§ 4. Закрепление формы правления в Конституции Республики Казахстан

Одной из преобладающих в последнее время тенденций в мировой конституционной практике является сближение форм правления, при этом все большее распространение получает президентская форма правления, модель которой получила реализацию в Конституции Республики Казахстан 1995 г.

В казахстанской науке остается спорным вопрос о том, какая же форма правления была провозглашена в Республике после принятия Конституции 1995 года. Как известно, форма правления характеризует порядок образования и организации высших органов государственной власти, их взаимоотношение друг с другом и населением, то есть эта категория показывает, кто и как правит в государстве^[157]. Форма государственного правления дает возможность уяснить:

- как создаются высшие органы государства и каково их строение;

- какой принцип лежит в основе взаимоотношений между высшими и другими государственными органами;

- как строятся взаимоотношения между верховной государственной властью и населением страны;

- в какой мере организация высших органов государства позволяет обеспечить права и свободы гражданина^[158].

Ст. 2 Конституции Республики Казахстан провозглашает Республику Казахстан с президентской формой правления. Однако существует мнение, согласно которому «произошло слияние основных принципов президентской республики и парламентарной»^[159].

C точки зрения Майлыбаева Б.А., «в Казахстане на сегодняшний день вряд ли можно говорить о классических президентской или полупрезидентской формах правления. Скорее объективно будет обозначить ее как на три четверти президентской»^[160].

«Однако по многообразию и гибкости элементов правления, апробированных конституционной практикой развитых демократий, казахстанская форма президентского правления обретает благодаря новому Основному Закону логически завершенный вид особой системы разделения и функционирования единой государственной власти в обществе», - пишет Котов А.^[161]

«Новая Конституция позволяет говорить о своей специфической казахстанской модели государственного устройства президентской формы правления», - считает Сагиндыкова А.Н.^[162]

По мнению Сапаргалиева Г.С., «анализ Конституции Республики Казахстан показывает, что общие черты президентской республики нашли в ней отражение с некоторой модификацией»¹.

Приведем еще одну точку зрения Малиновского В., который полагает, что «провозглашенная Конституцией «президентская форма правления» охватывает многообразие государственных форм — от «чисто президентской» и «полупрезидентской» (дуалистической) до «суперпрезидентской» (монократической) республики, включая, естественно, разнообразные варианты сочетания их признаков»^{[163] [164].}

Как видно из вышеприведенных высказываний, мнения ученых в основном сводятся к точке зрения, что в Казахстане к 2007 году сложилась специфическая казахстанская модель президентской формы правления. И лишь реформы 2007 г. сделали шаг к президентскопарламентской форме правления.

Вышесказанное имеет прямое отношение и к вопросам политикоправового развития формы государственного правления в современном Казахстане, его тенденциям и перспективам. Действующая Конституция Республики Казахстан 1995 года закрепила новую конституционную организацию государственной власти, отражающую современные политические реалии переходного времени. В Основном законе закреплены положения о том, что Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления, о разделении единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебные власть и их взаимодействие между собой с использованием системы сдержек и противовесов, а также впервые учреждены двухпалатный Парламент и Конституционный совет как государственный орган, обеспечивающий верховенство Конституции на всей территории государства.

Рассмотрим развитие казахстанской государственности в контексте конституционного строительства Казахстана. В XX веке Казахстан

познал пять текстов Конституции как Основного закона страны. Каждый новый текст знаменовал качественные изменения в государственном строительстве страны.

26 августа 1920 г. Декретом ВЦИК и Совнаркома «Об образовании Автономной Киргизской Социалистической Советской Республики» была учреждена первоначальная советская форма казахской государственности.

Первой Конституцией стала Конституция (Основной закон) Киргизской Советской Социалистической Республики от 18 февраля 1926 г., решение о необходимости разработки и принятия которой было принято на Учредительном Съезде Советов Казахской АССР.

В декабре 1936 г. Казахская автономная республика в составе РСФСР преобразована в союзную - Казахскую ССР.

Второй Конституцией стал Основной Закон Казахской Советской Социалистической Республики, принятый X Всеказахстанским съездом Советов 26 марта 1937 г. Это была первая конституция, учредившая Казахстан как государство - союзную республику в составе Союза ССР.

Третья Конституция - Конституция Казахской Советской Социалистической Республики - была принята внеочередной седьмой сессией Верховного Совета Казахской CCPIX созыва 20 апреля 1978 г.

«Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР» принята Верховным Советом Казахской CCP 25 октября 1990 г. Конституционный закон «О государственной независимости» принят 16 декабря 1991 г. одним из последних в бывших республиках СССР. 28 января 1993 г. принята первая Конституция суверенного Казахстана. Статья первая декларировала, что Казахстан есть «форма государственности самоопределившейся казахской нации». Конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан» учредил Казахстан как суверенное и независимое государства, полноправный субъект международного права. По сути, эти два акта выступили в качестве временной конституции независимого Казахстана, так как действие Конституции Казахской CCP 1978 г.

Наиважнейшей политической задачей после провозглашения независимости стало обсуждение проекта новой Конституции, необходимость принятия которой никем не оспаривалась. После обсуждения в Верховном Совете первый проект был опубликован в июне 1992 года для всенародного обсуждения, второй - после всенародного обсуждения в ноябре 1992 года.

Основными проблемами, наиболее активно обсуждавшимися в парламенте и в обществе, стали следующие: экономическая (в частности, проблема собственности), административно-территориального устройства Казахстана, государственного языка, формы правления, гражданства в будущей Конституции.

Ход обсуждения проекта Конституции активизировал политический спектр республики, представленный оппозиционными партиями и движениями в лице национал-демократов (ГДК «Азат», Республиканская партия, «Желтоксан»), межнационального движения

«Единство», Партии демократического прогресса Казахстана (ПДПК), профсоюза «Бірлесу».

Первый проект Конституции суверенного Казахстана предлагал формулу «экономика Казахстана основывается на многообразных формах собственности - частной, коллективной и государственной». Второй вариант проекта оставил две формы собственности - государственная и частная. Национальная оппозиция категорически выступила против института частной собственности на землю. Аргументы - земля казахов всегда находилась в родовой собственности, в случае ее перехода в частное владение, ее законный собственник, казахский народ, окажется отторгнутым от нее. Поэтому национально-демократическая оппозиция предложила внести в Конституцию формулу - земля является собственностью казахского народа и общим достоянием всех народов, проживающих в Казахстане. Русскоязычная оппозиция настаивала на введении института частной собственности в Казахстане.

Другой проблемой, привлекавшей к себе особое внимание, стала проблема государственного языка.

Партии свою активность направляли и на проблему административно-государственного устройства. В проекте была записана норма: «Казахстан - суверенное, демократическое и унитарное государство». Территория Казахстана является целостной, неделимой и неприкосновенной. Против отражения этой нормы в тексте Конституции публично выступили некоторые представители уйгурской

интеллигенции, которые предложили записать в Конституции положение о федеративном устройстве государства. Аргументы их сводились к тому, что уйгуры - коренные жители Семиречья и имеют право на национально-территориальную автономию.

По предложению Президента, Верховному Совету и

общественности были предложены идеи о включении в проект Конституции статей о роспуске парламента президентом, создании двухпалатного парламента, импичменте президента и возможности принятия Конституции путем референдума. Эти предложения были в основном поддержаны оппозицией, но отвергнуты Верховным Советом. C точки зрения оппозиции, проект Конституции не отражал реалии жизни республики.

- проект Конституции не прошел установленных процедур прохождения законопроектов, не в полной мере учтены оценки независимых экспертов, в том числе международных;

- отсутствовал механизм учета замечаний и предложений граждан

и организаций;

- проект Конституции не содержит гарантий соблюдения принципа соблюдения прав и свобод человека;

- народ отстранен от участия в управлении государством, поскольку лишен права законодательной инициативы через партии и общественные организации и права на референдум;

- проект не содержит гарантий против возможности узурпации власти из-за:

а) отсутствия механизма импичмента,

б) отсутствия механизма роспуска парламента.

Наконец все критики проекта были едины в том, что этот парламент не имеет ни морального, ни юридического права принимать новую Конституцию, так как треть депутатов избрана от общественных организаций, которые уже не существуют, а сам парламент был избран еще в Казахской ССР. Оппозиция призвала вынести проект Конституции на референдум, или принимать ее после выборов нового парламента.

Тем не менее, в октябре 1992 года были подведены официальные итоги всенародного обсуждения проекта Конституции. Согласно им проект обсуждался в течение четырех месяцев, в печати было опубликовано более 500 материалов, в обсуждении приняло участие более 3 млн. человек, то есть практически каждый третий казахстанец. В официальном заявлении Верховного Совета сообщалось, что с учетом пожелания народа не приняты предложения о федеративном устройстве страны, государственном двуязычии, формировании двухпалатного парламента.

Четвертая Конституция - Конституция Республики Казахстан 1993 г. - стала первой конституцией независимого государства.

Пятая Конституция была принята 30 августа 1995 г. в ходе всенародного голосования.

Принятие новой конституции народом Казахстана на республиканском референдуме означало, что из двух распространенных форм демократического правления - президентской и парламентской республик - в Казахстане сделан принципиальный выбор в пользу президентской республики. Важно отметить, что уже при разработке проекта Конституции Республики Казахстан 1995 года поднимался вопрос о выборе модели государственного правления страны: парламентской или президентской республики. В этой связи Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев подчеркивает, что в условиях отсутствия крупных политических объединений, имеющих свою социальную базу, и незрелости существующих политических партий, о парламентской республике не могло быть и речи. О неприемлемости этой модели для Казахстана свидетельствует и опыт государств даже с развитой демократией. Для парламентских республик, как показывает действительность, характерны частые политические кризисы, перевыборы законодательных органов и смены правительств. Тогда как для проведения реформ в стране, строящей свою независимость в условиях жесточайшего экономического кризиса, нет ничего важнее, чем стабильное государство¹.

Вместе с тем, по словам Н.А. Назарбаева, несмотря на то, что до парламентской формы правления мы пока не доросли, двигаться в этом направлении надо, но осторожно, учитывая исторический опыт и национальную специфику. Сначала надо навести порядок в государстве, заложить в его основание такие принципы, которые будет невозможно поколебать при очередной смене власти, то есть сделать государство

См.: Назарбаев Н. Наша конституция - это осознанный выбор народа Казахстана // «Казахстанская правда». 2002. 30 августа.

устойчивым, процветающим, экономически эффективным, чтобы каждый гражданин относился к нему как ценности^[167].

Таким образом, конституционная необходимость введения президентской формы правления в Казахстане вытекает, прежде всего, из политической потребности обеспечить устойчивость системы органов государственной власти в сложных условиях переходного времени. В этой связи Конституция Республики Казахстан 1995 года впервые намного шире и обстоятельнее трактует значение и основные функции главы государства, чем прежние казахстанские конституции.

Во-первых, президент Республики Казахстан предстает теперь не в качестве главы исполнительной власти, как по Конституции Казахстана 1993 года, а как сильный «глава государства, его высшее должностное лицо», на которое возложены реальные и ответственные функции в системе государственного механизма. Дело в том, что по Конституции Республики Казахстан 1993 года, институт президентства увязывался с идеей единства исполнительной власти республики, которая включала наряду с Президентом Кабинет министров и другие исполнительные органы. Но конституционная практика наглядно показала, что намеченные этой Конституцией рамки деятельности главы оказались узкими, подтвердив необходимость их расширения в условиях переходного времени.

Во-вторых, в Конституции Республики Казахстан 1995 года кардинальным образом переосмыслено понимание назначения Президента, который в качестве главы государства призван в рамках своих полномочий обеспечить согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом. Речь идет об обеспечении Президентом Республики Казахстан государственной власти, согласованное функционирование всех ее ветвей, как непременного условия государственного суверенитета, «по крайней мере, двумя конституционными методами, - как отмечает В.А.Малиновский, - политической координации и политического арбитража»^[168].

Дело в том, что органы государственной власти особенно в сложнейших условиях переходного времени, не должны оставаться вне президентского арбитража главы государства, который, не состоя с этими органами в отношениях власти и подчинения, тем не менее, обязан обеспечить их согласованное функционирование, необходимое единство государственной власти.

Вместе с тем, свою арбитражную функцию Президент Республики Казахстан реализует, не подменяя и не отодвигая в сторону ни один из государственных органов, не нарушая их самостоятельности и не вторгаясь в их конституционные полномочия. Все это говорит о том, что в соответствии с конституционно закрепленной концепцией модели президентской республики, установившей статус г авы государства как символа и гаранта единства народа и государственной власти, арбитра- координатора согласованного взаимодействия ветвей власти, выстраиваются все отдельные элементы единой системы государственных органов, образуя слаженный механизм сдержек и противовесов^[169].

Данный вывод подтверждается и российскими исследователями. Так, В.Т. Кабышев, один из авторов научно-практического комментария к Конституции России, пишет: «Институты государственной власти даже при наличии развитой правовой системы не могут (во всяком случае, на нынешнем этапе цивилизации) оставаться без авторитетного арбитра, который, не состоя с этими институтами в прямых отношениях власти- подчинения, тем не менее, обеспечивает согласованное их функционирование, способен оперативно выводить государственные системы из возможных (а точнее, неизбежных) тупиковых ситуаций, которые не всегда имеют форму правового спора. Тем самым президент обеспечивает необходимое единство государственной власти в условиях разделения властей. Говоря по-другому, институт президента призван цементировать государство, то есть обеспечивать, прежде всего, устойчивость механизма властвования»^[170].

Основополагающие положения развития правового регулирования государственно-правовых и экономических правоотношений закреплены в Концепции правовой политики Республики Казахстан, одобренной Указом Президента Республики от 20 сентября 2002 г. Согласно Концепции, «на основе Конституции Республики Казахстан 1995 г. создано новое конституционное право, в соответствии с которым прочно утвердилась президентская форма правления, наиболее приемлемая для нашего государства. Произошло разделение единой государственной власти на три ее ветви. Все более плодотворно функционирует постоянно действующий двухпалатный Парламент. Приняты меры по укреплению и совершенствованию исполнительной власти. Создана единая судебная системы, приняты меры по обеспечению независимости судей»^[171].