ОТ ПЕРВОГО ЛИЦА: ИСТОРИЯ ПОДГОТОВКИ И ПРИНЯТИЯ ЗАКОНА

История подготовки специального закона, регулирующего потребительский кредит, насчитывает без малого девять лет. Середина 2000-х гг. ознаменовалась кредитным бумом. На начало 2004 г.

По мере развития отечественного финансового рынка становилось все более очевидным, что правовое регулирование является существенным ограничителем дальнейшего развития: барьером на пути внедрения современных механизмов риск-менеджмента, причиной неконтролируемого увеличения кредитных, процентных и валютных рисков, фактором, снижающим конкурентоспособность России. К этому моменту и банковское сообщество, и органы регулирования сошлись во мнении, что модернизация отдельных правовых институтов на основе принципов, выработанных на развитых финансовых рынках, является насущной задачей.

В принятой весной 2005 г. трехлетней Стратегии развития банковского сектора предусматривалась подготовка проекта Федерального закона, направленного на создание благоприятных правовых условий для развития потребительского кредитования и формирования механизмов защиты прав заемщиков-потребителей. Начиная с 2006 г. проект Закона "О потребительском кредите" разрабатывался экспертами Минфина России. В марте 2007 г. в Государственной Думе прошли парламентские слушания, на которых состоялось его первое публичное обсуждение. Если изначально авторы проекта преследовали единственную цель - защитить права заемщика, то в последующем стало очевидно, что закон должен обеспечить баланс интересов заемщика и кредитора.

В дальнейшем законопроект был доработан Комитетом по банковскому законодательству Ассоциации региональных банков России с привлечением представителей всех заинтересованных лиц.

1. Какие правовые проблемы и практические задачи должен решить Закон о потребительском кредите?

2. Какие нормативные документы (ЕС, стран - членов ЕС, США, иных государств) могут быть приняты за основу при доработке законодательства о потребительском кредите?

3. Является ли целесообразным внесение поправок в Гражданский кодекс РФ (в главу, регулирующую договоры займа и кредита)?

4. Какова должна быть сфера действия Закона о потребительском кредите? Целесообразно ли включение в нее отношений, возникающих из договоров лизинга, овердрафта, кредитов, предоставленных с использованием кредитных карт, кредитов, предоставленных на приобретение недвижимости, ипотечных кредитов и проч.?

5. Каково должно быть соотношение общего Закона о защите прав потребителей и Закона о потребительском кредите?

6. Следует ли ввести в Закон понятие "общие условия сделок"?

7. Следует ли дублировать в Законе о потребительском кредите общие нормы законодательства о защите прав потребителей?

8. Следует ли дублировать в Законе о потребительском кредите общие нормы законодательства о рекламе?

9. Возможно ли включить в Закон о потребительском кредите положения, касающиеся дистанционного оказания финансовых услуг (оказание услуг вне служебных помещений)?

10. Следует ли включить в Закон положения, детально регулирующие отношения заемщика и кредитора в случае неисполнения последним своих обязательств, включая специальные права кредитора?

11.

12. Необходимо ли одновременное внесение поправок в процессуальное законодательство (Гражданский процессуальный кодекс РФ и законодательство об исполнительном производстве)?

13. Каким образом осуществить согласование положений Закона о потребительском кредите с общими нормами гражданского права, регулирующими обеспечение и залог (в том числе залог недвижимости)?

14. Необходимо ли согласовывать положения Закона о потребительском кредите с нормами законодательства о банкротстве (в части банкротства физических лиц)?

15. Необходимо ли определять в Законе специальный орган регулирования и надзора (контроля) в сфере потребительского кредитования?

При доработке законопроекта особое внимание было уделено правам кредитора при взыскании проблемной задолженности, уточнению отдельных норм законодательства о защите прав потребителей, определению условий, допускающих предъявление требования о досрочном погашении кредита, ограничению (запрету) деятельности нелицензированных организаций на рынке потребительского кредитования. Законопроект не просто наделял потребителя (заемщика) новыми правами на получение полной информации о кредитном продукте, но и регулировал отношения между кредитором (коллекторским агентством) и заемщиком, возникающие после предоставления кредита, в частности в случае неполного или несвоевременного исполнения заемщиком своих обязательств по кредитному договору. Следует напомнить, что важным сравнительным масштабом для разработчиков в тот момент служила вступившая в силу в 1987 г. Директива ЕС о потребительском кредитовании.

В октябре 2007 г. группа депутатов внесла проект Федерального закона "О потребительском кредитовании" (законопроект N 479984-4) в Государственную Думу. Первая редакция законопроекта регулировала отношения, возникающие между потребителями и кредиторами при предоставлении потребительского кредита, в том числе отношения, связанные с установлением прав и обязанностей сторон договора потребительского кредита, обеспечением возвратности предоставленного потребительского кредита, а также отношения, возникающие при осуществлении государственного контроля и надзора в сфере потребительского кредита.

В законопроекте содержалось определение эффективного годового процента, т.е. совокупной цены (стоимости) потребительского кредита за один год, указываемой в виде процента от полученной потребителем суммы по договору потребительского кредита. Предполагалось, что данный показатель будет использоваться потребителем для сравнения стоимости финансовых услуг, оказываемых различными кредиторами, а его законодательное закрепление послужит целям развития конкуренции на кредитном рынке.

Вводилось новое понятие правил (общих условий) потребительского кредитования, т.е. тех условий договора потребительского кредита, которые заранее определяются кредитором для неограниченного количества договоров и предлагаются потребителю при заключении договора. Устанавливалось, что положения правил (общих условий) потребительского кредитования, которые исключают или ограничивают ответственность кредитора за нарушение обязательств либо содержат другие явно обременительные для потребителя условия, недействительны.

Законопроект содержал подробные положения о предоставлении потребителю различной информации: рекламы, преддоговорной информации, а также информации после заключения договора. Согласно законопроекту информация об условиях предоставления, использования и возврата потребительского кредита должна предоставляться в письменной или иной аналогичной форме в доступном для потребителя месте. По запросу потребителя данная информация может предоставляться в виде проекта договора потребительского кредита. Наряду с правилами (общими условиями) кредитования законопроект установил общие требования к содержанию договора потребительского кредита. В договоре должны содержаться обязательные условия, требуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации для соответствующего вида договора, а также следующие условия:

- о лимите кредитования и порядке предоставления сумм потребительского кредита в пределах установленного лимита в случае, когда сумма потребительского кредита предоставляется таким способом;

- о валюте потребительского кредита;

- о сроке кредитования, периоде возврата потребительского кредита в случае, когда в соответствии с договором потребительского кредита сумма потребительского кредита предоставляется (возвращается) частями с установленным сроком (сроками) кредитования, периодом (периодами) возврата;

- о составе, размере платежей потребителя по потребительскому кредиту;

- о размере годовой процентной ставки, эффективном годовом проценте и порядке изменения годовых процентов по кредиту в случае применения переменной процентной ставки;

- положение о праве отказа от договора потребительского кредита;

- информация о правах потребителя, в том числе о праве отказа от договора и досрочного возврата потребительского кредита;

- об обеспечении (при его наличии).

Заемщик наделялся следующими правами: правом на досрочный возврат потребительского кредита в течение срока договора и правом на отказ от договора потребительского кредита в течение 14 дней с момента его заключения. Предусматривался специальный порядок расторжения договора потребительского кредитования, обеспечивающий потребителю достаточное время для урегулирования отношений с кредитором, содержались положения о работе кредитора с просроченной задолженностью, а также правовые основы деятельности коллекторских агентств.

Спустя несколько лет работы над законопроектом, а именно с конца 2007 г., стала набирать силу новая тенденция - внесение в действующее законодательство фрагментарных изменений, регулирующих отношения кредитора и заемщика-потребителя. Начало ей положил Роспотребнадзор, инициировавший изменения в ст. 10 Закона о защите прав потребителей. Принятые в 2007 г. поправки обязали кредитора сообщать потребителю информацию о размере кредита, полной сумме, подлежащей выплате потребителем, и графике погашения. В 2008 г. уже Банк России и ФАС России предложили включить в ст. 30 Закона о банках и банковской деятельности положение о предоставлении заемщикам - физическим лицам информации о полной стоимости кредита и штрафах, взимаемых при просрочке платежа. Тем самым предполагалось решить проблему так называемых скрытых процентов и комиссий.

По мере разворачивания финансового кризиса 2008 - 2010 гг. в дело вмешались депутаты. С конца 2008 г. приобрела остроту проблема одностороннего изменения банками условий договоров: с ухудшением финансово-экономической ситуации они начали поднимать процентные ставки. В 2010 г. в ст. 29 Закона о банках и банковской деятельности был установлен запрет на одностороннее уменьшение срока кредита, увеличение процентов или комиссий в кредитных договорах с физическими лицами. Наконец, в 2011 г. в ст. ст. 809 и 810 ГК РФ было закреплено право заемщиков-потребителей досрочно возвращать заем (кредит) без согласия кредитора.

Все перечисленные изменения были направлены на защиту граждан, хотя и не носили системного характера. Это давало о себе знать прежде всего в судебной практике, отличавшейся в этот период большим разнообразием. Одни и те же условия кредитного договора признавались одними судами законными, а другими - нарушающими права потребителей и потому недействительными. Распространенным явлением стали споры банков с Роспотребнадзором, которые разрешались арбитражными судами и касались правомерности требований надзорного органа. Принятие Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ обзоров судебной практики осенью 2011 г. внесло некоторую правовую определенность, но в то же время обнаружило различие подходов высших судов. Одним из камней преткновения стал вопрос о законности уступки требований по потребительским кредитам коллекторским агентствам, а также организациям, не имеющим банковской лицензии. Если Высший Арбитражный Суд РФ допускал такую уступку без предварительного согласия заемщика, то Верховный Суд РФ выступал категорически против. Более того, суды общей юрисдикции не всегда придерживались высказанных Высшим Арбитражным Судом РФ правовых позиций, касающихся правомерности взыскания комиссий, определения размера процентов и действительности иных условий кредитных договоров. Основные правовые риски, связанные с отсутствием единообразия судебной практики, ложились на банки, что так или иначе отражалось на стоимости их услуг.

Следует обратить внимание еще на одно явление. В этот же период разрабатывались и принимались специальные акты, регулирующие деятельность профессиональных кредиторов, не относящихся к категории кредитных организаций. В 2007 г. был принят Закон о ломбардах, в 2009 г. - новый Закон о кредитной кооперации, а в 2010 г. - Закон о микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях. Можно по-разному оценивать качество и глубину проработки этих документов, однако к началу 2011 г. в России в целом было создано законодательство, охватывающее все виды финансовых организаций, которые предоставляли гражданам займы на систематической основе. В том же году был принят Закон о национальной платежной системе, установивший порядок перевода денежных средств. При предоставлении кредита в безналичной форме платежные услуги, вне всякого сомнения, занимают важное место во взаимоотношениях банка и заемщика.

Авторы Закона о потребительском кредите стремились учесть происходящие изменения правового поля. В течение 2008 г. его редакция дважды уточнялась. Была сужена сфера регулирования. Первоначальный проект охватывал все виды кредиторов и договоров, включая куплю-продажу в рассрочку. В окончательной редакции 2008 г. он распространялся исключительно на кредитные договоры, заключаемые банками с заемщиками-потребителями. Были добавлены некоторые положения, заимствованные из новой европейской Директивы. Кроме того, авторы учли большинство замечаний, содержавшихся в отзывах Правительства РФ и заключениях Комитета Государственной Думы по финансовому рынку. Несмотря на это, с конца 2008 до 2012 г. движение законопроекта, по сути, оказалось заморожено, он был отодвинут на второй план, уступив место обсуждению частных изменений законодательства.

Перелом в законотворческом процессе наступил в конце 2011 г., когда стало окончательно ясно, что фрагментарные поправки не обеспечивают надлежащей защиты заемщиков. В апреле 2012 г., выступая на заседании расширенной коллегии Министерства финансов РФ, Владимир Путин потребовал скорейшего внесения в Правительство РФ окончательной редакции Закона о потребительском кредите. В течение года рабочая группа Министерства при участии всех заинтересованных лиц активно дорабатывала текст. За основу были взяты, с одной стороны, сформировавшаяся судебная практика, а с другой - международные подходы и новая Директива ЕС. В подготовленную компромиссную редакцию вошли предложения всех участвовавших сторон - Минфина России, Банка России, Высшего Арбитражного Суда РФ, Федеральной антимонопольной службы, Государственной Думы, банковских ассоциаций. Поскольку подавляющая доля рынка потребительского кредита приходилась на банки, на тот момент было принято решение ограничиться регулированием исключительно кредитных договоров. Банк России настоял на том, чтобы в сферу действия Закона без каких-либо изъятий был включен ипотечный кредит. Таким образом, после полутора лет интенсивного обсуждения в апреле 2013 г. новая редакция была одобрена правительственной комиссией по законопроектной работе и внесена в Государственную Думу в качестве уточнения депутатского законопроекта. Это позволяло ускорить его принятие и избежать обременительного ведомственного согласования. В течение месяца законопроект был принят в первом чтении.

Однако доработка текста на этом не закончилась. При подготовке поправок ко второму чтению наибольшее внимание было уделено трем вопросам. Во-первых, в конце 2012 г. был запущен процесс создания на базе Банка России органа мегарегулирования финансового рынка. Передача всех профессиональных кредиторов под его регулирование и надзор стала предпосылкой для унификации правил, касающихся потребительских кредитов и займов независимо от вида кредитора (заимодавца). Высокий стандарт защиты заемщиков, установленный в Законе, было предложено распространить на деятельность микрофинансовых организаций, кредитных кооперативов и ломбардов. Если сначала приоритет отдавался специальным законам, регулирующим заимодавцев конкретного вида, то в окончательной редакции эта норма была заменена на противоположную. Во-вторых, возобладало стремление Банка России затормозить рост объемов необеспеченного потребительского кредитования. Буквально в последний момент в законопроект были включены положения, ограничивающие полную стоимость кредита. Первая редакция запрета была предложена Банком России в сентябре 2013 г. Такой стремительный поворот событий не мог не оказать влияния на всю ткань будущего Закона. В качестве альтернативы обсуждалось также ограничение отношения размера задолженности к доходам заемщика. Однако сложности контроля и достоверного определения этого показателя заставили разработчиков отказаться от его использования. В-третьих, до последнего момента не определенной оставалась судьба ипотечного кредита. Юридическая позиция сводилась к тому, что средства защиты ипотечного заемщика на этапе предоставления кредита имеют много общего с необеспеченным краткосрочным потребительским кредитом. А значит, за незначительными исключениями сфера действия Закона может быть распространена на ипотеку. Сторонники экономического подхода, напротив, отмечали качественные особенности ипотечного кредитования и доказывали целесообразность его специального регулирования. Достигнутый в законопроекте компромисс между сторонниками обеих точек зрения, по-видимому, в полной мере не устраивал ни одну из сторон.

К сфере розничных финансов традиционно приковано повышенное внимание депутатского корпуса, неудивительно, что ко второму чтению было подано более 200 поправок. Часть из них была принята или учтена в окончательном тексте, что отразилось на его целостности и системности. Поэтому критика, звучащая в адрес Закона, представляется во многом оправданной и объяснимой. Следует учитывать политико-правовой фон, на котором проходила его подготовка. Дело не только в стремлении органа представительной власти сделать акцент на защите слабой стороны договора, но и в происходящем масштабном изменении банковского законодательства, необходимости постоянного согласования с ним текста законопроекта. Длительные сроки разработки не должны вводить в заблуждение. С момента подготовки первой редакции российское законодательство проделало огромный путь, и текст, который в начале 2007 г. представлялся оптимальным и сбалансированным, по истечении шести лет уже не соответствовал не только потребностям рынка, но и основам банковского регулирования.

Таким образом, весь период подготовки нового Закона условно можно разделить на три этапа. До 2008 г. были выработаны и обсуждены основные концептуальные подходы, в результате чего в парламент была внесена первая редакция. На следующем этапе, продолжавшемся вплоть до конца 2011 г., основное внимание законодателей было сосредоточено на преодолении последствий кризиса и подготовке частных изменений. И только в 2012 г. вновь возобладал всеобъемлющий подход.

Итак, Закон о потребительском кредите (займе) принят и вступил в действие. Что дальше? Наивно полагать, будто с его принятием процесс совершенствования законодательства завершится. Сделан важный шаг в сторону систематизации правил и закрепления основополагающих правовых концепций, однако отдельные проблемы и неопределенности сохранились, некоторые из них, возможно, даже усугубились. Так что не возникает сомнений в необходимости дальнейших уточнений. Эта работа уже началась. Внесены изменения в ст. 6 Закона о потребительском кредите (займе): с 1 сентября 2014 г. начала действовать новая формула расчета полной стоимости кредита (ПСК), которая дает более адекватные значения для займов на небольшие сроки. Обсуждается необходимость уточнения порядка расчета среднерыночного значения ПСК. Важно, чтобы крупнейшие банки не оказывали подавляющего влияния на ее размер. Для этого предлагается установить, что доля каждого банка при вычислении среднерыночного значения ПСК не должна превышать одной трети.

Обращает на себя внимание запутанная ситуация, сложившаяся в сфере ипотечного кредитования. С одной стороны, Закон о потребительском кредите (займе) не применяется к ипотеке, с другой - часть его положений все-таки действует. Из сферы регулирования полностью выпало около полутысячи специализированных ипотечных кредиторов, региональных операторов Агентства по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК). Видимо, к регулированию ипотечного кредитования законодатель вернется в ближайшем будущем, чтобы системно решить основные вопросы. Многое будет зависеть от стратегии АИЖК и планов его развития.

Другая причина неопределенности - отсутствие ясности в вопросе о том, как соотносятся законодательство о потребительском кредите и законодательство о защите прав потребителей. Непонятно, каким образом распределяются полномочия между Банком России и Роспотребнадзором по контролю и надзору за их соблюдением. К тому же в самом мегарегуляторе на сегодняшний день функционируют две независимые ветви надзора - в отношении банков и прочих кредиторов. Думается, что это переходное состояние будет преодолено в течение нескольких лет, по мере созревания в недрах Банка России универсального органа по защите прав потребителей на финансовых рынках и в банковском секторе. Неопределенность разрешится путем исключения финансовых услуг из сферы регулирования Закона о защите прав потребителей. Однако в настоящее время политико-правовые условия для такого решения пока не созрели, и потому законодатель ограничился "половинчатым" результатом.

Обоснованно указывается на неполное регулирование в Законе о потребительском кредите (займе) вопросов гражданско-правовой ответственности кредиторов в случае нарушения установленных в нем требований. В результате гражданам, защищающим свои права, приходится обращаться к Гражданскому кодексу РФ и Закону о защите прав потребителей, хотя определенные там последствия не учитывают специфику кредитной услуги и потому не всегда благоприятны для заемщика. Типичное средство защиты - расторжение договора, который был заключен ненадлежащим способом или на условиях, ущемляющих права слабой стороны. Такое развитие событий не в интересах гражданина, ведь он уже израсходовал сумму кредита и поэтому не сможет немедленно вернуть ее, даже если суд расторгнет договор. Не определены также гражданско-правовые последствия превышения кредитором максимально допустимой полной стоимости кредита. За рубежом, например, последствия такого специфического нарушения детально регулируются. Повторю, что названные недостатки отчасти могут быть объяснены внезапным решением о включении в Закон о потребительском кредите (займе) норм об ограничении ПСК, принятых непосредственно перед вторым чтением.

Предстоит немало поработать и над регулированием инфраструктуры кредитного рынка. К ней я отношу коллекторские агентства, бюро кредитных историй, кредитных брокеров. Последние, кстати, вообще не получили легального определения, хотя в первоначальной редакции законопроекта предлагалось восполнить этот пробел. Сделан определенный шаг в регулировании деятельности по возврату задолженности, тем не менее содержащиеся в Законе о потребительском кредите (займе) нормы носят общий характер. По-видимому, дальнейшее регулирование коллекторских агентств должно пойти по пути признания их некредитными финансовыми организациями и передаче под надзор Банка России. Изменения внесены в Закон о кредитных историях: общий вектор направлен на усиление их роли и обеспечение полноты информации. В то же время не все предложения кажутся достаточно обоснованными, а потому сроки их внедрения сдвигаются.

Итоговый текст Закона о потребительском кредите (займе) не идеален, но со временем часть неопределенностей будет исключена в результате судебного толкования и формирования единообразной судебной практики, часть - разъяснена Банком России, не обойдется и без вмешательства законодателя. Это, однако, не исключает продуктивную работу самого банковского и юридического сообщества. Даже самый проработанный и полный Закон не может снять всех вопросов. Об этом свидетельствует международный опыт. Например, в Германии наряду с подробным регулированием потребительского кредита в Гражданском уложении банковские союзы разработали типовые договоры потребительского кредита отдельно для срочного и карточного кредита. В Великобритании Британская банковская ассоциация внедрила Кодекс банковского кредитования, в котором установлены детальные правила поведения банков в отношениях с заемщиками, и это несмотря на то, что с 1974 г. действует специальный Закон о потребительском кредите, насчитывающий почти 180 статей. Это только два из множества зарубежных примеров, когда наряду с законами более детальные правила создаются банковскими объединениями. Со временем они становятся обычаями делового оборота и действуют наряду с законами. Суды признают их и ссылаются на них при вынесении решений.

Убежден, что в течение следующих пяти лет в результате совместной работы органов регулирования, участников финансового рынка и парламентариев законодательство в сфере потребительского кредита претерпит серьезные изменения. Будут приняты новые законы о банкротстве физических лиц, о коллекторских агентствах, о финансовом уполномоченном. Чтобы и заемщики, и кредиторы остались в выигрыше, важно соблюсти баланс интересов, который складывается на протяжении всей "жизни" потребительского кредита. По мере накопления опыта сформируется практика применения действующих и новых норм. Все это способствует повышению правовой определенности и ясности правовых предписаний. Таков сложный путь совершенствования законодательства.

А.Г.Аксаков,

заместитель председателя

Комитета Государственной Думы по финансовому рынку