Сучасний стан і можливості оігтимізацїі державно-юридичного забезпечення застосування в Україні практики Страсбурзького суду

Прийняття Закону про застосування практики Суду виявило­ся вельми радикальним кроком, внаслідок якого певний, наразі конкретно не визначений обсяг практики Суду був проголоше­ний джерелом права в Україні.

Так, ст. 17 декларує, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і практику Суду як джерело права. Окрім того, згідно із ч. З ст. 18 Закону про застосування практики Суду допускаєть­ся, в разі відсутності перекладу рішення чи ухвали Суду, викорис­тання їх оригінальних текстів (тобто, складених англійською і французькою мовами). А у відповідності до ч. 5 ст. 19 Закону про застосування практики Суду міністерства та відомства забезпечу­ють систематичний контроль за додержанням у рамках відомчого підпорядкування адміністративної практики, що відповідає Кон­венції та практиці Суду - цей припис можна інтерпретувати як такий, що передбачає застосування правоположень практики Су­ду не лише судами України, а й різного роду адміністративними органами.

Отже, на наш погляд Закон про застосування практики Суду санкціонує застосування правоположень практики Суду як дже­рела права з усього спектра адміністративно-процесуальних пра­вовідносин - беззастережно до означених вище умов норматив­но-юридичного і юридико-технічного характеру.

Оцінити закономірність чинної редакції Закону про застосу­вання практики Суду і, головне, її ефективність, дещо складно че­рез те, що передісторія прийняття Закону про застосування прак­тики Суду в його чинній редакції не дає змоги виявити міркуван­ня, якими керувалися законодавці при формулюванні статей гла­ви 4 цього закону. Чітко зрозуміло лише те, що Закон про застосу­вання практики Суду жодним чином не звужує предмет виключ­ної законодавчої компетенції Верховної Ради України у праволю- динній сфері: права людини в Україні й надалі повинні визнача­тися виключно законами України, оскільки це випливає безпосе­редньо з п.

Слід також відзначити, що спроби застосовувати правополо- ження практики Суду як джерела права робилися судами України ще задовго до 2006 року [182].

Відомо також й те, що первісний текст законопроекту із наз­вою "Про виконання рішень Європейського суду з прав людини", внесений народним депутатом С.П. Головатим 21 березня 2005 ро­ку за № 7261, взагалі не торкався проблеми застосування практи­ки Суду. У преамбулі законопроекту наголошувалося, що він має на меті створення передумов для зменшення кількості заяв до Су­ду проти України. З пояснювальної записки до законопроекту [195] випливає, що він був розроблений на виконання низки реко­мендацій Комітету Міністрів Ради Європи щодо забезпечення за­ходів індивідуального і загального характеру, повторного розгляду або поновлення провадження у певних справах на національному рівні після прийняття рішень Судом, перевірки узгодженості зако­нопроектів, існуючих законів та адміністративної практики зі стандартами, викладеними в Конвенції, місця Конвенції в універ­ситетській освіті та професійній підготовці тощо.

Цитована пояснювальна записка жодним чином не висвітлює питання про те, чим зумовлена необхідність позитивації у законо­давчій формі не лише процедури виконання рішень Суду щодо України, але й згаданого застосування відповідної практики як джерела права. Лише 23 вересня 2005 року народні депутати С.П. Головатий і В.В. Онопенко внесли на заміну новий текст за­конопроекту, що вже містив статтю 17 в остаточній редакції, при цьому змістових змін до пояснювальної записки внесено не було.

Не можна стверджувати, що без означених приписів глави 4 закону (ст.

Щоб оцінити ефективність Закону про застосування практики Суду у розглядуваному аспекті та його реальний регулюючий вплив на практику правозастосування в Україні, звернемося до окремих рішень і ухвал Верховного Суду України у справах про дифамацію.

Рішенням від 26 листопада 2008 року у справі № 6-15122cb08 Верховний Суд України скасував рішення місцевого і ухвалу апе­ляційного судів і відмовив у задоволенні позову начальника УМВС України в Житомирській області (позивач) проти обласно­го осередку політичної партії (відповідач) [212]. Згідно з обстави­нами справи, прес-служба відповідача опублікувала в партійній газеті статтю, в якій звинуватила позивача в тому, що він метода­ми тиску "позбавляється досвідчених працівників", "необгрунто­вано тасує кадри", припускається інших "зловживань", про які нібито стало відомо відповідачу. На сторінках публікації відпо­відач оцінив дії позивача як такі, що "завдають шкоду авторитету міліції" і пообіцяв проінформувати про це керівництво Міністер­ство внутрішніх справ України. У місцевому суді відповідач не зміг довести правдивість фактів, на яких ґрунтувалася його оцінка дій позивача як шкідливих.

У мотивації свого рішення Верховний Суд України із поси­ланням на рішення Суду у справах "Нікула проти Фінляндії" та "Яновський проти Польщі" відзначив, що "право на недотор­канність ділової репутації та честь і гідність публічної особи підлягають захисту лише у випадках, коли політичний, держав­ний або громадський діяч доведе, що інформація поширена "з яв­ним злим умислом", а не з метою довести до громадськості тверд­ження про наміри й позицію політичних лідерів, інших публічних осіб та сформувати про них свою думку..." [212].

Відзначимо, що Суд вдавався у своїй практиці до конкретизації абстрактного припису ст. 10 Конвенції (свобода вираження), сфор­мулювавши правоположення щодо свободи оприлюднення інфор­мації стосовно посадових та службових осіб у межах, ширших за обсяг такої ж інформації про звичайних громадян; цим відзна­чається обов'язок посадових і службових осіб бути готовими до критичного реагування з боку громадськості у разі, якщо - з точки останньої - вони діють без правових підстав [338, п. 33; 340, п. 48].

Слід наголосити, що розширення меж допустимості оприлюд­нення критики стосовно посадових і службових осіб не передба­чене безпосередньо в тексті ні ст. 10 Конвенції, ні ст. 34 Консти­туції України, ні ст. 47-1 Закону України "Про інформацію" [83]. Таким чином, приписами законодавства України не передбачено напряму права на більш широкі межі допустимої критики посадо­вих і службових осіб у порівнянні із пересічними громадянами. Таке право дістало відображення внаслідок конкретизації припи­су ст. 10 Конвенції і саме це конкретизаційне положення практи­ки Суду, до того ж закріплене, що дуже важливо, у мотивувальних частинах двох його рішень, було застосоване Верховним Судом України при розгляді відповідної справи.

Відтак, наведене рішення Верховного Суду України є підстави вважати прикладом застосування правоположень практики Суду у її статусі саме як джерела права.

Водночас слід звернути увагу й на низку рішень Верховного Суду України в справах про дифамацію, у яких він не звернувся до практики Суду, хоча така практика наявна і відбиває правополо­ження, що могли б послугувати, гіпотетично, підставою для ін­шого вирішення таких справ.

Як приклад проаналізуємо підхід Верховного Суду України до питання допустимих меж свободи висловлювань під час політич­них дискусій на місцевому рівні.

Спочатку нагадаємо, що з точки зору Суду свобода висловлю­вань в умовах демократичного суспільства набуває особливої ва­ги, якщо предметом таких висловлювань є питання особливого суспільного інтересу, загальної уваги, політики.

Що ж стосується практики Верховного Суду України, то, нап­риклад, у справі № 6-25419cb07 його позиція виявилася дещо іншою. Ухвалою від 11 червня 2008 року [266] Верховний Суд Ук­раїни скасував рішення та ухвали судів попередніх інстанцій, яки­ми позивачеві — міському голові — відмовлялося у задоволенні дифамаційного позову проти відповідача — депутата міської ради.

Предметом розгляду була негативна оцінка дій позивача в місті під час "Помаранчевої революції" 2004 року, висловлена відповідачем на сторінках місцевої газети. Верховний Суд Ук­раїни застосував ст. 47-1 Закону України "Про інформацію" [83], відзначивши необхідність розрізняти факти й оціночні судження та визначати, які з фактів можуть уважатися встановленими (побіжно Верховний Суд України послався й на ст. 10 Конвенції, підставою рішення була втім саме стаття означеного закону Ук­раїни). Верховний Суд України також наголосив, що відповідач зобов’язаний був довести, що поширені ним відомості про пози­вача відповідають дійсності. При цьому Верховний Суд України не надав достатнього значення статусу сторін у справі як місцевих політиків і обраних осіб, представників місцевої громади, а також суспільній значущості питань, пов'язаних із подіями "Помаранче­вої революції”.

Інший приклад судочинства, де правоположення практики Суду поки що не знайшли застосування — це справи, що стосу­ються меж свободи вираження під час активних політичних де­батів на місцевому рівні.

Так, ухвалою від 13 серпня 2008 року у справі № 6-23463cb07 Верховний Суд України скасував рішення місцевого суду й ухвалу апеляційного суду про відмову в задоволенні дифамаційного позову [267]. Згідно з обставинами справи, в ефірі місцевого телевізійного каналу під час передвиборних дебатів відповідач - кандидат у депу­тати до місцевої ради - висловив щодо свого опонента припущен­ня про участь останнього в організації, за його словами, "просто злочинних угруповувань", про що нібито "знають у нашому місті".

Місцевий суд відмовив у задоволенні позову, вважаючи вис­ловлювання відповідача оціночними судженнями. Апеляційний суд залишив рішення суду першої інстанції без змін, посилаю­чись, зокрема, на допустимість перебільшення, якщо висловлен­ня стосуються політиків. Однак Верховний Суд України із цими висновками не погодився. З його точки зору, відповідач зобов'яза­ний був довести, що поширені ним відомості відповідають дійс­ності; Верховний Суд України взагалі не взяв до уваги правополо­ження про право на висловлення перебільшених суджень (хоча це право формулюється Судом у двох його рішеннях — у справах "Мамер проти Франції" та "Стііл та Mopic проти Сполученого Ко­ролівства", див. вище), до того ж, політичні дебати були насправді надзвичайно інтенсивними.

Таким чином, з аналізу практики Верховного Суду України випливає й те, що він поки що не бачить підстав для застосування значної частини правоположень практики Суду у справах про ди­фамацію. Це стосується принаймні тих правоположень, якими обґрунтовано право вдаватися до перебільшень під час активних політичних дискусій і висловлювати судження без чіткого фак­тичного обґрунтування під час критики представників місцевої влади та ін.

У цьому зв'язку звертає на себе увагу позиція тих авторів, які визнають, що прийняття Закону про застосування практики Суду поки що не спричинило широкого використання практики Суду національними правозастосовними органами [201, с. 10]. До такої оцінки доводиться приєднатися. Маємо констатувати, що припи­си означеного закону, а точніше ст. 17,18, 19 його глави 4 залиша­ються значною мірою декларативними.

Чим обумовлена така декларативність? Чому Закон про засто­сування практики Суду не має поки що помітного впливу на про­цес правозастосування в Україні?

З одного боку причина цього полягає у тому, що - з точки зо­ру міжнародного права — акти Суду не є обов'язковими для національних правозастосовних органів [4, с. 2, 3]. Отож Суд не володіє засобами примусу національних суб’єктів права до належ­ної реалізації правоположень його практики у своїх діях чи бездіяльності - тобто, строго кажучи, він не є наднаціональною установою. Відтак, як вже стверджувалося, наділення практики Суду статусом джерела права в Україні є заходом виключно національно-правовим і у відповідному сенсі суверенним. З іншого ж боку, розробники Закону про застосування практики Суду у розглядуваній частині не достатньо ретельно проробили питання узгодженості відповідних його приписів із низкою фун­даментальних, конституційно гарантованих принципів українсь­кого права.

Насамперед, застосуванню правоположень практики Суду не сприяє закріплена досліджуваним Законом конструкція посилань на цю практику. Мова йде про ч. З ст. 18 щодо можливості при здійсненні судочинства користуватися оригінальними, а не пе­рекладеними і опублікованими в Україні текстами рішень Суду [92]. Як зазначалося вище, лише та частина правоположень прак­тики Суду, яка доведена до відома населення України у зрозумілій йому формі (в тому числі зрозуміла й самим суб'єктам правозасто- сування) може бути застосована у судовій і адміністративній практиці, оскілки лише такий підхід відповідає засадам доступ­ності і передбачуваності права, про що стверджує й сам Суд. Тому припис ч. З ст. 18 Закону про застосування практики Суду ви­дається більш ніж сумнівним. Вважаємо, що це положення суттєво посилює правову невизначеність при розгляді судових справ в Україні. Можливість застосування правоположень прак­тики Суду має виникати виключно за умови її попереднього офіційного перекладу і оприлюднення - є всі підстави передба­чити саме такий порядок у новій редакції ст. 18 Закону про засто­сування практики Суду.

Окрім того, існує потреба й в оптимізації формулювання са­мої ст. 17 Закону про застосування практики Суду, що обумовле­но наступним.

З одного боку, цей припис у його чинній редакції навряд чи доречно розглядати як процесуальну вимогу, наказ судам України застосовувати правоположення практики Суду як пріоритетне джерело права. Таке розуміння є не реалістичним, ідеалізованим, воно не враховує конституційно закріплені гарантії незалежності суддів, в тому числі від актів міжнародних судових установ. Як відзначив Конституційний Суд України у своєму висновку від 11 липня 2001 року [41], а також рішенні від 11 грудня 2003 року [227], міжнародні судові установи не можуть доповнювати систе­му національної юрисдикції України.

Між тим не буде зайвим нагадати, що посилаючись на зазна­чений висновок Конституційного Суду України Президент Ук­раїни відмовився у 2001 році підписувати прийнятий Верховною Радою України Закон України "Про виконання рішень Євро­пейського суду з прав людини", зокрема, через те, що ст. 2 зако­нопроекту зобов'язувала суди України "безпосередньо застосову­вати рішення Суду", що означало би доповнення судової системи України, не передбачене Конституцією України [200]. Слід відзначити і те, що означена позиція Конституційного Суду Ук­раїни чітко узгоджується із правоположеннями практики Суду, у яких він сам визнає, що не може розглядатися як, так би мо­вити, "четверта" інстанція, яка доповнює національну систему правозахисту [318, п. 9]. Зрештою, відповідно до ст. 32 Кон­венції компетенція Суду поширюється лише на питання засто­сування і тлумачення Конвенції при розгляді міждержавних та індивідуальних заяв, а не у національних судових чи адміністра­тивних провадженнях, що вже відзначалося нами у попередніх розділах.

Інша річ, що існує механізм перегляду Верховним Судом Ук­раїни судових рішень з мотивів виявлення міжнародною судовою установою фактів порушення Україною міжнародних зобов'язань; такий механізм передбачений, зокрема, п. 2 ст. 355 ЦПК [273], п. 2 ст. 237 КАС [105], п. 2 ст. Ш-16 ГПК [59].

У нещодавніх публікаціях висловлювалася думка про те, що судді Верховного Суду України у випадку надходження до них за­яви про перегляд національного судового рішення у зв'язку із рішенням Суду у справі про "серйозне" порушення прав людини не вправі відмовити особі у внесенні подання на відповідний су­довий розгляд" [70]. Хоч така позиція і має дискусійний характер, адже згаданий механізм визначений саме як процесуальне право, надане суддям Верховного Суду України, які реалізують його за умови власної переконаності, однак саме лише визнання не­обхідності виконати остаточне рішення Суду не означає обов'яз­ковість — зверх того — застосування його практики як юридично­го джерела права. Видається хибним змішувати поняття виконан­ня рішень Суду і застосування в Україні його практики як юри­дичного джерела права.

Таким чином, застосування правоположень практики Суду під час розгляду справ судами України - бодай лише у нетипових ситуаціях правозастосування, на основі верховенства права — все ж не може розцінюватися як формально-процесуальна вимога, оскільки це суперечило б принципу незалежності суддів в Україні, закріпленому у Конституції України.

Це означає» що наразі ст. 17 Закону про застосування практи­ки Суду лише декларує практику Суду як одне із можливих аль­тернативних джерел права в Україні, поруч, скажімо, із тра­диціями і звичаями українського суспільства або ж власною прак­тикою українських судів. Відтак, виникає питання про забезпе­чення юридичної обов'язковості реалізації правоположень прак­тики Суду суддями в Україні у відповідних нетипових ситуаціях правозастосування. Іншими словами, потрібні певні санкції в сенсі засобів захисту прав особи у тому випадку, коли за наявності інших нормативно-юридичних і юридико-технічних умов упов­новажений суб’єкт не застосовує правоположення практики, що закріплює такі права. Підкреслимо, що ми ведемо мову про забез­печення обов’язкового характеру правоположень практики Суду насамперед правозахисними санкціями, як-от право на звернен­ня до національного суду вищої інстанції у випадку незастосуван- ня практики Суду місцевим судом. Наявність інших санкцій на випадок порушення правоположень практики Суду має, зреш­тою, другорядний характер. У цьому плані наша позиція не супе­речить міркуванню професора С.В. Шевчука (висловленого в йо­го відгуку на нашу дисертацію) про те, що головним для забезпе­чення застосування практики Суду у цьому випадку є не на­явність формальних санкцій, а існування ефективних і доступних засобів правового захисту. Якраз таких - правозахисник — санкцій Закон про застосування практики Суду і не передбачає.

Як одну із означених санкції можна було би розглядати проце­дуру перегляду Верховним Судом України судових рішень із підстав різного застосування судами норм матеріального права (п. 1 ч. 1 ст. 237КАС [105]; п. 1 ч. 1 ст. 357ЦПК [273]; п. 1 ч. 1 ст. Ill- 16 ГПК [59]). Аналогічна процедура в сучасному російському зако­нодавстві розглядається як "універсальна, специфічна формально- визначена санкція", що забезпечує "юридичну обов'язковість судо­вих правоположень як правил поведінки" [48, с. 160, 161].

Разом з тим, розгляд касаційних можливостей Верховного Суду України як санкції, що захищає права особи, закріплені у правопо- ложеннях практики Суду, ускладнюється внаслідок таких обставин.

По-перше, означені правоположення повинні сприйматися Верховним Судом України саме як норми матеріального права (самостійні чи субсидіарні стосовно Конвенції), однаковість зас­тосування яких і забезпечується у формі примусового перегляду і скасування протиправних судових рішень.

Таке розуміння, своєю чергою, залежить від релевантно! інтерпретації самого поняття правової норми. У цьому зв'язку підкреслимо, що ані Конвенція, ані практика Суду не містять норм права у традиційному їх розумінні (як поєднання гіпотези, диспозиції і санкції), вони містять самі лише логічні деонтичні судження про належну поведінку (диспозицію) за певних обста­вин (гіпотезу). Саме виходячи із цих міркувань визнання практи­ки Суду джерелом права в Україні повинно супроводжуватися внесенням змін до процесуального законодавства, за якими пе­регляд судових рішень у касаційному порядку буде можливим не лише з мотивів неоднакового застосування норм матеріального права, а й застосування безпосередньо правоположень практики Суду (в тому числі у поєднанні із приписами Конвенції).

По-друге, практика Суду за розглядуваного підходу до санкцій Верховного Суду України набуватиме характеру юридич­но-обов'язкового джерела права лише якщо (і оскільки) на неї по­силатиметься сам Верховний Суд України (як було продемон­стровано вище) у своїх актах: це, власне, й означатиме встанов­лення своєрідного "еталона" її однакового застосування для судів нижчих інстанцій під загрозою скасування рішень, що не відповідають цьому "еталонові". Що ж до тієї частини практики Суду, посилань на яку в актах Верховного Суду України наразі не зустрічається, тобто, з огляду на проаналізовані вище випадки, значної її частини - то її в Україні можна віднести хіба що до своєрідного leges imperfectae, застосування якого державою не га­рантується.

Щоб забезпечити "автоматичну" юридичну обов’язковість правоположень практики Суду — з моменту перекладу й опри­люднення та незалежно від розсуду Верховного Суду України — потрібно в той чи інший спосіб переглянути приписи чинної Конституції України, що стосуються незалежності судців в Ук­раїні. Відповідні конституційні зміни мають бути спрямовані на узгодження цієї незалежності з ідеєю про юридичну обов'яз­ковість не лише вимог закону, але й правоположень практики Су­ду як міжнародної установи. У цьому плані доцент 0.3. Панкевич у відгуку на нашу дисертацію запропонував закріпити імператив­ний обов'язок суддів України застосовувати практику Суду як джерело права в усіх ситуаціях відсутності відповідного законода­вства. До цієї пропозиції можна приєднатися, але з таким обов'яз­ковим уточненням: певний розсуд суб'єкта правозастосування при визначенні нормативно-юридичних і юридико-технічних умов застосування практики Суду все одно залишатиметься не­минучим.

Таким чином, забезпечення юридичної обов'язковості право­положень практики Суду в Україні потребує не простої декларації у формі чинної сьогодні ст. 17 Закону про застосування практики Суду, а більш суттєвих за змістом заходів з реформування вітчиз­няного конституційного і процесуального законодавства.

Окремим питанням є забезпечення належного узагальнення практики Суду, що має забезпечити дотримання принципу пра­вової визначеності регулювання суспільних відносин в Україні.

Стверджуючи це ми виходимо із того, що кожна особа у своїй діяльності повинна мати змогу можливість передбачати стан пра­вового регулювання у тій або іншій сфері суспільних відносин, якось, хоча б приблизно орієнтуватись у тому, чого саме йому вар­то очікувати у місцевому суді. Зокрема, чи звернеться судця до правоположень практики Суду взагалі, а якщо так, то які з них і в якому саме випадку він, швидше за все, їх застосує тощо. При ць­ому першочергове значення тут мають узагальнення і роз'яснення Верховного Суду України, адже саме він має традиційний автори­тет, а також процесуальний статус установи, яка очолює систему судів загальної юрисдикції (ч. 2 ст. 125 Конституції України), за­безпечує однакове застосування законодавства всіма судами за­гальної юрисдикції (ч. 4 ст. 18, ч. 1 та п. 2 ч. 2 ст. 47 Закону України "Про судоустрій України" [93].

У зв'язку із цим варто звернути увагу і критично оцінити пос­танову Пленуму Верховного Суду України від 27 лютого 2009 ро­ку № 1 "Про судову практику у справах про захист гідності та честі фізичної особи, а також ділової репутації фізичної та юридичної особи" [194].

У п. 19 цієї постанови зазначено, що, вирішуючи питання про визнання поширеної інформації недостовірною, суди повинні виз­начати характер такої інформації та з'ясувати, чи є вона фактичним твердженням, чи оціночним судженням, а останнє не підлягає спростуванню та доведенню його правдивості в силу ст. 47-1 Закону України "Про інформацію" [83]. Пленум також відзначив, що це по­ложення відповідає "прецедентній практиці Суду при тлумаченні ст. 10 Конвенції". Втім, треба зауважити, що в цій частині посилан­ня на практику Суду жодного правозастосовного значення не має, оскільки джерелом права на звільнення від відповідальності за оцінку певних фактів є якраз припис ст. 47-1 Закону України "Про інформацію" [83], а не певна частина практики Суду. Значущим у досліджуваному контексті є оцінка Пленумом у п. 21 зазначеної постанови питання стосовно меж допустимої критики, які до політичних діячів та інших публічних осіб визначаються ширшими, ніж до окремої пересічної особи. В цій частині постанови Пленуму Верховного Суду України можна звернути увагу на такий момент. Право на більш широкі межі критики публічних осіб в ній обґрун­товано посиланням не на практику Суду, а на низку документів юридично-необов’язкового характеру (тут згадуються Декларація засідання Комітету Міністрів Ради Європи про свободу політичних дебатів у засобах масової інформації від 12 лютого 2004 року, а також рекомендації Резолюції № 1165 Парламентської Асамблеї Ради Європи про право на недоторканність приватного життя).

Отже, наведена постанова Пленуму Верховного Суду України далеко не у повній мірі служить справі роз'яснення і узагальнення практики застосування судами України саме правоположень практики Суду як джерела права.

Виходячи з викладеного, можна рекомендувати, щоб Закон про застосування практики Суду задекларував необхідність роз- робки Верховним Судом України узагальнень випадків застосу­вання саме правоположень практики Суду задля популяризації її, а також поширення знань про неї як джерело права серед суддів в Україні.