2.1. Характеристика структуры органов интеграции на постсоветском пространстве

Процесс создания различных организационных структур интеграции на постсоветском пространстве являлся и является выражением поиска государствами новых форм взаимовыгодного сотрудничества.

По такому пути формирования органов пошли и интеграционные структуры государств — бывших республик СССР. Большинство из них согласно документам их учреждающим и регулирующим их деятельность обладают собственным органом парламентского сотрудничества, высшим органом с участием глав государств, одним или несколькими исполнительными органами, иногда отраслевыми органами и органом для разрешения споров.

Схожесть целей связанных с сотрудничеством государств на постсоветском пространстве в различных областях, но в первую очередь в сфере экономики, охарактеризованная в предыдущей главе, стала одной из ключевых причин того, что принципы формирования органов интеграции и экономического сотрудничества зачастую схожи. Та же причинна, что закономерно, привела к тому, что, задачи этих органов, закрепленные в их учредительных документах, тоже не выделяются значительным своеобразием. Необходимо добавить, что государств, участвующих в так называемом интеграционном процессе на постсоветском пространстве всего 12, и все они участвуют в тех или иных формах интеграции, большинство как минимум в двух и соответственно во все эти однотипные органы государства направляют своих представителей.

На сегодняшний день, например, существует^- 3 органа занимающихся парламентским сотрудничеством с участием членов парламентов России и Беларуси: Межпарламентская ассамблея СНГ, Межпарламентская ассамблея ЕврАзЭС и Парламент Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь. Принципы направления представителей во все три органа схожи: в соответствии со ст.39 Договора о создании союзного государства России и Беларуси «Палата Союза состоит из 36 членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы РФ, делегированных палатами Федерального собрания РФ, и 36 членов Совета Республики, депутатов Палаты представителей, делегированных палатами Национального собрания Республики Беларусь»¹⁵², согласно ст. 37 Устава Содружества Независимых Государств, Межпарламентская ассамблея СНГ состоит из Парламентских делегаций, а в соответствии со ст.7 Договора об учреждении ЕврАзЭС Межпарламентская Ассамблея формируется из Парламентариев, делегируемых Парламентами Договаривающихся сторон.

1»

Собрание Законодательства Российской Федерации. 18 ноября 1996 г. №47. Ст.5300.

Исключением может служить только Палата представителей Парламента Союзного государства России и Беларуси, формируемая в ином порядке, а именно путем прямых выборов, однако, время ее создания в соответствии со ст. 64 Договора о создании Союзного государства России и Беларуси от 8 декабря 1999 г. может быть весьма отдаленным\'⁵³.

Если проанализировать полномочия органов парламентского сотрудничества, то мы также увидим схожую картину: это вопросы гармонизации национального законодательства (ст. 7 Договора об учреждении ЕврАзЭС), унификации законодательства (ст. 40 Договора о создании союзного государства России и Беларуси), межпарламентских консультаций и сотрудничества (ст. 36 Устава СНГ)¹⁵⁴.

Многие другие органы, в том числе органы с участием глав государств и правительств, единообразны. Это Совет глав государств и глав правительств Содружества Независимых Государств (ст.

«Центрально-Азиатское сотрудничество»), Ежегодная встреча Глав государств Грузии, Украины, Узбекистана, Армении, Молдовы (раздел 6 Ялтинской хартии ГУУАМ от 7 июня 2001 г.). Таким образом, например, президент РФ - государства наиболее активно участвующего в различных формах интеграции на постсоветском пространстве, должен на основании норм международных договоров, в которых Российская Федерация участвует, создающих эти формы, принимать участие в работе пяти органов сотрудничества на уровне глав государств.

Касательно способа принятия решений органами на уровне глав государств, отметим, что и здесь разнообразие отсутствует. Названные органы на уровне глав государств в таких интеграционных образованиях как Содружество Независимых Государств, ГУУАМ, Организация ЦАС, ЕврАзЭС, ЕЭП России, Беларуси, Украины и Казахстана принимаются консенсусом, а решения Высшего Государственного Совета Союзного государства Беларуси и России - на основе единогласия государств - участников, что на практике одно и то же.

Аналогичны и задачи названных органов этих организаций. Достаточно проанализировать положения, упоминавшихся выше документов, где мы всегда увидим схожие формы сотрудничества в первую очередь в экономической, а также, иногда, в политической, гуманитарной, экологической, культурной и иных областях.

Некоторые организации, при этом, обладают определенной спецификой, связанной со структурой органов и процедурой принятия решений в них.

двух государств, а также создает такой орган контроля как Счетная Палата Союзного Государства России и Беларуси (Глава 5 Договора). В рамках таких интеграционных структур как ГУУАМ и Организации «Центрально- Азиатское Сотрудничество» в качестве органов, действующих на постоянной основе, созданы Комитеты национальных координаторов (Ст. 6.3. Ялтинской Хартии ГУУАМ от 7 июня 2001 г. и Положение о комитете национальных координаторов Организации «Центрально-Азиатское Сотрудничество»¹⁵⁵). Подобная структура для обеспечения текущей работы под названием Комиссия постоянных представителей планируется к созданию и в рамках Евразийского Экономического Сообщества¹⁵⁶. В ЕврАзЭС также создан специальный орган, отвечающий за организационную часть функционирования интеграционного объединения - Интеграционный Комитет. Решения в нем в соответствии со ст. 13 Договора принимаются большинством в 2/3 голосов, а количество голосов каждой из договаривающихся сторон соответствует ее взносу в бюджет Сообщества. Решения органов ЕврАзЭС исполняются договаривающимися сторонами опосредованно — путем принятия необходимых национальных нормативно — правовых актов в соответствии с национальным

законодательством.

Наиболее развитая структура органов представлена в Содружестве Независимых Государств, что объясняется широким кругом целей и задач этой международной организации. Помимо основных органов сотрудничества на уровне глав государств, правительств, парламентов, а также Координационно-консультативного комитета, действующего как координирующий и исполнительный орган и ряда ^{[136] [137]}

органов на уровне советов глав министерств и ведомств, наконец, комиссии по правам человека; в соответствии с Уставом СНГ создается целый ряд органов отраслевого сотрудничества.

Рассмотрим его структуру и функции подробнее.

Экономический совет был назван основным исполнительным органом, который обеспечивает выполнение соглашений, принятых в рамках СНГ, решений Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества о формировании и функционировании зоны свободной торговли и других вопросах социально-экономического сотрудничества, принимает решения о вопросах, отнесенных к его компетенции, а также по поручениям Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ.

IS?

Бюллетень международных договоров. - 1994.-Ksl.-C. 4-19.

Совет в своей деятельности руководствуется основополагающими документами Содружества, договорами и соглашениями, заключенными между государствами-участниками в рамках Содружества, решениями Совета глав государств и Совета глав правительств, Договором о создании Экономического союза, Положением об Экономическом совете СНГ, а в своей деятельности Совет подотчетен Совету глав государств и Совету глав правительств СНГ.

Основными направлениями деятельности Совета признавались: содействие углублению разностороннего экономического сотрудничества в рамках СНГ, созданию и функционированию зоны свободной торговли, обеспечению благоприятных условий для перехода к более высоким ступеням экономического сотрудничества, основанного на свободном перемещении товаров, услуг, рабочей силы и капиталов; разработка предложений по сотрудничеству в области развития частного предпринимательства, функционирования финансово-промышленных групп, финансово-кредитных и страховых структур, совместных предприятий, формирования рыночной инфраструктуры, установления прямых контактов между производителями различных форм собственности, налаживания инвестиционного сотрудничества; разработка заинтересованными сторонами совместных программ и проектов по развитию промышленности, сельского хозяйства, транспорта, освоению месторождений топливно-энергетических и сырьевых ресурсов, решению вопросов свободы транзита; расширение сотрудничества в вопросах образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры.

Важно подчеркнуть, что Совет был создан в строгом соответствии со ст. 34 Устава СНГ, то есть его основанием было соглашение государств - членов о сотрудничестве в экономической области, в его состав входят руководители органов исполнительной власти всех государств - членов, он

может издавать рекомендации, обеспечивает рассмотрение и решение вопросов сотрудничества на многосторонней основе.

В литературе можно встретить упоминание о том, что органы сотрудничества (особенно в экономической сфере), создаваемые на основании ряда соглашений с участием некоторых, но не всех государств - участников Содружества Независимых Государств - являются органами отраслевого сотрудничества СНГ¹⁵⁹. Это мнение, на наш взгляд, в корне ошибочно. Во-первых, ст. 34 Устава СНГ, говоря о том, что органы отраслевого сотрудничества решают вопросы на многосторонней основе, как представляется, понимает участие всех государств - членов Содружества. Во-вторых, значительная часть таких соглашений создает не отдельные органы, а целую самостоятельную структуру органов, в значительной мере дублирующую структуру органов СНГ. Круг их правомочий значительно шире: они обладают правами принятия решений обязывающего характера; их состав также может отличаться от предусмотренного ст. 34 Устава СНГ.

Органы иных интеграционных структур на постсоветском пространстве следует отличать от органов отраслевого сотрудничества, находящихся в процессе создания или органов, из которых какие либо участники вышли по тем или иным причинам¹⁶⁰. В качестве примера, можно привести Межгосударственный валютный комитет, который предполагалось сформировать на основании Соглашения о создании платежного союза государств - членов СНГ от 21 октября 1994 г.¹⁶¹. Однако, в связи с тем, что названное соглашение так и не подписали все государства - участники Содружества Независимых Государств,

названный комитет не был сформирован надлежащим образом, что не лишает его статуса органа отраслевого сотрудничества СНГ, хоть и не состоявшегося.

Наиболее скромная, по количеству органов, на сегодняшний день организационная структура создана в рамках Соглашения о формировании Единого Экономического Пространства от 19 сентября 2003 г. Ранее уже упоминался Совет Глав Государств ЕЭП, осуществляющий координацию и управление формированием и функционированием ЕЭП на межгосударственном уровне, кроме этого в соответствии со ст. 4 названного Договора, предусматривается создание единого регулирующего органа, на основе специальных соглашений государств. В разделе V Концепции говорится о том, что «органы ЕЭП создаются на основе сочетания межгосударственных элементов и принципа передачи части полномочий государств - участников единому регулирующему органу с постепенным повышением значимости последнего»^[138]. В концепции этот орган называется Комиссией. Также содержится упоминание о времени начала функционирования Комиссии: «с момента введения общего таможенного тарифа или единых правил конкуренции в зависимости от того, что вводится раньше»^[139]. Постепенное повышение значимости Единого регулирующего органа (Комиссии) понимается Концепцией как расширение его полномочий по мере развития и углубления интеграционных процессов.

Важной особенностью Единого регулирующего органа ЕЭП является порядок принятия решений. Концепция гласит: «В Комиссии решения по всем вопросам принимаются взвешенным голосованием. Количество голосов каждого из государств — участников определяется с учетом его экономического потенциала. Распределение голосов и

процедура голосования устанавливаются на основе соглашения государств - участников»^[140]. Безусловно, названные соглашения о создании этого органа внесут значительные коррективы. Однако принцип принятия решений уже закреплен в Концепции и изменен не будет. Также в Соглашении отмечается, что «отдельным международным договором будет предусмотрен механизм компенсации, если принятое решение наносит существенный экономический ущерб одной или нескольким Сторонам»^[141]. Названные механизмы и нюансы принятия решений Единым регулирующем органом ЕЭП определены не достаточно четко и предусматривают отсылочные нормы к соглашениям, которые еще предстоит принять. Однако, сам факт правового оформления механизма принятия решений на основе взвешенного голосования, то есть фактический путь к принятию решений простым большинством голосов исходя из доли в бюджете организации, является новым для международно-правовой среды государств-участников СНГ. С учетом перспектив передачи части государственного суверенитета этому органу (ст. 4 Соглашения) и, следовательно, принятия им решений прямого действия, в свете тех важных полномочий, которые раздел V Концепции возлагает на Единый регулирующий орган, на наш взгляд можно говорить о том, что у него интересные позитивные перспективы влияния на интеграционные процессы в рамках ЕЭП^[142].

Еще одним важным типом органов, присутствующем в целом ряде структур интеграции на постсоветском пространстве, являются органы разрешения споров. В учредительных документах трех интеграционных

объединений, являющихся, в соответствии с анализом, проведенным в Главе 1, международными организациями, предусматривается формирование органов разрешения споров. Ст. 32 Устава СНГ, предусматривает создание Экономического Суда СНГ. К его ведению относится «разрешение споров, возникающих при исполнении экономических обязательств»’⁶⁷, а также «других споров, отнесенных к его ведению соглашениями государств-членов»^[143]. Он также вправе осуществлять толкование положений соглашений и иных актов Содружества по экономическим вопросам.

В соответствии с нормами Главы IV Договора о создании Союзного государства России и Беларуси создан Суд Союзного Государства, который «призван обеспечить единообразное толкование и применение, настоящего [названного] Договора, нормативно - правовых актов Союзного государства»^[144].

Предполагается создание органа разрешения споров и на основании Договора об Учреждении Евразийского Экономического Сообщества от 10 октября 2000 г. (ст.8) - Суда Сообщества, который обладает полномочиями по разрешению споров экономического характера между государствами - участниками по вопросам реализации решений органов ЕврАзЭС и положений договоров, действующих в рамках Сообщества.

Интересно отметить, что цели и задачи названных органов по разрешению споров крайне схожи, а, по мнению ряда авторов - «практически идентичны»^[145].

Аналогичной структурой органов обладает и ряд организаций с участием государств - не членов СНГ. Так, например, Уставом организации Черноморское экономическое сотрудничество (ЧЭС), как и

Уставом Содружества Независимых Государств, предусматривается существования такого органа как Совет министров иностранных дел, связанным с организацией ЧЭС, является Парламентская Ассамблея’⁷¹.

Подводя итог, отметим, что различия и определенная специфика системы органов каждой формы интеграции, безусловно, имеют место; это касается и структуры органов, и порядка их формирования и принятия решений, целей и задач, роли и места в общей структуре, способа взаимодействия с другими органами. Но, на наш взгляд уместно констатировать значительное дублирование органов н их функций в отношении большинства экономических организаций и структур интеграции на территории бывшего СССР.

О дублировании функций и, некоторых органов следует говорить не только в отношении созданных и действующих международных организаций, зарегистрированных в соответствии со ст. 102 Устава ООН, но и ряда международных договоров и органов, созданных на их основе, с участием все тех же стран, опосредующих формы интеграции. Примером могут послужить: упоминавшийся ранее Договор о создании Экономического союза от 19 сентября 1993 г., Договор о таможенном союзе и едином экономическом пространстве 1999 г. до создания ЕврАзЭС, Соглашение о создании Межгосударственного евроазиатского объединения угля и металла (сентябрь 1993 г.), множество двухсторонних договоров (например, Торговое соглашение между Правительством РФ и Украиной от 22 октября 1992 г.^[146] или Протокол об изъятиях из режима свободной торговли между Российской Федерацией и Республикой Армения от 30 сентября 1992 г.^[147]).

Следует сказать о технических трудностях, вызванных параллельным существованием названных международных структур и

дублированием ряда функций. Это целый ряд аспектов связанный с обязанностью государств участников направлять своих представителей в органы тех или иных интеграционных объединений, что отвлекает чиновников и парламентариев от работы в национальных парламентах и выполнения непосредственных функций, необходимость участвовать в работе сразу нескольких схожих форм парламентского сотрудничества, что не позволяет полноценно функционировать ни одной из них, невозможность своевременного и полноценного мониторинга и анализа процессов нормотворческой деятельности в каждой из форм интеграции, ослабление парламентской инициативы.

Эти и многие другие технические трудности приводят к серьезным правовым проблемам коллизий между нормативными актами интеграционных объединений и неисполняемости решений международных организаций. Так, например, не всегда очевидным будет вопрос, куда, в случае возникновения экономического спора между Россией и Беларусью им следует обращаться: в Экономический суд СНГ, суд союзного государства или суд ЕврАзЭС. И если юрисдикция суда союзного государства достаточно ограничена и в соответствии с главой IV Договора о создании союзного государства ограничивается исключительно толкованием и спорами в связи с самим договором, то вопрос о соотношении юрисдикции Экономического суда СНГ (ст. 32 Устава СНГ) и Суда сообщества (ст. 8 Договора о создании ЕврАзЭС) более дискуссионный. На наш взгляд большая часть споров подлежащих рассмотрению Судом сообщества может быть передана на рассмотрение экономического суда СНГ, а в некоторых случаях и наоборот. Отметим, что нецелесообразность данного дублирования уже была признана и самими государствами-участниками ЕврАзЭС, Межгосударственный совет которого направил в Совет глав государств СНГ предложения о возложении на Экономический Суд СНГ функций Суда Евразийского

Экономического Сообщества. Эти предложения были приняты решением Совета глав государств СНГ от 19 сентября 2003 г. Имеет место общая тенденция расширения полномочий Экономического Суда СНГ. Так, рядом отдельных многосторонних и двухсторонних (например, Соглашение между Россией и Кыргызстаном от 9 апреля 1993 г. «О сохранении специализации промышленных предприятий»^[148]) межгосударственных соглашений государств Содружества предусмотрено, что споры по ним (частично или целиком - неэкономического характера) также будут решаться Экономическим Судом СНГ^[149].

На наш взгляд, п. 3 Положения об Экономическом Суде СНГ, в рамках нормы о том, что «соглашениями государств - участников Содружества к ведению Экономического суда могут быть отнесены другие споры, связанные с исполнением соглашений и принятых на их основе иных актов содружества» позволяет соответствующими соглашениями между международными организациями отнести к юрисдикции суда рассмотрение споров связанных с деятельностью иных международных организаций и интеграционных образований. Такие проекты уже существуют и разрабатываются, в частности, на Международном консультативном семинаре «Межгосударственные объединения и эволюция конституционных институтов», проходившем в Санкт-Петербурге, 20 октября 1999 г. ставился и обсуждался вопрос о расширении полномочий Экономического Суда СНГ^[150], ему же на конференции «Союзное государство: России и Беларуси: актуальные проблемы интеграции», проходившей в Минске, 8 декабря 2002 г.,

предлагалось передать полномочия Суда союзного государства России и Беларуси^[151].

Следует согласиться с мнением В.Г. Вишнякова, который полагает, «что наличие такого количества судов, в задачу которых входит решение одних и тех же проблем, вряд ли целесообразно. Достаточно Экономического суда СНГ, созданного в 1992 г., который мог бы рассматривать возникающие экономические и иные проблемы, имея в своем составе достаточное количество судей (с учетом положений Договоров), способных обеспечить надлежащее рассмотрение возникающих споров между участниками Договоров»^[152].

В этом контексте представляется необоснованной критика ряда авторов в отношении, например, Соглашения о формировании Единого Экономического Пространства от 19 сентября 2003 г., основанием которой служит отсутствие в структуре органов специального органа по разрешению споров^[153]. Так, Е.В. Скурко отмечает, что «существенным упущением Соглашения также следует считать, что споры и разногласия между сторонами относительно толкования и/или применения его положений должны разрешаться путем проведения консультаций или переговоров. То есть на сегодняшний день в формирующейся системе ЕЭП не предусмотрено специального органа по разрешению споров, что (как ярко свидетельствует опыт ЕС, а также и ВТО) по нынешним временам представляет собой значительное упущение»^[154]. На наш же взгляд функции по разрешению споров в рамках Соглашения о формировании Единого

Экономического Пространства России, Беларуси, Украины и Казахстана мог бы полноценно взять на себя Экономический Суд Содружества Независимых Государств.

В качестве общего плачевного результата, нечеткости и размытости определения целей деятельности органов, их дублирования, следует отметить крайне низкие, вопреки заявленным, темпы экономической интеграции государств - членов СНГ, нефункциональное™ организационных структур интеграции, утрату действенных механизмов контроля за исполнением решений органов интеграции, откровенная «правовая неразбериха», неочевидность того, как будут соотноситься новые международно-правовые договоры государств с массой уже существующих.