ГЛАВА XXII.

Намъ остается разсмотрѣть еще одинъ основной вопросъ органи­заціоннаго характера,—о комиссіяхъ ^х), избираемыхъ земскими собра­ніями на время сессій для подготовки къ слушанію докладовъ управы, протестовъ и замѣчаній губернатора и т.

Прежде всего необходимо указать на то, что число различныхъ ко­миссій до середины 90-хъ годовъ обычно было не велико: въ большин­ствѣ уѣздныхъ земствъ существовала лишь одна ревизіонная комиссія, рѣже образовывались редакціонныя или общія; иногда функціи тѣхъ и другихъ объединялись въ ревизіонно-редакціонной комиссіи. Съ 90-хъже годовъ, съ усложненіемъ земской жизни, все чаще и чаще стали возни­кать различныя спеціальныя комиссіи—дорожная, смѣтная, финансовая, медицинская, школьная и др. Спѣшимъ оговорить, что здѣсь идетъ дѣло лишь о комиссіяхъ, избиравшихся регулярно изъ года въ годъ, а не об­разуемыхъ ad hoc для разсмотрѣнія того или иного вопроса.

Въ губернскихъ собраніяхъ съ самаго начала образовывалось больше комиссій, чѣмъ въ уѣздныхъ; точно также быстро множится ихъ число съ 90-хъ годовъ,—особенно же съ конца 90-хъ и 900-хъ.

Въ виду того, что до сихъ поръ нигдѣ еще не имѣется сводныхъ данныхъ о постановкѣ комиссіоннаго дѣла въ земствахъ, мы позволимъ себѣ нѣсколько дольше остановиться на изложеніи фактической сто­роны,—сначала для губернскихъ, а затѣмъ и для уѣздныхъ земствъ.

Губернскія земства до середины 90-хъ годовъ чаще имѣли по одной, рѣже по двѣ комиссіи,—кромѣ ревизіонной. Такъ, въ Калужскомъ съ конца 70-хъ годовъ была „подготовительная" комиссія изъ 11 гласныхъ, по одному отъ уѣзда; въ Псковскомъ—подготовительная изъ предсѣда­телей уѣздныхъ управъ; въ Симбирскомъ—изъ 5—6 лицъ (съ 1904 г.

О „наказахъ", регулирующихъ веденіе земскихъ собраній, мы говорили уже ранѣе (стр. 71—73).

скомъ и Саратовскомъ земствахъ также имѣлось лишь по одной комиссіи, кромѣ ревизіонной, а въ Олонецкомъ земствѣ до 1900 г. не было ни одной комиссіи и всѣ дѣла поступали непосредственно на разсмотрѣніе земскаго собранія.

Многія изъ этихъ земствъ придерживались того порядка, чтобы въ комиссіи было по представителю отъ каждаго уѣзда; при этом ь иногда такими представителями являлись предсѣдатели управъ (въ Псковскомъ и Тамбовскомъ земствахъ), иногда же выборы дѣлались по указанію губернскихъ гласныхъ каждаго уѣзда (во Владимірскомъ).

Особнякомъ стоитъ Рязанское земство. Оно съ самаго начала изби­рало комиссію для предварительнаго разсмотрѣнія дѣлъ изъ 12 лицъ,—по одному отъ уѣзда, но въ 1881 г., по предложенію А. К. Дворжака, поста­новило ввести пропорціональное представительство. Для этого всѣ гласные разбивались на группы по три человѣка, и каждая группа из­бирала отъ себя члена въ общую комиссію. Сверхъ этихъ 9 гласныхъ трое выбирались земскимъ собраніемъ in pleno. Мы увидимъ далѣе, насколько въ Рязанскомъ земствѣ была развита въ это время партій­ная борьба; въ началѣ 80-хъ годовъ здѣсь побѣдили „правые" элементы, и соотношеніе голосовъ въ общей комиссіи долго оставалось устойчи­вымъ: изъ 12 мѣстъ „лѣвымъ" принадлежали три (въ 1881 г.—А.Н. Ле­вашовъ, А. И. Кошелевъ и А. К. Дворжакъ, въ 1884 г.—кн. Н. С. Вол­конскій, А. Н. Левашовъ и А. Д. Повалишинъ). Комиссія избиралась на три года.

Такое пропорціональное представительство въ комиссіяхъ не нашло себѣ примѣненія въ другихъ земствахъ, да и въ Рязанскомъ практико­валось недолго, а между тѣмъ оно является единственно правильнымъ и обезпечивающимъ различнымъ теченіямъ земской мысли участіе въ направленіи дѣла, ибо, какъ извѣстно, главная работа въ земствахъ всегда сосредоточивается въ комиссіяхъ.

Выше мы видѣли, что весьма распространеннымъ являлось предста­вительство въ губернскихъ комиссіяхъ по уѣздамъ,—каждый уѣздъ по­сылалъ туда своего гласнаго *)• Нельзя отрицать того, что подобный

') Это представительство отъ уѣздовъ характерно для общаго господствовав- шаго взгляда на роль губернскаго земства, какъ на совокупность делегацій отъ уѣздовъ (см. объ этомъ стр. 416). Принципіально противъ такой организаціи ко-

— 462

порядокъ имѣетъ нѣкоторыя преимущества: онъ обезпечиваетъ достаточ­ную освѣдомленность комиссіи о нуждахъ и потребностяхъ всѣхъ уѣздовъ губерніи Однако, считаясь съ усложненіемъ хозяйства губернскаго зем­ства, приходится признать за такимъ способомъ существенные недостатки: далеко не всегда среди гласныхъ даннаго уѣзда могутъ имѣться ком­петентныя лица по тѣмъ или другимъ спеціальностямъ.

До сихъ поръ у насъ шла рѣчь о земствахъ, которыя до 90-хъ и даже до 900-хъ годовъ обходились одной общей комиссіей. Но были и такія, въ которыхъ организовалось по двѣ и больше комиссій. Такъ, по двѣ комиссіи имѣли земства: Орловское (текущихъ дѣлъ и смѣтъ и раскладокъ), Екатеринославскоедо 1875 года (финансоваяи совѣщательная), Тамбовское (протестная изъ предсѣдателей управъ и смѣтная), Воронежское—до 1886 года (протестная и редакціонная), Таврическое (редакціонная и по богоугоднымъ заведеніямъ), Вятское (протестная и раскладочная) и С.-Петербургское (протестная и редакціонная).

Въ Орловскомъ земствѣ члены губернскихъ комиссій избирались уѣздными земскими собраніями—по одному въ каждую,—и до сихъ поръ большинство комиссій формируется здѣсь по тому принципу, чтобы изъ каждаго уѣзда въ нихъ былъ свой представитель.

Такъ обстояло дѣло приблизительно до середины 90-хъ годовъ; съ этого же времени въ большинствѣ губернскихъ земствъ число комиссій замѣтно возрастаетъ, и теперь лишь въ рѣдкихъ случаяхъ оно менѣе 4—5. Чаще всего встрѣчаются комиссіи: смѣтная, финансовая или бюд- миссій высказались, насколько намъ извѣстно, лишь Смоленское земство, которому въ 1866 году Азанчевскій предложилъ избрать въ комиссію по одному гласному отъ уѣзда. Собраніе отвергло это предложеніе на томъ основаніи, что губернскіе гласные суть представители интересовъ земства всей губерніи, а не тѣхъ только уѣздовъ, которыми они избраны⁴*.

жетная, страховая, школьная, дорожная, медицинская и по благотворитель­нымъ заведеніямъ; рѣже—ветеринарная, техническая, по экономиче­скимъ мѣропріятіямъ и проч. Однако и до сихъ лоръ есть губернскія земства, избирающія лишь по 1—2 комиссіи, это—Бессарабское, Оло­нецкое, Симбирское, Пензенское, Псковское и немногія другія.

Комиссіонный аппаратъ уѣздныхъ земствъ значительно проще, и донынѣ еще многія земства не имѣютъ комиссій, кромѣ ревизіон­ныхъ; большинство же ихъ располагаетъ двумя комиссіями: ревизіон­ной и общей,—называемой или редакціонной, или комиссіей текущихъ дѣлъ и т.

имѣется комиссія „для ознакомленія съ земскимъ хозяйствомъ на мѣстахъ, въ Лохвицкомъ—„административная" и проч.

Что касается порядка дѣйствія всѣхъ названныхъ комиссій, то ка­кихъ-либо общихъ, вполнѣ опредѣленныхъ, правилъ на этотъ счетъ не выработано; въ каждомъ земствѣ въ данномъ отношеніи свои ’порядки; причемъ писаныхъ инструкцій не существуетъ. Комиссіи сами изби­раютъ себѣ предсѣдателя и докладчика (въ нѣкоторыхъ черниговскихъ земствахъ эти послѣдніе выбираются земскими собраніями); гласные—не члены комиссій обычно допускаются къ участію въ нихъ съ совѣщатель­нымъ голосомъ.

Съ теченіемъ времени центръ тяжести работы земской сессіи все болѣе и болѣе перемѣщается въ сторону всевозможныхъ под­готовительныхъ комиссій, и отъ успѣшности ихъ работы обычно зави­ситъ успѣшность и продуктивность дѣятельности собранія вообще. Слѣ­дуетъ указать также, что въ этихъ подготовительныхъ комиссіяхъ—осо­бенно-въ губернскихъ земствахъ—близкое участіе принимаетъ „третій элементъ", на обязанности котораго лежитъ давать справки и т. п.

Въ заключеніе настоящей главы необходимо упомянуть объ уча­стіи въ комиссіяхъ земскихъ начальниковъ. Въ 1893 году послѣ­довалъ циркуляръ, которымъ устанавливалось, что земскіе начальники не могутъ принимать участія въ комиссіяхъ, поскольку это отвлекаетъ ихъ отъ исполненія ихъ обязанностей по должности. Нѣкоторыя земства поняли этотъ циркуляръ, какъ запрещеніе выбирать земскихъ началь­никовъ въ какія бы то ни было комиссіи, и ходатайствовали объ отмѣнѣ такого ограниченія (напр., Елисаветградское и Саратовское уѣздное).

Въ отвѣтъ на это былъ изданъ 14 августа 1896 года новый цир­куляръ, которымъ разъяснялось, что циркуляръ 26 ноября 1893 года „не имѣлъ вовсе въ виду преграждать земскимъ начальникамъ доступъ въ... комиссіи..., когда онъ не сопряженъ ни съ какимъ ущербомъ для службы... Поэтому... разрѣшеніе земскимъ начальникамъ участво­вать въ подобныхъ комиссіяхъ должно зависѣть отъ усмотрѣнія началь­ника губерніи, согласія котораго и надлежитъ испрашивать при каж­домъ избраніи этого рода".

А немного ранѣе, 11 апрѣля 1895 года, послѣдовало разъясне­ніе сената о томъ, что земскіе начальники не могутъ быть избираемы членами постоянныхъ комиссій, собирающихся въ промежутки между сессіями, въ томъ числѣ и въ. постоянныя ревизіонныя комиссіи. Зем­ская практика однако мало считалась съ этимъ ограниченіемъ, хотя иногда и приходилось сталкиваться съ губернаторскими протестами (напр., въ 1901 году въ Харьковскомъ земствѣ).