<<
>>

§ 3. Основные этапы развития формы правления в Республике Казахстан

История конституции в любой стране неотъемлема от истории общества и государства. Каждый очередной этап их развития характеризуется новыми моментами в социально-экономических и политических отношениях, осуществлении функций государства, изменении формы правления и т.д.

При этом конституционное развитие Казахстана, на наш взгляд, не следует сводить только к появлению актов, формально именуемых конституциями: необходимо учитывать совокупность актов конституционного уровня и значения, поскольку они все вместе представляли или представляют образ конституции для своего периода.

Когда речь идет о конституционном развитии государства и общества, то при этом имеется в виду, во-первых, исторический процесс формирования конституционного законодательства в целом, т.е. исследование может идти с момента появления первых конституционных актов и до действующей в настоящее время конституции. Этот исторический процесс от этапа к этапу развивается по линиям, характеризующимся как преемственностью идей и принципов, лежащих в основе последовательно сменяющих одна другую конституций, так и прекращением действия устаревших норм, в результате чего прежний основной закон перестает действовать. Вместе с тем представляется, что

каждая последующая конституция сохраняет все то жизнеспособное, отвечающее новым условиям конституционного строительства.

Проблема конституционного развития Республики Казахстан является многоаспектной. Один из значимых таких аспектов - историкоправовой, изучение которого позволяет не только охарактеризовать этапы конституционного развития, но и выявить черты и признаки развития самой казахской государственности, особенности становления системы органов государственной власти, конституционно-правовых институтов, государственного устройства и административнотерриториального деления.

Становление и развитие президентской формы правления в Республике Казахстан осуществляется на протяжении последних десятилетий.

По сути, имел место процесс перехода от Советской республики, основывавшейся на идее полновластия Советов, совмещения ими функций исполнительной и законодательной власти, к президентской республике, а с 2007 г. и президентско-парламентской республике, которая предполагает следование принципу разделения властей, утверждения в Казахстане правового социального государства.

Началом первого этапа становления современного казахского государства и развития формы правления в нем стало принятие 25 октября 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики[119]. Декларация наделила государственную власть Казахской CCP верховенством, самостоятельностью, полнотой внутри Республики, а также во внешних сношениях, определенных Союзным договором.

Декларация закрепила использование принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Законодательная власть осуществлялась Верховным Советом Казахской ССР, Высшая судебная власть принадлежала Верховному суду

Казахской ССР. Президент объявлялся главой Республики и наделялся высшей распорядительно-исполнительной властью.

Вторым этапом утверждения президентской республики в Казахстане признается принятие 24 апреля 1990 г. на первой сессии Верховного Совета Казахской CCP двенадцатого созыва Закона «Об учреждении поста Президента Казахской CCP и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР». Закон определил Президента как главу Казахской Советской Социалистической Республики - составной части Союза ССР, что и предопределило особенности конституционно-правового статуса президента республики. Президент наделялся правом представлять Верховному Совету Казахской CCP кандидатуру на пост Председателя Совета Министров Казахской ССР. При этом Президент не признавался главой исполнительной власти. Характерной чертой этого этапа следует признать своеобразный дуализм в осуществлении государственной власти в республике.

Переход к следующему (третьему) этапу последовал достаточно быстро, что обусловлено общим динамизмом развития ситуации как в Советском Союзе в целом, так и в Казахстане. Этот переход связан с принятием Закона Казахской CCP от 20 ноября 1990 г. «О совершенствовании структуры государственной власти и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР». Положения Декларации о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики были инкорпорированы в текст Конституции Казахской CCP 20 ноября 1990 г. посредством Закона «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской CCP и внесении изменений и дополнений в Конституцию в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР»[120]. Согласно изменениям Президент Казахской CCP стал главой высшей исполнительной и распорядительной власти, был учрежден пост

Вице-президента Казахской ССР, Совет министров преобразован в Кабинет министров, образованы должности премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов. Вице-президент Казахской CCP избирался Верховным Советом по представлению Президента республики.

И все же многими исследователями этот период рассматривается как этап существования в Казахстане парламентской республики[121]. Этот вывод основывается на признании того обстоятельства, что, несмотря на существование института президента Республики Казахстан, именно Верховный Совет с формально-юридической точки зрения обладал полномочиями по решению основных вопросов внутренней и внешней политики и осуществлял контроль за деятельностью исполнительных органов государственной власти. В любом случае очевиден факт, что первый президент Республики Казахстан был избран в условиях парламентарной республики, что предопределило перечень его полномочий и соотношение с другими институтами государственной власти.

Наконец, 16 декабря 1991 г. был принят и в тот же день вступил в силу Конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан».

В ст. 1 Казахстан провозглашен независимым, демократическим и правовым государством. Его территория объявлена целостной, неделимой и неприкосновенной.

Согласно 2 главе закона, граждане республики всех национальностей, объединенные общностью исторической судьбы с казахской нацией, составляют вместе с ней единый народ Казахстана - единственный носитель суверенитета и источник государственной власти. За всеми казахами, вынуждено покинувшими территорию республики и проживающими в других государствах, закон признавал право иметь гражданство Казахстана, наряду с гражданством других государств, если это не противоречит законам государств, гражданами которых они являются.

Глава 3 определяла структуру органов государственной власти и управления. По закону государственная власть осуществляется, исходя из принципа ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Главой Республики Казахстан и ее исполнительной власти объявлялся Президент.

Глава 4 определяла экономические основы государства. Закон гласил, что Казахстан обладает самостоятельной экономической системой и основывается на многообразии и равенстве всех форм собственности. Земля и ее недра, воды, воздушное пространство, растительный и животный мир, другие природные ресурсы объявлялись исключительной собственностью государства.

Конституционный Закон от 16 декабря 1991 года «О государственной независимости Республики Казахстан» стал логическим продолжением положений, закрепленных в декларации «О государственном суверенитете Казахской ССР» от 25 декабря 1990 года, которая, как справедливо отметил Г.С. Сапаргалиев, 10 декабря 1991 года, с момента издания упомянутого выше закона о переименовании, должна именоваться: «О государственной независимости Республики Казахстан»1.

1 декабря 1991 года состоялись общенародные прямые выборы Президента в соответствии с Законом Казахской CCP «О выборах

Президента Казахской ССР»[122] [123] [124] от 16 октября 1991 года.

Главой государства стал Н.А.Назарбаев, за которого проголосовало 98,78 процентов из 8788726 принявших участие в голосовании избирателей. Первые выборы главы государства имели большое политическое и юридическое значение. Единогласно проголосовав за Н.А.Назарбаева, казахстанский народ выразил ему свое доверие, укрепил его статус как внутри государства, так и на мировой арене, в его лице народ стал видеть действительно «гида нации». Выборы первого Президента внесли огромный вклад в становление президентской власти в республике. Свое отношение к этому событию академик С.З. Зиманов высказал так: «Президентская власть, введенная в Казахстане с апреля 1990 года, став заметным явлением, сыграла позитивную роль. Президент Н.А.Назарбаев признан одним из лидеров перестройки. Однако власть его ограничена в своей социально-правовой основе, так как он был избран Верховным Советом, а не народом, а это неравноценные вещи. Эта ограниченность все больше и больше стала сказываться в условиях развала экономики, разгула анархии и преступности. Личный авторитет Президента, действительно им заслуженный, оказался недостаточным. Сегодня, как никогда, необходимо, чтобы народ верил своему лидеру, внимал его призывам, был готов пойти за ним. Залогом такого доверия являются

А

выборы Президента всенародным голосованием» .

10 декабря 1991 г. Президент подписал принятый Парламентом Закон о переименовании Казахской CCP в Республику Казахстан . 12 декабря 1991 года Глава государства издал Указ о реабилитации граждан, привлеченных к ответственности за участие в событиях 17-18 декабря 1986 года.

В Конституционном Законе от 16 декабря 1991 года «О государственной независимости Республики Казахстан» вновь был подтвержден статус Президента, как главы государства и главы исполнительной власти и нашел отражение принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Как отмечает казахстанский политолог Джунусова Ж.Х.: «Полтора года пребывания Н.Назарбаева на посту Президента, избранного Парламентом (апрель 1990 - декабрь 1991 года), прошли под знаком утверждения суверенитета республики»[125] [126] [127].

От себя добавим, что, наряду с укреплением национального суверенитета, не меньшую важность для конституционных преобразований в то время имело и конституционноправовое оформление новой национальной государственности.

Принятый 13 января 1992 года Закон «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон Казахской CCP «О Кабинете Министров»2 предоставлял Президенту право изымать из ведения Кабинета Министров отдельные сферы государственного управления и передавать их специально созданным государственным и иным органам, в рамках предоставленной Президенту компетенции, как главы исполнительной власти, делегировать правительству выполнение отдельных полномочий.

Законом от 13 января 1992 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Казахской CCP «О местном самоуправлении и

Л

местных Советах народных депутатов Казахской ССР» был введен пост главы местной администрации, подотчетного Президенту и подконтрольного соответствующим Советам народных депутатов, то есть была отрегулирована вертикальная система исполнительной власти.

Указ Президента от 7 февраля 1992 года «О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления Республики Казахстан в условиях экономической реформы»[128] закрепил единую систему исполнительных и распорядительных органов, разграничил полномочия, обязанности и функции органов и должностных лиц.

Этот этап продлился до принятия 28 января 1993 г. Конституции Республики Казахстан (четвертый этап), который оценивается как период усиления системы исполнительной власти как власти, непосредственно возглавляемой Президентом страны. В это время на смену Совета Министров пришел Кабинет Министров, был сформирован единый аппарат, объединивший аппарат Президента и аппарат Кабинета Министров.

В заключительном положении Декларация о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики специально было специально отмечено, что положения Декларации призваны послужить основой для разработки нового текста Конституции Казахской ССР.

Таким образом, говоря о становлении президентской власти в Республике Казахстан, можно сказать следующее. В самом его начале президентская власть функционировала в системе, приближавшейся к парламентской форме правления: Верховный Совет избирал президента и контролировал правительство, которое было ему подотчетно. В ноябре 1990 г. к президенту перешел весь объем полномочий исполнительной власти. Была сделана попытка сформировать единую исполнительную власть во главе с Президентом, произошло слияние Аппарата Президента и Кабинета Министров.

В основу политической системы этого периода была положена классическая модель президентской республики. В целом же в периоде становления президентской власти она становилась и укреплялась как важнейший политический институт, обеспечивающий независимость, самостоятельность Республики. Но наряду с этими нововведениями в государстве оставалось много пережитков прошлого, и не последнее место в этом списке занимали устаревшие правовая база и законодательство республики. Создав новое государство, новые институты власти, необходимо было привести их в логически завершенную форму. Все эти обстоятельства привели к принятию Верховным Советом почти единогласно (309 из 312 голосов) 28 января 1993 года первой Конституции независимого Казахстана. Первая Конституция суверенного Казахстана стала реальностью, и она должна быта стать атрибутом его самостоятельности и суверенности и лечь в основу его политической жизни. Итак, принятие Конституции 1993 года ознаменовало начало второго периода становления президентства в Казахстане.

Конституция Республики Казахстан 1993 г. закрепила принцип разделения власти, причем ввела прямое непосредственное избрание гражданами республики как парламента - Верховного Совета, так и главы государства - Президента (ст. 112 Конституции Республики Казахстан 1993 г.). Именно прямое и непосредственное избрание народом отмеченных двух органов государственной власти предопределило то обстоятельство, что именно Президенту и Верховному Совету было предоставлено исключительное право выступать от имени всего народа Казахстана. Однако, конституционно закрепленная модель столкнулась с рядом сущностных трудностей при реализации в государственноправовой практике. Первой из проблем стал политический кризис на уровне местных Советов, полномочия которых были до принятие досрочно прекращены.

Этот этап может быть охарактеризован как период существования в Казахстане смешанной полупрезидентской республиканской формы правления. Переход от парламентской республики предшествовавшего этапа ознаменовался постепенным сокращением полномочий парламентских органов. Однако, по существу, существовавшую в это время форму правления трудно назвать парламентской, скорее верным будет ее характеристика, как квазипарламентская республика.

Историческая роль первой Конституции Республики Казахстан состояла, на наш взгляд, прежде всего в том, что в ней был провозглашен национальный характер государственности. В этой связи в преамбуле Конституции говорилось: «Мы, народ Казахстана, являясь неотъемлемой частью мирового сообщества, исходя из незыблемости казахской государственности...». А в разделе, посвященном основам конституционного строя, было сказано: «Республика Казахстан как форма государственности самоопределившейся казахской нации обеспечивает равные права всем своим гражданам» \\

Сейчас приведенные положения Конституции представляются нам само собой разумеющимися. Однако в то время они вызывали неприятие некоторой части населения. Так, например, против формулы национальной государственности выступал Координационный центр межнационального движения «Единство», который считал, что она противоречит принципам гражданского общества и правового государства[129] [130]. При этом представители названного центра почему-то не учитывали того, что все союзные и большинство автономных республик бывшего Союза CCP были формами национальной государственности, к примеру, Россия, Украина, Латвия и т.д. Остались они таковыми и в

настоящее время. При их создании национальный признак был определяющим и главным. Никто не подвергал это сомнению[131].

Следует также особо сказать о качественно новом статусе Конституции Республики Казахстан 1993 г. Она была выделена из массы других законов и ей была придана высшая юридическая сила. Было заявлено, что законы и иные акты, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы. Нормы Конституции стали иметь прямое действие. Напомним, что согласно ранее действовавшей Конституции многие законы и даже подзаконные акты превосходили по своей силе республиканскую Конституцию. Она занимала среднее положение между, с одной стороны, Конституцией Союза ССР, законами и даже подзаконными актами Союза CCP и, с другой стороны, - республиканскими законами.

Первая Конституция Республики Казахстан сохранила и развила ключевые положения рассмотренных выше нормативных правовых актов, однако имела и некоторые особенности, явившиеся отражением реальных тенденций политического развития Казахстана.

В пункте 6 основ конституционного строя Конституции 1993 года говорится о том, что «государственная власть в Республике Казахстан основывается на принципе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с ним государственные органы в рамках своих полномочий самостоятельны, взаимодействуют между собой с использованием системы сдержек и противовесов». Статья 75 Конституции Республики Казахстан объявляла Президента главой государства, возглавляющего единую систему исполнительной власти государства. В соответствии с ней, Президент выступал гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов Республики, принимал необходимые меры по охране государственного суверенитета, конституционного строя, обеспечению безопасности территориальной целостности республики. Президент с согласия Верховного Совета назначал на должность Премьер-министра, его заместителей, министров иностранных дел, финансов, внутренних дел, Председателя Комитета национальной безопасности, глав дипломатических представительств Республики Казахстан. Президент осуществлял общее руководство деятельностью Кабинета Министров, по представлению премьер- министра определял состав Кабинета Министров, образовывал и упразднял министерства, государственные комитеты и ведомства; отменял либо приостанавливал полностью или в части действие актов Кабинета Министров, министерств, государственных комитетов и ведомств - уже вне зависимости от их соответствия или несоответствия Конституции (п. 3 ст. 75 Конституции). Также Президент представлял Республику Казахстан в международных отношениях, вел переговоры и подписывал договоры республики, обеспечивал соблюдение заключенных Казахстаном договоров и принятых им обязательств; обращался с посланиями к народу Казахстана и его Верховному Совету.

Таким образом, по Конституции Республики Казахстан 1993 года правительство политически и организационно было встроено в контролируемую президентом систему исполнительной власти, возглавлялось и формировалось президентом при участии Верховного Совета и не представляло собой самостоятельного коллегиального органа с собственной компетенцией и коллегиальной политической ответственностью. Формально статус правительства был возвращен Кабинету Министров, который почти полностью входил в политикоюридическую орбиту Президента.

Что касается правотворческих полномочий, то согласно ст. 71 Конституции президент впервые получал право законодательной инициативы. В его распоряжении также оставалось право отлагательного вето (ст. 78, п. 2), которое могло быть преодолено решением депутатского большинства в две трети голосов от общего числа депутатов. Во исполнение Конституции и законов Республики Казахстан он имел право издавать указы, постановления и распоряжения (ст. 79), имеющие обязательную силу на всей территории республики. Наконец, Конституция 1993 г. имела одну важную особенность: она не предусматривала процедуру отрешения президента от должности.

Помимо этого Президент имел право вводить чрезвычайное положение и являлся Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики.

Согласно Конституции правительство в лице Кабинета Министров несло коллективную ответственность перед Президентом, а перед Верховным Советом - персональную, то есть каждый член Кабинета Министров был ответственным за исполнение законов и претворение их положений в жизнь. Верховный Совет обладал правом постановки вопроса перед Президентом о досрочном освобождении от должности членов правительства в случае нарушений и ненадлежащего исполнения своих обязанностей.

Согласно ст. 3 Конституции, глава государства имел право в установленном законом порядке назначать на должность и освобождать от должности также и глав местных исполнительных органов, выступающих непосредственными представителями президента в соответствующих административно - территориальных единицах. В результате, вся исполнительная вертикаль оказалась под полным контролем президента.

Таким образом, президент стоял во главе исполнительной власти и нес всю ответственность за ее деятельность, в то же время Верховный Совет сохранял за собой право последнего слова в решении многих государственных вопросов и имел весьма весомые прерогативы.

С. 54.

Судебная власть на данном этапе находилась под контролем, как президента, так и Верховного Совета. Президент представлял Верховному Совету Республики кандидатуры председателя и судей Конституционного Суда, Верховного суда, Высшего Арбитражного суда, Генерального Прокурора; входил с представлением в Верховный Совет об освобождении их от обязанностей. Положение о неприкосновенности судей в Конституции 1993 года было изложено в следующем виде: судья не мог быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответственности без согласия на то органа, его избравшего (ст. 78 п. 11).

Разработка и принятие Конституции Республики Казахстан 1993 г. осуществлялись в условиях нарастания противоречий между различными органами власти, становления новой модели их взаимодействия. Этот процесс проходил в тяжелых экономических условиях и сопровождался противоречиями и конфликтами, носившими как объективный, так и нередко субъективный характер.

В сложных условиях распада Союза CCP и рождения самостоятельной государственности Казахстана отсутствие не только местных, но и верховного органа представительной (законодательной) власти, могло привести к непредсказуемым последствиям.

В связи с самороспуском Верховного Совета Казахской CCP XII созыва (избранного в 1990 году, полномочия которого истекали в 1995 году) с 10 декабря 1993 года по 19 апреля 1994 года Президент осуществлял свои конституционные полномочия, наряду с некоторыми парламентскими, согласно Закону от 10 декабря 1993 года «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий»1. Президент Казахстана в это время выполнял свои функции в условиях отсутствия парламента как законодательного и представительного органа.

Ему было предоставлено право на срок до начала работы первой сессии вновь избранного Верховного Совета издавать на основе и во исполнение Конституции акты, имеющие силу закона. Причем, эти акты имели свою юридическую силу до принятия соответствующих законов республики, то есть законов, принятых Верховным Советом.

В соответствии с упомянутым выше законом Глава государства обрел право на срок до начала работы первой сессии вновь избранного Верховного Совета назначать на должность и освобождать от своих обязанностей председателя и судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда, Г енерального прокурора,

Председателя Национального банка, самостоятельно назначать на должность премьер-министра, его заместителей, министров иностранных дел, обороны, финансов, внутренних дел, председателя Комитета национальной безопасности и глав дипломатических представительств, принимать решения о проведении референдума, вводить чрезвычайное положение. Он также был вправе в указанный период времени определять порядок формирования нижестоящих судов, ратифицировать и денонсировать международные договоры, решать вопросы войны и мира.

7 марта 1994 года состоялись выборы в Верховный Совет XIII созыва и местные представительные органы. Президент, согласно кодексу о выборах в Республике Казахстан, обладал правом выдвигать кандидатов в депутаты Верховного Совета по государственному списку.

По причине негативной оценки депутатами Верховного Совета и Президентом деятельности Правительства 11 октября 1994 года Президентом Республики Казахстан был подписан Указ «Об отставке Кабинета министров Республики Казахстан»1. Кризис охватил всю Республику, и можно смело сказать, что в первую очередь это был кризис

власти. Свидетельством тому являются события, которые произошли далее.

12 октября 1994 года Президент своим указом назначил на должность Премьер-Министра А.М. Кажегельдина, который возглавил вновь образованный Кабинет министров[132]. В реализации экономической политики появился определенный динамизм. Это дало основание исполнительной власти активизировать свои действия и в сфере политической. 15 декабря Н.Назарбаев выступил с программной речью в Верховном Совете, предложив парламентариям незамедлительно принять принципиальные для экономических реформ законы о банкротстве, о залоге, об иностранных инвестициях, новый налоговый кодекс. Одновременно по настоянию президента было

проведено рейтинговое голосование, касающееся активно обсуждаемых в обществе изменений в Конституцию - по введению частной собственности на землю, о государственном двуязычии, судебно-правовой реформе и характере государственности (напомним, что в Конституции 1993 года было указано, что Казахстан является государством самоопределившейся нации). Депутаты поддержали только необходимость судебно-правовой реформы, прочие вопросы не набрали даже половины голосов[133] [134].

1 марта 1995 года Указом Президента была образована Ассамблея Народов Казахстана в качестве консультативно-совещательного органа при главе государства. Ее главной целью должны были стать выработка рекомендаций по совершенствованию национальной политики, внесение конкретных, практических предложений Президенту в области межнациональных отношений, содействие культурному развитию народов, населяющих Республику.

Новый парламент проработал менее года. В марте 1995 года в политической жизни Казахстана разразился политический кризис.

Кандидат в депутаты парламента Т. Г. Квятковская, не прошедшая этап регистрации для участия в парламентских выборах 7 марта, предъявила иск Центральной избирательной комиссии в Конституционный суд Казахстана о нарушении Кодекса о выборах в Абылайхановском избирательном округе. После длительного разбирательства, 6 марта 1995 года Конституционный суд принял постановление. В нем отмечалось, что «введенная Центризбиркомом методика подсчета голосов... по существу изменила установленную Кодексом о выборах избирательную систему. Тем самым Центризбирком нарушила ст.60 Конституции, превысив свою компетенцию». То есть постановлением были признана нелегитимность итогов парламентских выборов 7 марта и, следовательно, и легитимность самого парламента. Тем самым такое судебное решение, если признать его окончательным,

. имело характер конституционного прецедента и правовой формы последовавших конституционных преобразований.

8 марта Президент, пользуясь правом, данным ему Конституцией, внес возражения на постановление Конституционного суда. 9 марта такое же возражение было внесено председателем Верховного Совета А. Кекильбаевым. 10 марта 1995 года Конституционный суд преодолел внесенные возражения и двумя третями голосов принял определение: «...отклонить возражения Президента и Председателя Верховного Совета Республики Казахстан и подтвердить постановление Конституционного суда от 6 марта 1995 года. Определение обжалованию не подлежит». 11 марта Верховный Совет, пытаясь отстоять свою легитимность, принял на внеочередном своем заседании Конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в Конституцию» и постановление «О приостановлении деятельности

Конституционного суда», однако эти документы не могли иметь юридической силы.

В тот же день Н. Назарбаев обратился в Конституционный суд с запросом о правовых последствиях постановления от 6 марта 1995 года. В запросе Президент просил дать разъяснения по следующим вопросам:

- означает ли это постановление Конституционного суда неконституционность выборов в Верховный Совет, состоявшихся 7 марта 1994 года, а также неконституционность полномочий избранных депутатов Верховного Совета;

- если полномочия депутатов парламента неконституционны, кто вправе принимать решения законодательного характера;

- означает ли решение Конституционного суда, что Закон «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий» от 10 декабря 1993 года продолжает действовать.

В этих условиях значительную положительную роль сыграл Конституционный Суд Республики Казахстан, который 6 марта 1995 г. принял Постановление, согласно которому признаны: а)

неконституционность полномочий Верховного Совета, сформированного 7 марта 1994 г., а также депутатов, избранных в Верховный Совет в ходе дополнительных выборов 22 января 1995 г.; б) необходимость проведения внеочередных выборов парламента страны; в) вступление в силу Закона от 10 декабря 1993 г. «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий» на период до формирования нового состава высшего представительного (законодательного) органа страны.

Но полномасштабным нормативным преодолением кризиса можно считать принятие Закона «О досрочном прекращении полномочий местных советом народных депутатов Республики Казахстан» и Закона «О выборах депутатов Верховного Совета и местных представительных

органов Республики Казахстан». 11 марта 1995 г. Президент Республики Казахстан распустил Верховный Совет, а также отправил в отставку Кабинет Министров. Особенность сложившейся после подобного решения Конституционного суда ситуации заключалась в том, что в перечне органов государственной власти, наделенных полномочиями по принятию нормативных правовых актов высшего уровня, остался лишь Президент страны. Президент с его полномочиями в сфере исполнительной власти и с правом законодательствования, за исключением судебных органов, на некоторое время стал единственным действующим из высших органов государственной власти.

Таким образом, надежды, что с избранием 7 марта 1994 г. нового состава Верховного Совета и местных представительных органов власти будет восстановлено нормальное функционирование системы органов государственной власти, не оправдались. Нелегитимность Верховного Совета получила окончательное юридическое подтверждение, вследствие чего с 6 марта 1995 года Верховный Совет XIII созыва прекратил свою деятельность. Нелегитимность парламента означала и нелегитимность правительства, сформированного с участием нелегитимного парламента. Поэтому в тот же день, 11 марта 1995 года правительство в полном составе подало в отставку, которая была принята Президентом. В соответствии с законом о временном делегировании Президенту дополнительных полномочий, он назначил Премьер-министром А. Кажегельдина и поручил ему сформировать состав Кабинета министров1. В тот же день Президентом была принята отставка Центризбиркома.

В ситуации политического и экономического кризиса страна осталась без парламента. Президенту выпала на долю непростая задача управлять государством в этих условиях. Вновь вступил в силу Закон от 10 декабря 1993 года «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных

полномочий», который предоставлял Президенту право осуществлять некоторые парламентские полномочия. Г лава государства начинает вести активную работу в области законодательства. В период отсутствия в стране высшего законодательного органа, он издает целый комплекс фундаментальных указов, имеющих силу закона, регулирующих все важные отрасли экономической, политической и социальной жизни государства[135]. Но актуальным и главным вопросом стал вопрос пересмотра Конституции.

По поводу того, какова роль должна быть отведена в ней Парламенту, экс-премьер А. Кажегельдин делится следующими своими мыслями: «Очень хотелось бы, чтобы будущий парламент был действительно парламентом. И не более того. Люди устают жить в государстве, где коллективный прокурор, коллективный милиционер, коллективный политик, коллективный экономист - все, что хотите. Как только начинаешь разбираться кто же конкретно - ничего не поймешь»[136].

Стало очевидно, что нормы Конституции Республики Казахстан 1993 года уже не работали в реальных условиях того времени. Усиливающаяся роль Президента, как главы государства и главы исполнительной власти, и в то же время наличие в государстве сильного парламента - Верховного Совета - явилось основной проблемой, а именно проблемой власти.

Компромисс, который был заключен между ними, не мог продолжаться долго. Между тем действующая Конституция не предусматривала реализации системы «сдержек и противовесов». В ней не нашел отражения такой важный институт, как импичмент. Также не предусматривался роспуск парламента главой государства. Верховный Совет сохранял за собой исключительное право по избранию и

назначению высших должностных лиц, которые несли ответственность в первую очередь перед ним, что значительно ограничивало власть Президента, как главы исполнительной власти.

Помимо этого, положение Президента, как главы государства и главы исполнительно-распорядительной власти в одном лице, не давало ему возможности заниматься исключительно управлением государством. «Институт президентства законодательно был оформлен в Конституции 1993 года. Однако положения Основного закона ограничивали права и функции главы исполнительной власти в такой мере, что это не позволило говорить о создании у нас классической президентской формы правления»,- пишет Джунусова Ж.Х.[137]

История и реальная жизнь многих государств подлинно свидетельствуют о том, что противостояние различных ветвей власти, а также борьба между ними за укрепление своих позиций и расширение своих полномочий приводили к серьезным конфликтам и потрясениям. И во многом в ряде случаев такие нежелательные последствия возникают из-за несогласованности конституционного статуса и реальной расстановки политических сил в стране.

Исходя из теории конституционализма, потребность в принятии новой (по форме или по существу) конституции возникает именно тогда, когда существенным образом изменяются социально-экономические и (или) политические отношения в данном обществе, поскольку вообще сущностью и основной функцией конституции является запись (оформление) соотношения политических сил, существующих на момент ее принятия[138].

Приближавшиеся выборы президента, первоначально намеченные на конец 1996 года, несмотря на очевидность победы на них действующего главы государства, начали серьезно влиять на политические и экономические процессы. По этому поводу К.Ш Сулейменов заявил: «из трех лет, которые президент провел на своем посту, два, можно смело сказать, потеряны. И потеряны они благодаря искусственным баталиям, которые постоянно навязывали ему Верховный Совет, мнимые партии, не пользующиеся поддержкой большинства населения... Президента обвиняют в том, что он на выборах декабря 1991 года победил без альтернативы. Но зачем бы он создавал себе искусственную альтернативу? Это было бы абсурдно и попросту аморально»[139].

24 марта 1995 года состоялась первая сессия Ассамблеи Народов Казахстана, в ходе которой была принята резолюция о проведении республиканского референдума о продлении полномочий Президента республики до 1 декабря 2000 года. Но если смотреть вглубь данной проблемы, то ясно можно понять, что за ней стояли такие вопросы, как: можно ли доверять нынешнему Президенту и курсу проводимой им политики и реформ.

25 марта был подписан Указ Президента «О проведении 29 апреля 1995 года республиканского референдума», главным и единственным вопросом которого был вопрос: «Согласны ли вы продлить до 1 декабря 2000 года срок полномочий Президента Республики Казахстан Н.А.Назарбаева, всенародно избранного 1 декабря 1991 года?».

29 апреля 1995 года был проведен референдум, в котором из 9110156 граждан страны, внесенных в списки для участия в референдуме, в голосовании приняли участие 8309637 человек, или 91,21 процента, из которых 7932834 высказались за продление полномочий Президента Н.А.Назарбаева, что составило 95,46 процента.

Еще раз, заручившись поддержкой и доверием казахстанского народа, Президент страны немедля приступил к вопросу о судьбе Конституции. 22 мая был образован экспертно-консультационный совет при президенте по подготовке проекта новой Конституции. В состав совета вошли наиболее видные ученые-юристы республики (Г.Сапаргалиев, М.Сулейменов, Ю. Басин, В.Ким, Е.Нурпеисов, А.Котов), представители юридических служб госаппарата (К.Колпаков, Б.Мухамеджанов, Н.Шайкенов), а также международные эксперты (С.Алексеев, Ж. Аттали, Р.Дюма).

Трудности становления системы взаимодействия различных ветвей власти вполне объяснимы отсутствием практики реализации модели разделения властей, инерцией политического мышления, основанного на идее полновластия Советов. Следует признать, что на этом этапе становления формы правления в Казахстане так и не удалось выработать модель эффективного сосуществования и взаимодействия законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей. Налицо был очередной политический кризис. Сложившаяся ситуация характеризуется исследователями как парламентский кризис.

Сложные политические и экономические условия оказали воздействие на текст Конституции, которая, несомненно, сыграла существенную роль в развитии системы государственной власти и управления, но характеризовалась чрезмерной размытостью формулировок, значительным уровнем декларативности многих положений. Конституция Республики Казахстан 1993 г. являет собой яркий пример основного закона как юридического закрепления соотношения сил на конкретном этапе исторического развития казахстанского государства и общества. Это был документ, содержавший компромисс между теми силами казахстанского общества, которые понимали неизбежность радикальных изменений не только в экономике, но и в политическом и государственном режиме, и силами, стремившимися законсервировать уже сложившиеся в тот период модели управления. Конституция Казахстана 1993 г. не преодолела этого противоречия, что привело к постепенному нарастанию фиктивности ее многих положений. Эти процессы были столь стремительными, что по прошествии двух лет стала неизбежной подготовка нового текста Конституции.

Но основным недостатком Конституции Казахстана 1993 г. стало отсутствие закрепления четких правовых процедур преодоления противоречий между различными органами государственной власти. В самих конфликтах между органами власти как по вертикали, так и по горизонтали нет ничего необычного. Напротив, конфликты и противоречия способствуют повышению качества управления, но только в том случае, если существуют такие механизмы их разрешения, которые способствуют поддержанию стабильности государственно-правовых институтов и процессов. Потребность закрепления новых механизмов обеспечения государственного развития и обусловили потребность разработки и принятия нового текста конституции Республики Казахстан.

Пятый этап. 30 августа 1995 г. на всенародном референдуме была принята Конституция Республики Казахстан. В референдуме приняло участие 90,51 % избирателей, в ее поддержку высказалось 89,14 % принявших участие в референдуме. В пункте 1 статьи 1 Конституции провозглашено, что Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого является человек, его жизнь, права и свободы.

Большинство казахстанских ученых рассматривают этот этап как период учреждения и становления президентской республики в Казахстане. Так, по мнению М.С. Ашимбаева, Конституция 1995 г. «окончательно установила в Казахстане президентскую республику со всеми вытекающими отсюда политическими последствиями. Здесь важным стало то, что согласно новой Конституции, Президент, не являясь главой исполнительной власти, сохранил в отношении нее руководящую роль. Более того, Президент получил конституционные полномочия осуществлять согласование действий всех трех ветвей власти в стране»1.

На этом этапе развития формы правления Казахстана в нее были внесены существенные коррективы. Конституция Казахстана 1995 г. способствовала сосредоточению власти в системе исполнительных органов и существенной централизации государственных регуляторов. Подобные решения были вполне оправданны и привели к стабилизации государственно-властных отношений. По достижении этой стабильности были созданы условия для расширения системы воздействия законодательных (представительных) органов на процессы непосредственного управления.

В июне 1995 года Н. Назарбаев представил на суд обг зственности свой проект новой «Конституции Казахской республики». Проект имел принципиально иную, в сравнении с действующей Конституцией, структуру и состоял из 8 разделов и 95 статей.

Первый раздел - «Общие положения» гласил, что Казахстан утверждает себя светским, правовым, социальным и унитарным государством с президентской формой правления. Провозглашалось, что единственным источником власти является народ; признается равенство государственной и частной собственности. Государственным языком объявлялся казахский язык. В государственных органах наравне с казахским официально употребляется русский язык.

Второй раздел назывался «Человек и гражданин». В нем перечислялись права и свободы, которыми обладает гражданин

Цит. по Реформирование системы государственного управления: зарубежный опыт и Казахстан.- Алматы: Казахстанский институт стратегических исследований при Президенте PK5 2005. С. 22-23.

Казахстана. В отличие от действующей Конституции, в проекте отсутствовала классификация видов прав на политические, экономические и т.д., право на труд заменено правом на свободу труда; отдельно выделены права человека, которые не зависят от экономического развития общества - право на жизнь, право на свободу и т.д.

Третий раздел - «Президент». Президент объявлялся главой государства и ее высшим должностным лицом. Полномочия президента в проекте были значительно увеличены в сравнении с действующей Конституцией. Президенту предоставлялось право роспуска парламента.

Четвертый раздел - «Парламент». Проектом предусматривалось новое название Верховного Совета - Парламент. Сам парламент предусматривался двухпалатным: верхняя палата - Сенат и нижняя - Мажилис. Права парламента, в сравнении с действующей Конституцией, были значительно урезаны. Ему предоставлялось право импичмента президента только в одном случае - совершения им государственной измены.

Пятый раздел - «Правительство» - так автор предложил называть Кабинет министров. Согласно проекту, правительство осуществляет исполнительную власть, образуется президентом и ответственно перед ним же.

Шестой раздел - «Правосудие». Судами республики провозглашались Конституционный суд, Верховный суд и местные суды. Должность судьи стала назначаемой.

Седьмой раздел - «Местное государственное управление и самоуправление». Местными представительными органами объявлялись избираемые на 4 года маслихаты, исполнительные органы возглавлялись назначаемыми акимами.

30 июня проект новой Конституции был вынесен на всенародное обсуждение, срок его был определен до 30 июля 1995 года. В республике состоялось около 33 тысяч коллективных его обсуждений, в которых приняло участие более трех миллионов граждан, внесших почти 30 тысяч предложений и замечаний. Были изучены основы конституционного устройства многих демократических стран мира, изучен мировой опыт взаимоотношений и баланса ветвей власти. В ходе обсуждения большая часть критических замечаний касалась отражения вопросов власти и прав человека в проекте. Предлагались и альтернативные проекты Конституции. Так, Н. Масановым, Е. Жовтисом и В. Севрюковой, совместно с зарубежными экспертами, был в июле 1995 года представлен альтернативный проект. Однако он не получил поддержки.

В ходе всенародного обсуждения проекта Конституции изменилось 55 статей из 99, и появился новый раздел - «Конституционный Совет», согласно которому не предусматривалось существование Конституционного суда в судебной системе Казахстана.

30 августа 1995 года на референдуме по принятию новой Конституции участвовали 90,51 процентов граждан, из которых ответили «да» 89,1 процента. За Конституцию проголосовало 7,212 млн. избирателей[140]. 6 сентября 1995 года, в резиденции Президента состоялась торжественная церемония официального представления новой Конституции. 30 августа был объявлен государственным праздником - Днем Конституции.

Принятие Конституции 1995 года ознаменовало новый этап в развитии конституционных основ Казахстана, а, следовательно, явилось началом третьего периода становления президентской власти в Республике. Как пишет российский исследователь Сахаров Н.А: «Пост президента является основополагающим, но лишь одним из составных элементов института президентства. Для того, чтобы этот институт занял подобающее ему место в политической системе, необходимы прежде всего прочная конституционная база президентства и широкая общественно-политическая поддержка президентской власти. В Основном законе и других правовых нормах должны быть максимально четко и полно определены статус главы государства, его полномочия и пределы этих полномочий. Придание президентской власти институционального характера невозможно без тщательной правовой регламентации взаимоотношений президента с правительством, парламентом, местными органами власти. Институт президентства предполагает также наличие отлаженной организационноуправленческой структуры президентского аппарата, эффективной процедуры принятия решений, устойчивых морально-этнических норм для тех, кто занимает высший официальный пост в государстве»[141].

Именно для достижения этих целей была принята Конституция Республики Казахстан 1995 года, которая содержит более подробную регламентацию, определяющую статус Президента Республики, нежели Конституция 1993 года. Прежде всего, был изменен правовой статус и ме то в системе государственных органов главы государства. Были изменены взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти. Однопалатный Верховный Совет был преобразован в двухпалатный Парламент, Кабинет Министров - в Правительство, которое возглавлялось уже не Президентом, а Премьер-Министром.

По Конституции 1995 г. в Казахстане исполнительную ветвь власти стало возглавлять правительство во главе с премьер-министром.

Сопоставляя статус Президента, закрепленный первой Конституцией, с изменениями, внесенными в него Конституцией 1995 года, его полномочия в отношения Правительства Абенов Е. пишет: «К примеру, если по Конституции 1993 года Президент Республики Казахстан был наделен правом образования и упразднения министерств, государственных комитетов и ведомств, то соответствующая формулировка Конституции 1995 года была изложена в другой редакции, где к компетенции Президента были отнесены образование, упразднение и реорганизация только тех центральных органов власти, которые не входят в состав Правительства. Это указывает на то, что Правительство, по Конституции 1995 года, имеет относительную автономность в вопросах, отнесенных к его ведению»[142]. Далее он развивает свою мысль: «Следует отметить и такую немаловажную деталь. Если согласно первой Конституции Президент PK осуществлял общее руководство деятельностью Кабинета Министров, то во второй Конституции была установлена норма, в соответствии с которой Глава государства председательствует на заседаниях Правительства лишь по особо важным вопросам. То есть налицо значительное дистанцирование Президента от Правительства»[143].

Однако, на наш взгляд, совокупность полномочий президента относительно правительства и распространенная практика решения главой государства конкретных управленческих вопросов, напротив, позволяют говорить о президенте Республики Казахстан как о фактическом главе исполнительной власти.

Президент по закону назначает премьер-министра с согласия парламента. Но это условие, исходя из опыта прошлых лет, носит скорее формальный характер и принципиально не влияет на кадровую линию относительно Правительства, проводимую в жизнь главой государства. К примеру, в 1994 году президент предложил назначить премьер- министром А.М. Кажегельдина. Глава государства получил на это согласие депутатов, несмотря на то, что последний - первый заместитель премьер-министра, отправленного им же за «крупные просчеты и упущения в своей деятельности» в отставку правительства, которое «не смогло полностью сконцентрировать усилия на приоритетных путях преобразования экономики в рыночную систему, не справилось с современными требованиями общества». И, кроме того, не взирая на то, что «из-за инертности высшего исполнительного органа изо дня в день ухудшается положение народа, не происходит ощутимых сдвигов в его социально-экономической жизни».[144] [145]

Обширны полномочия президента в отношении остальных членов правительства. По предложению премьер-министра он назначает на должность и освобождает от должности его членов. Согласия парламента на проведение этих кадровых перестановок не требуется. Напомним, что в 1994 году при формировании Кабинета Министров, возглавляемого А. Кажегельдиным, депутаты не дали своего согласия на назначение

л

вице-премьерами С. Турсунову и А.Сарсенбаеву .

Нельзя не сказать и о том, что по особо важным вопросам президент, пользуясь конституционным правом председательствовать на заседаниях правительства, может взять руководство им на себя, давать непосредственные поручения и указания всем членам правительства.

Очень сильная позиция в полномочиях президента при взаимоотношениях с правительством - его право принимать решение об отставке правительства. По закону вотум недоверия правительству может вынести парламент, но он не является для президента обязательным. Глава государства вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий правительства, освобождении от должности премьер - министра и любого члена правительства (п. 7 ст. 70 Конституции).

Таким образом, по Конституции 1995 г. правительство изменило свой статус по сравнению с Конституцией 1993 г. Формально, политическая система, созданная в 1995 г., стала напоминать модель полупрезидентской республики. Смешанная модель (полупрезидентская республика) призвана избавиться от недостатков президентской и парламентской форм правления путем объединения наиболее сильных сторон обеих.

Суть модели полупрезидентской республики сводится, таким образом, прежде всего к сильной президентской власти, осуществляемой в условиях меньшего разделения ветвей власти, чем в президентской республике. Глава государства в полупрезидентской республике не обязательно является единоличным носителем исполнительной власти, а зачастую делит эти полномочия с премьер - министром, возглавляющим правительство. Полномочия главы государства и главы правительства подчас «тесно перемежаются, и формально для принятия решений требуется согласие их обоих».

Объем полномочий президента в полупрезидентской республике во многом зависит от расстановки сил на внутриполитической сцене, порой определяющей разное толкование конституции - более близкое к парламентской или, наоборот, к президентской республике, что позволяет приспосабливать ее нормы к различным обстоятельствам. Во Франции, если президент и парламентское большинство принадлежат к одной политической партии (блоку партий), безусловный приоритет в сфере исполнительной власти принадлежит президенту, в то время как на долю премьер - министра и правительства остается исполнение решений, принятых президентом. Победа на парламентских выборах партии (блока партий), оппозиционных президенту, резко усиливает дуализм внутри исполнительной власти и приводит к ограничению фактической компетенции президента, сужению свободы его политического маневра.

По Конституции 1995 года в Республике Казахстан Высшую судебную власть был призван осуществлять Верховный суд, а Высший арбитражный суд был упразднен. Также был создан Конституционный

Совет Республики, который должен был решать вопросы о правильности проведения выборов высших должностных лиц, проведения референдума, давать официальное толкование норм Конституции и др. Статус этих органов более подробно был отражен в указах Президента РК, имеющих силу Конституционного закона «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 года, «О Правительстве Республики Казахстан» от 18 декабря 1995 года, «О Президенте Республики Казахстан» от 26 декабря 1995 года, «О Конституционном совете Республики Казахстан» от 29 декабря 1995 года[146].

Вот такими яркими, значительными законодательными и политическими событиями был ознаменован этот период становления президентской власти в Республике Казахстан.

В процессе конституционного реформирования в Республике в мае 1998 года были внесены изменения в указ о выборах, согласно которым к выборам не допускались кандидаты, которые в течение года перед регистрацией получили административное взыскание за умышленное правонарушение.

В 1998 г. в Конституцию Республики Казахстан были внесены изменения и дополнения[147]. Эти изменения привели к развитию многопартийности в стране, большей транспарентности деятельности Парламента Казахстана, усовершенствования модель взаимодействия различных ветвей власти, прежде всего, исполнительной и законодательной.

30 сентября 1998 года глава государства внес в Парламент проект Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики

Казахстан»[148], предусматривавший существенные новшества в системе властных отношений. Его обсуждение и принятие были нелегкими.

«Статьи конституций - не заповеди, - пишет группа российских авторов, - и по понятным причинам неизменных конституций не бывает. Однако общими правилами здесь и сейчас могли бы стать три очень простых и естественных принципа, не вызывающих, кажется, ни у кого принципиальных возражений. Первый - менять Основной закон не тогда, когда появляется политическая возможность его изменить, а когда при наличии такой возможности его не изменить нельзя. Второй - отношения во многих сферах, преимущественно или исключительно регулируемых Основным законом, могут корректироваться, иногда существенно, без его изменения, путем обычного нормотворчества и судебных решений. Третий - если все же Конституция не может не быть изменена в какой-то своей отдельной составляющей, это изменение, поскольку в обществе не происходит перехода к принципиально иной конституционной философии, должно во всяком случае . с ответствовать духу

действующего Основного закона»[149].

7 октября 1998 года состоялось совместное заседание Сената и Мажилиса Парламента Республики. Изменение Конституции - вопрос серьезный и это послужило поводом тому, что депутаты без обсуждения большинством голосов (40 из 42 в Сенате и 59 из 62 в Мажилисе) отклонили проект закона, внесенный Президентом. Главным аргументом депутатов было то, что Конституция не должна меняться слишком часто, а потому если они приступают к конституционной реформе, то необходимо изменить все статьи Основного Закона, которые нуждаются в реформировании. Также депутаты предложили провести досрочные выборы Президента, мотивируя это тем, что Н.А.Назарбаев, предлагая

широкую программу реформ, должен в первую очередь знать, поддерживает ли его народ, а программу демократизации начать с себя, испытав на себе же и либерализацию процедуры выборов. Сложилась довольно напряженная обстановка, требующая либо незамедлительного компромиссного решения этого вопроса, либо затягивания его решения на неопределенное время. В результате Парламент издал постановление № 99-1 от 7 октября 1998 года «О согласительной комиссии по работе с поправками депутатов Парламента Республики Казахстан к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан»[150].

Итогом работы согласительной комиссии стал учет практически всех предложений, изложенных в обращении депутатов к Главе государства, и внесение Президентом целого ряда новых поправок.

По предложению Президента была исключена из Конституции норма, ограничивающая возраст государственных служащих. По мнению Президента - это норма не Конституции, а действующего законодательства. Был изменен срок полномочий Президента - он увеличен с 5 до 7 лет. Также изменяется возрастной ценз для избрания Главой государства - нижний предел возрастает с 35 до 40 лет, верхний - вообще не регламентируется.

Вводится новая редакция главы о принесении присяги Президентом в экстраординарных случаях - когда полномочия Главы государства от Президента по тем или иным причинам переходят к председателю Сената, то присяга должна быть принесена в течение месяца со дня принятия полномочий.

Изменяется порядок назначения членов Счетного комитета - теперь председателя и двух членов Счетного комитета будет назначать

Президент Республики, остальных членов Парламент, а Правительство лишается права назначения кандидатур на эти должности.

Увеличивается срок полномочий депутатов Сената до 6 лет, Мажилиса - до 5лет. Соответственно, ротация в Сенате будет проходить через 3 года. Изменяется и порог для прохождения в Мажилис представителей партий - с 10 % голосов избирателей на 7%.

Убирается из Конституции Республики норма, согласно которой депутатам Парламента не гарантировалось сохранение прежней или предоставление равноценной работы по истечении депутатских полномочий, которая являлась частью п. 3 ст. 52 Конституции Республики Казахстан.

Еще одна новая поправка - в Конституцию записывается, что акимы иных территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Главой государства.

Были внесены принципиальные изменения в статью Конституции, регламентирующую порядок назначения общереспубликанского референдума. Теперь при соблюдении определенной процедуры Парламент может настоять на внесении на общереспубликанский референдум предложенных депутатами изменений и дополнений в Конституцию.

Также было внесено важное изменение в действующую Конституцию - с согласия Президента Республики настоящий срок полномочий Главы государства может быть сокращен постановлением Парламента, принятым на совместном заседании Палат большинством голосов. В этом случае Мажилис в течение 1 месяца назначает выборы президента Республики. Глава государства, избранный в этом случае, приносит присягу в течение 1 месяца со дня опубликования результатов выборов и срок его полномочий - 7 лет. Норма, о которой идет речь в п. 1. ст. 94 Конституции Республики Казахстан, относится к переходным положениям, имеет однократный характер применения и относится

только к Президенту Республики Казахстан, избранному до введения в действие Конституции Республики Казахстан 1995 г.

После тщательного учета всех предложенных депутатами и Президентом изменений и дополнений, парламентарии единодушно проголосовали за принятие проекта Закона сразу в двух чтениях. Таким образом, было внесено 19 поправок в действующую Конституцию Республики Казахстан.

«Вывод, который можно сделать по итогам этой горячей недели, - сказал Президент, выступая после принятия Парламентом конституционной реформы, - это зрелость наших политических институтов и демонстрация цивилизованной парламентской дискуссии. Консенсус всегда предпочтительнее любого конфликта, а особенно в такое непростое время»[151] [152].

Согласно изменениям, внесенным в Конституцию 7 октября 1998

года, предусматривается возможность сокращения срока президентских

полномочий. На совместном заседании Палат Парламента 8 октября 1998

года, парламентарии решили воспользоваться этим правом и обратились

к Президенту с предложением дать согласие на сокращение срока его

полномочий, которые были установлены на республиканском

референдуме 29 апреля 1995 года. На данное предложение Президент

ответил положительно, и Парламент издает постановление № 103-1 от 8

октября 1998 года «О сокращении срока полномочий Президента

2

Республики Казахстан Назарбаева Н.А.

После закрытия совместного заседания Палат на пленарном заседании Мажилиса депутаты издали постановление № 1164 - I от 8 октября 1998 года «О назначении выборов Президента Республики Казахстан»[153], которым был установлен срок предстоящих президентских

выборов - 10 января 1999 года. Напомним, что, в соответствии с Конституцией, два месяца предоставляются для выдвижения и регистрации кандидатов и месяц - на агитацию и проведение выборов.

Решение о проведении досрочных выборов поставило в одинаковые условия всех, поскольку Президент Н.А. Назарбаев до этого не занимался предвыборной компанией.

Как отметил в своем заявлении Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев: «Я как глава государства и гарант Конституции считаю своим долгом обратить внимание всех органов государственной власти, прежде всего на местах, на необходимость строгого следования духу и букве Закона, исключения любых попыток незаконного вмешательства в избирательный процесс, создание равных условий деятельности всех кандидатов и представляющих их лиц». Далее он сказал: «Мы выбираем не только Президента, мы выбираем будущее нашей страны. Никто не должен препятствовать свободному волеизъявлению казахстанского народа. Ничто не должно мешать народу Казахстана сделать свой выбор»[154] [155].

По поводу выборов президента профессор политологии и социологии Йельского университета Линц писал следующее: «... президентские выборы позволяют народу открыто и прямо избрать главу исполнительной власти на вполне определенный срок, а не оставлять решение этого вопроса закулисным политикам. Однако этот положительный момент станет «работать» лишь тогда, когда президентский мандат получен при большом перевесе голосов. Если ... разница в полученных голосах между победителем и вторым претендентом может быть так незначительна, что трудно будет говорить

л

о какой-либо всенародной поддержке» .

10 января 1999 года в Республике Казахстан состоялись выборы Президента страны. На основании проведенного голосования и протоколов областных, городов Астаны и Алматы избирательных комиссий о результатах подсчета голосов на выборах Президента Республики Казахстан Центральная избирательная комиссия сообщила, что из 8419283 избирателей, внесенных в списки для голосования, в голосовании приняли участие 7328970 избирателей, или 87, 05 % к их общему числу. Недействительных бюллетеней было зарегистрировано - 107562. число бюллетеней, в которых избиратели проголосовали против всех кандидатов -123703.

Центральной избирательной комиссией было зарегистрировано четыре кандидата в Президенты Республики Казахстан. За

Н.А. Назарбаева проголосовало 5846817 голосов или 79,78 % от общего числа принявших участие в голосовании избирателей.

В соответствии со статьями 12 и 66 Указа президента Республики Казахстан, имеющего силу Конституционного закона, от 28 сентября 1995 года «О выборах в Республике Казахстан»[156], Центральная избирательная комиссия зарегистрировала Президентом Республики Казахстан Н.А. Назарбаева.

Граждане Республики Казахстан во время избирательной компании и на выборах Президента Республики Казахстан были в полной мере обеспечены равными возможностями выразить то или иное предпочтение. Отдав голоса за Н.А. Назарбаева, избиратели выразили свою поддержку его политике, направленной на становление действительно независимого, самостоятельного государства, которое должно быть полноправным членом международного сообщества.

20 января 1999 года в торжественной обстановке прошла инаугурация вновь избранного Президента Республики.

Шестой (современный, текущий) этап развития формы правления в Республике Казахстан отсчитывается с 2001 г. Потребность перехода к качественно новому этапу развития формы правления в стране обусловлена тем обстоятельством, что к началу XXI века стало очевидно, что политическое реформирования, уровень развития государственно-правовой системы, механизмы государственного

управления не в полной мере отвечали запросам экономического роста. Особо явственно это противоречие проявилось в регионах страны. Переломить негативные тенденции был призван Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан».

По сути, это этап децентрализации осуществления управленческих процессов, перехода на новое качество взаимодействия органов государственной власти, относящихся к ее различным ветвям. Если 1990-е годы характеризуются как период высокой степени централизации власти, что позволило обеспечить стабильность государственного

строительства в сложнейшее время, то, начиная с 2001 г., на первый план выходят механизмы децентрализации. Децентрализация названа в качестве значимой линии в Стратегическим плане развития Республики Казахстан до 2010 года.

21 мая 2007 года Казахстан вступил в новый этап своего общественно-политического развития. Президент страны подписал принятый парламентом закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию. Каков основной результат конституционных новелл? Прежде всего республика сделала ощутимый шаг от президентской к президентско-парламентской форме правления, что является логическим результатом политики по развитию демократии и гражданского общества в Казахстане. Это выражается в ряде положений.

Во-первых, президент теперь не ставит парламент перед фактом о выборе определенной кандидатуры на пост премьер-министра, а сначала консультируется с фракциями политических партий, представленных в

мажилисе (нижняя палата парламента) для последующего выражения мажилисом согласия на назначение главы исполнительной власти.

Данный момент очень существенен. Значительно укрепляется фундамент реального участия политических партий в деятельности высшего законодательного органа страны, что характерно для всех демократических государств. Кроме того, теперь обе палаты участвуют в формировании Конституционного совета, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, Центральной избирательной комиссии. При этом избрание членов ЦИК дает новые возможности для участия политических партий в управлении избирательными процессами. А если учитывать, что выборы депутатов парламента согласно поправкам регулируются конституционным законом, то можно говорить об активном участии политических партий через депутатский корпус в построении новой избирательной системы.

Во-вторых, отныне именно политические партии будут формировать состав нижней палаты парлг ента через пропорциональную систему выборов (по партийным спискам). Увеличение числа депутатов мажилиса на 30 человек значительно повышает шансы всех политических партий занять как можно больше мест в нижней палате. Другое дело, как этим шансом воспользуются сами партии. 9 депутатов избираются Ассамблеей народа Казахстана, что в условиях полиэтничности казахстанского общества позволит представлять в мажилисе интересы граждан различных национальностей.

В-третьих, государству теперь не запрещено финансировать общественные объединения. Что это дает? Появление нового мощного источника финансирования в лице государства приведет к увеличению количества неправительственных организаций, укреплению связи между госорганами и обществом, повышению гражданской активности

населения.

Особо следует сказать о финансировании государством политических партий, в частности, работающих в парламенте. Государственное финансирование именно таких политических партий, думается, предпочтительно, поскольку, с одной стороны, не будет почвы для обвинений о прямой поддержке государством отдельных партий в предвыборный период, а с другой - государство будет оказывать содействие в продвижении программных установок партий, которые получили признание электората.

В-четвертых, правительство вынуждено ставить свою текущую и стратегическую работу на качественно новый уровень, поскольку мажилису потребуется набирать уже не 2/3 голосов для выражения правительству или отдельному члену правительства вотума недоверия, а лишь простое большинство, что значительно повышает степень ответственности исполнительной власти. Появляется и новая норма, предусматривающая право парламента судить о работе кабинета по итогам утверждения отчета об исполнении республиканского бюджета. Неутверждение отчета означает теперь выражение правительству вотума недоверия. Кроме того, правительство впредь должно ставить вопрос о доверии перед мажилисом.

Наряду с расширением полномочий усиливается и ответственность депутатов парламента. Из Конституции исключена норма об отсутствии императивного мандата депутатов, а также определено, что если, например, депутат мажилиса выйдет из партии, по спискам которой он избран, или она прекратит свое существование, то депутат теряет свой мандат. Таким образом, закладывается новая система взаимоотношений депутатов со своими избирателями через партийную систему, когда член партии, ставший депутатом, не может в парламенте выйти из-под ее воли и, соответственно, воли избирателей, не потеряв своего депутатского

места.

К другим не менее важным политическим изменениям относятся уменьшение после 2012 года срока пребывания в должности президента с 7 до 5 лет, а также устранение запрета на избрание более двух раз подряд в отношении первого президента страны Н.А. Назарбаева. Инициаторами последнего изменения были депутаты парламента. По большому счету ограничение возможности избрания президента более двух раз ущемляет право народа избирать того и столько раз, кого и сколько раз он хотел бы видеть главой государства. Как известно, далеко не во всех странах установлены такие ограничения. Например, во Франции их нет. Кроме того, президенту теперь предоставлено право законодательной инициативы, когда он самостоятельно направляет в парламент для рассмотрения и дальнейшего принятия законопроекты. Прежде правом законодательной инициативы обладали только депутаты парламента и правительство.

Количество депутатов сената (верхней палаты парламента) увеличивается на 8 человек, которые назначаются президентом "с учетом необходимости представительства в сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества". Помимо вышеназванных полномочий сенат теперь дает согласие на назначение не только Генерального прокурора и председателя Комитета национальной безопасности, но и председателя Национального банка, выполняет функции парламента при принятии законов в условиях отсутствия мажилиса, вызванного его роспуском.

Принципиально новым и, можно сказать, прорывным является решение главы государства впредь согласовывать назначение акимов (губернаторов) областей, столицы и городов республиканского значения с соответствующими маслихатами (местными представительными органами), что значительно повышает их статус. Более того, маелихаты будут иметь большее влияние на акимов, поскольку теперь могут выразить им недоверие уже не 2/3, а простым большинством своего состава. Наряду с этим маслихаты смогут принимать участие в осуществлении местного самоуправления. Таким образом, на местах появился новый центр политической силы в лице маслихатов, которые, в свою очередь, несут наряду с акимами ответственность за судьбу регионов перед своими избирателями и президентом страны.

<< | >>
Источник: Мухамеджанов Бауржан Алимович. Форма правления Республики Казахстан: конституционная модель и практика государственного управления. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2007. 2007

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 3. Основные этапы развития формы правления в Республике Казахстан:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -