Принципи побудови професійного самоврядування. Самоврядування як модель державно-суспільного партнерства

Загальновідомо, що професійне самоврядування як спеціальна соці­альна інституція набула розвитку в країнах Європи приблизно з першої половини минулого століття.

Законодавство та доктрини побудови влади країн Європи з певного часу визнають за імператив принцип субсидіарності або додатковості, допоміжності, що був сформульований Папою Римським Пієм ХІ у 1931 році.

Зазначений принцип дозволяє досягнути балансу компетенцій між центральними органами державної влади і органами місцевого самов­рядування. Завдяки цьому принципу, якій знайшов відображення в Ма­астрихтський угоді (1992 рік), про утворення Європейського союзу, компетенція ЄС є додатковою порівняно з компетенцією країн - членів спільноти. Таким чином принцип субсидіарності гарантує державам - членам ЄС збереження їх суверенітету та захист від втручання єврочи- новників у їхні внутрішні справи.

Розвиток професійного самоврядування в європейських країнах ба­гато в чому завдячує послідовному дотриманню та втіленню цими краї­нами принципу субсидіарності при регулюванні діяльності представни­ків так званих вільних, незалежних професій - лікарів, юристів, аудиторів, оцінювачів, фахівців з нерухомості, арбітражних керуючих, архітекторів та інших.

У цих країнах влада усвідомлює потребу зменшення централізації державного управління у багатьох сферах економічного життя суспіль­ства і сприймає прагнення професійних спільнот до самоорганізації та самоврядування, тому вони йдуть на створення юридичних осіб публі­чного права.

Зі створенням організації професійного самоврядування у тій чи ін­шій професії управлінські функції, які виконує держава, переходять до компетенції такої організації і здійснюються на демократичних засадах усіма носіями професії на території країни або окремої її частини. В країні утворюється (територіальній одиниці) утворюються лише одна організація певної професії. Всі особи, які набули право займатися професією (отримали ліцензію чи сертифікат, включені до відповідного реєстру), автоматично набувають членство в цій організації. Так само автоматично вони втрачають членство в організації у разі втрати чи по­збавлення їх права на здійснення професії. Управління в професії здійснюється на засадах, які дозволяють мінімізувати авторитарну та корупційну складову при прийнятті рішень. Завдяки прозорим, недиск- римінаційним правилам внутрішньопрофесійного життя кожен з членів професії має змогу долучитися до формування питань компетенції са­моврядної організації. Засновуючи публічно-правову організацію, куди входять усі без винятку носії професії, та встановлюючи процедури прийняття ними рішень, держава створює умови виконання її функції з управління в професії силами членів такої професії та їхнім коштом. Це дозволяє без бюджетних витрат здійснювати управління професією де­мократично, прозоро, некорупційно, під наглядом та контролем з боку держави.

За своїм юридичним статусом організація професійного самовряду­вання є об’єднанням осіб, але це не профспілка і не громадська органі­зація, що характеризується добровільним вступом до її складу та доб­ровільним виходом з неї. Оскільки організації професійного самоврядування державою делегуються владні повноваження з регулю­вання та контролю за діяльністю професійної спільноти, то участь у ній не може бути добровільною.

Зазначене підтверджується рішенням Європейський суд з прав лю­дини, у справі за заявою бельгійських лікарів у справі Ле Конт (Le Compte) Ванн Левен (Van Leuven) і Де Мейєр (De Meyere) проти Бель­гії, які вважали, що їх обов’язок бути членом Ордену лікарів Бельгії і підкорятися його правилам суперечить статті 11 Европейської конвен­ції з прав людини, у рішенні від 23.06.1981 зазначено: «не було пору­шення статті 11 Конвенції, оскільки Орден лікарів за своєю юридичною природою і з урахуванням його суто публічної функції не має характе­ру асоціації в сенсі п. 1 статті 11. Орден лікарів Бельгії - це інститут публічного права. Будучи створений законодавцем, а не приватними особами, він інтегрований у державні структури. Орден... забезпе­чує... публічний контроль за професійною діяльністю лікарів. Для ви­рішення завдань, які бельгійська держава поставила перед ним, він ко­ристується у відповідності до закону дуже широкими правами, зокрема, використовує адміністративні та дисциплінарні процедури, властиві публічній владі».

Основною метою існування професійного самоврядування у будь- якій професії є прагнення бути єдиним, об’єднаним голосом професії усіх членів професії, законодавцем у питаннях регламентації професій­ної діяльності, лідером у питаннях урядування всередині професійної корпорації, а також головним репрезентантом професійної громади в країні та за її межами.

З досвіду європейських країн відомо, що діяльність організації про­фесійного самоврядування спрямовується переважно на досягнення та вирішення таких цілей і завдань:

- сприяння організації професійної діяльності, зокрема, через участь організації в процедурах допуску до професії (ліцензуванні) та виклю­чення з професії (дискваліфікації);

- підвищення професійного рівня членів професії, а також спри­яння підготовці осіб, котрі претендують на право займатися такою діяльністю;

- підвищення рівня матеріальної відповідальності членів професії перед суспільством і конкретними споживачами (створення фонду від­шкодування);

- представництво інтересів професії та надання інформації про дія­льність організації;

- розвиток міжнародних зв’язків, обмін досвідом з іноземними орга­нізаціями професійного самоврядування.

У країнах, де створено організації професійного самоврядування, вони розробляють для членів своєї професійної громади стандарти дія­льності, які зазвичай приймаються у формі кодексів професійної етики. Носії професії, поряд із виконанням приписів законів і підзаконних но­рмативних актів, встановлених і контрольованих державою, зобов’язані дотримуватись зазначених стандартів професійної діяльності, нагляд за дотриманням яких здійснює організація.

Члени професійної громади зобов’язані гарантувати перед суспільс­твом підвищений рівень матеріальної відповідальності через створення фонду відшкодування, виплати з якого можливі у тому разі, якщо діями чи бездіяльністю несумлінного члена професії завдано матеріальних збитків споживачів.

За своїм призначенням організація професійного самоврядування створюється для того, щоб здійснювати владні повноваження, встанов­лювати правила, стандарти діяльності тощо та вимагати від членів про­фесії їхнього дотримання.

В умовах високого рівня корупції та наявності великої кількості адміністративних бар’єрів існує серйозна загроза, що система само­регулювання може бути використана як додатковий адміністратив­ний тиск на представників вільних професій. Тому розвиток інститу­тів саморегулювання пов’язаний не лише із наявністю чи відсутністю спеціального законодавства, а, насамперед, є результа­том відкритості й прозорості системи державного управління. Чинна в Україні система державного регулювання поки що характеризуєть­ся надмірністю повноважень органів влади щодо становлення правил і стандартів професійної діяльності, недостатньою ефективністю і високими витратами для нагляду і контролю з боку органів влади, відсутністю механізмів взаємодії організацій з органами влади, втручання органів влади у діяльність самоврядних організацій, тому необхідно запровадити таку модель саморегулювання і професійного самоврядування, яка була б оптимальною та заснованою на взаємо- доповнюваності прямого державного регулювання з приватноправо­вими інтересами, що дозволить більш ефективно використовувати механізмами державного управління, звільняючи органи державної влади від необхідності здійснення тотального контролю.

Як і для будь-якої іншої організації, основним документом, що рег­ламентує діяльність фахової самоврядної організації, є її статут, а най­більш важливим питанням є здійснення цими організаціями повнова­жень органів державної влади. Науковці з державного управління розрізняють декілька форм надання повноважень:

- встановлення - визначення компетенції у законах;

- передача - коли повноваження одного органу виключаються з його компетенції і включаються до компетенції іншого органу;

- делегування - надання державним органом належного йому права вирішення питань на один раз, деякий час або невизначений строк.

11.2