технический потенциал»[142].

С обретением Республикой Казахстан суверенитета и независимости, со становлением рыночных отношений возникла необходимость в выработке принципиально новой политики использования потенциала минерально-сырьевого комплекса. В результате проведенных политических и правовых реформ, формирования новых финансовых и экономических институтов была создана более совершенная система использования минерально-сырьевой базы и развития на ее основе высокотехнологичной промышленности. Некоторая политическая стабильность, наличия образованных людских ресурсов, большой объем накопленной и проверенной геологической информации, а также созданная либеральная законодательная база позволили создать в стране и благоприятный инвестиционный климат. Все это способствовало, уже в первые годы независимости, привлечь в страну значительные международные инвестиции и заключить важные контракты на недропользование на участках недр, богатых нефтью, газом, углем и другими видами минерального сырья.

Этот этап характеризуется и активным законотворческим процессом. Были приняты ряд важных законодательных актов, способствовавших урегулированию отношений в сфере недропользования. Так, 30 мая 1992 году был принят Кодекс РК «О недрах и переработке минерального сырья» № 1367а-XII, который предусматривал возможность предоставления недр не только казахстанским хозяйствующим субъектам, но и предприятиям с иностранным участием, а также иностранным юридическим и физическим лицам на условиях контракта или концессии (статья 10). При этом, недра предоставлялись указанным субъектам на основе договора на пользование недрами, в которых, в частности предусматривались: сроки и условия пользования недрами; экологические требования; квоты на годовой объём используемых полезных ископаемых; сроки платы и размеры платежей за пользование недрами; меры по охране недр; особые условия к применяемой технологии; предоставляемые льготы (статья 14 Кодекса) и т.д.

В дальнейшем, в течение нескольких лет, Кабинет Министров РК своими постановлениями утверждает и принимает ряд подзаконных актов: от 29 июля 1992 года № 811 - «Положение о государственном контроле за охраной и пользованием недр Республики Казахстан»; от 8 декабря 1992 года № 1034 - «Положение о порядке реализации (передачи, обмена, продажи) информации о недрах Республики Казахстан»; от 14 марта 1994 года № 269 - «Положение об особенностях управления объектами государственной собственности занятыми разработкой месторождений полезных ископаемых (недр), а также техногенных месторождений; от 13 апреля 1994 года №377 - Постановление «О порядке предоставления недр для геологического изучения, добычи полезных ископаемых и пользования в иных целях».

5 апреля 1994 года Президентом РК был принят Указ №1637 «О дополнительных мерах по упорядочению недропользования для геологического изучения и добычи полезных ископаемых».

Принципиально важным является и то, что в первой Конституции Республики Казахстан от 28 января 1993 года[143], а впоследствии в действующей Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 года было закреплено на законодательном уровне положение о том, что «земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находятся исключительно в государственной собственности»

Эти правовые акты дали новый импульс развитию права о недрах и недропользовании, а также способствовали созданию благоприятного климата для инвесторов, вложивших свой капитал в освоение богатых недр Казахстана.

В последующем, в соответствии с «Положением о порядке лицензирования пользования недрами в Республике Казахстан», утвержденным Постановлением Кабинета Министров РК от 8 августа 1994 года №886, затем в соответствии с Положением с аналогичным названием, утвержденным Постановлением Правительства РК от 16 августа 1996 года №1017, предоставление недр осуществлялось на лицензионно-контрактной основе. Однако, такая смешанная форма предоставления права недропользования осложнила складывающиеся отношения между государством и недропользователями, что в конечном счете привела к отмене лицензионной системы.

В 1995-1996 годах, период парламентского и правительственного кризиса, когда под угрозой оказалась не только экономика, но и политическая судьба страны, Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев, зная важность развития сферы недропользования для страны и народа, руководствуясь предоставленными ему чрезвычайными полномочиями, издал ряд Указов, имеющих силу закона, которые и явились фундаментом правовой базы для регулирования отношений в сфере недропользования в новых рыночных условиях. Это Указы: «О лицензировании» от 17 апреля 1995 года №2200, «О нефти» от 28 июня 1995 года № 2350, «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года № 2828, «О налогах и иных обязательных платежах в бюджет» от 24 апреля 1995 года № 2235 и другие. Далее, эти Указы были дополнены и получили статус законов страны, было принято ряд других законодательных, правительственных и ведомственных правовых актов, которые регулируют сложные отношения в сфере недропользования.

В специальных законодательных актах по вопросам недропользования помимо важных положений: о задачах и принципах законодательства о недрах; о компетенции государственных уполномоченных органов; о порядке и условиях предоставления права недропользования; о видах недропользования, были закреплены законодательные новеллы, ранее неизвестные советскому горному праву. Так, этими законодательными актами закреплялись: контрактный порядок предоставления права недропользования; первоочередное (приоритетное) право государства на приобретение полезных ископаемых; гарантии права недропользователя путем обеспечения стабильности контрактных положений от изменения и дополнения, ухудшающих их положение; правила разрешения споров переговорным путем или в соответствии с оговоренными в контракте процедурами - в государственных судах или в международном арбитраже. Эти законодательные новеллы были закреплены в последующем и в Законе РК «О соглашениях (контрактах) о разделе продукции при проведении нефтяных операций на море» от 8 июля 2005 года.

В развитие положений названных законов Правительством РК были приняты ряд актов, которые были направлены на более эффективное и системное регулирование отношений в сфере недропользования, в частности, были утверждены: «Единые правила разработки нефтяных и газовых месторождений в Республике Казахстан» от 18 июня 1996 года №745; «Единые правила охраны недр при разработке месторождений твердых полезных ископаемых, нефти, газа и подземных вод в Республике Казахстан» от 21 июля 1999 года №1019; «Правила предоставления права недропользования в Республике Казахстан» от 21 января 2000 года №108; «Правила проведения налоговой экспертизы контрактов на недропользование» от 26 декабря 2001 года №1705 и др.

Таким образом, практически в течение десяти лет, по-существу был создан надежный фундамент для дальнейшего системного развития права о недрах и недропользовании, позволивший поднять на новый уровень степень общественных отношений, складывающихся в сфере освоения недр и привлечения инвестиций в эту отрасль экономики.

Между тем, на сегодняшний день есть объективные предпосылки перейти к следующему этапу развития права о недрах и недропользовании, который отвечал бы новым реалиям устойчивого развития государства и рыночной экономики. Переход на новый, четвертый, этап развития права о недрах и недропользования связан и с потребностью имплементации положений международных правовых актов и международных договоров, к которым Республика Казахстана присоединилась, в национальное законодательство.

<< | >>
Источник: Елюбаев Жумагельды Сакенович. ВОПРОСЫ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ: недропользование, эмиссии в окружающую среду, размещение и хранение отходов (сборник научных статей и докладов), Алматы: 2014. 2014

Еще по теме История и основные этапы развития казахстанского права о недрах и недропользовании:

  1. Право о недрах - самостоятельная отрасль казахстанского права, наука и учебная дисциплина
  2. История и основные этапы развития казахстанского права о недрах и недропользовании
  3. КонституцияРеспублики Казахстан и некоторые вопросы права собственности на недра
  4. Судебная власть и вопросы защиты интересов иностранных инвесторов
  5. § 2. Основные направления и приоритеты государственной социальной политики Республики Казахстан
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -