Понятие правовой политики РФ в отношении инвалидов

Правовая политика, осуществляемая Российской Федерацией по отношению к инвалидам, базируется на принципах и нормах международного права, Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, понимаемого в широком смысле (не только собственно законы, но и подзаконные нормативно-правовые акты), на правоприменительной практике.

Согласимся с утверждением о том, что правовая политика образует организующее начало всей правовой жизни и правового развития общества, выступает одной из форм проведения государственной политики, средством юридической легитимации официального политического курса страны. Такая политика тактически направлена на совершенствование всего комплекса правовых средств, на обеспечение реализации поставленных обществом и государством задач юридическими ресурсами, а стратегически - на использование данных ресурсов для обеспечения наиболее оптимального развития всех сфер социальной жизни[10].

Прежде чем сформулировать определение понятия правовой политики, осуществляемой Российской Федерацией по отношению к инвалидам, целесообразно рассмотреть подходы ученых к сущности понятия "правовая политика". Несмотря на то, что в последние годы научное сообщество проявляет активный интерес к различным аспектам правовой политики[11], единого мнения по поводу сущности данной категории не существует до сих пор.

К примеру, В.И. Гойман пишет, что "юридическая политика представляет собой основанные на общих и специфических закономерностях развития национальной правовой системы принципы, стратегические направления и практические пути создания и реализации правовых норм, укрепление режима законности и безопасности, формирование у граждан развитой правовой культуры, способности использовать правовые средства для удовлетворения своих интересов"[12]. В приведенном определении явное предпочтение отдается теоретическому аспекту, а вопросы правотворчества, правоприменения отходят на второй план.

К.В. Шундиков считает, что "под правовой политикой понимается совокупность правовых идей, установок, принципов, целей, задач, приоритетов, а также правовых средств, направленных на обеспечение оптимального уровня развития и функционирования общественных отно- шений"[13]. В рамках данного определения можно высказать то же замечание, которое было изложено выше. Кроме того, если предположить, что правовая политика - это совокупность правовых идей, установок, принципов, целей, задач, приоритетов, то проблематичным окажется разграничение понятий "правовая политика" и "правовая идеология".

По мнению Н.И. Матузова, "правовая политика, будучи одной из разновидностей политики вообще (как родового понятия), представляет собой комплекс мер, идей, задач, целей, программ, методов, реализуемых в сфере действия права и посредством права"[14]. Как видно, это определение правовой политики созвучно предыдущему, поэтому к нему можно отнести замечания, приведенные ранее.

Нельзя не отметить еще одно определение, данное В.Н. Кудрявцевым и В.Е. Эминовым. С их точки зрения, социально-правовую политику государства "можно определить как выработанную государством стратегическую (генеральную) линию, определяющую основные направления, методы, средства правового воздействия на преступность, в частности, путем разработки и совершенствования законодательства, практики его применения, а также выработки и реализации мер антикриминального воздействия"[15]. При достаточной емкости и глубине приведенного определения оно вызывает ряд вопросов. В указанном определении нет точного ответа, что именно понимается под социально-правовой политикой. С одной стороны, имеется указание на стратегическую линию, с другой стороны, подразумевается, что правовая политика - это основные направления, методы, средства.

Критикуемый подход можно наблюдать в нормативно-правовых актах. Так, в Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года государственная антинаркотическая политика определяется как "система стратегических приоритетов и мер, а также деятельность органов государственной власти, Государственного антинаркотического комитета, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, антинаркотических комиссий в субъектах Российской Федерации, органов местного самоуправления, направленная на предупреждение, выявление и пресечение незаконного оборота наркотиков и их прекурсоров, профилактику немедицинского потребления наркотиков, лечение и реабилитацию больных наркоманией"[16]. По мнению автора, данное определение в некоторой степени противоречиво. Не совсем понятна логика рассуждений законодателя, согласно которой государственная антинаркотическая политика - это, с одной стороны, система стратегических приоритетов и мер, а с другой - деятельность перечисленных субъектов. На наш взгляд, государственная антинаркотическая политика не может быть одновременно и системой стратегических приоритетов, и деятельностью субъектов данной политики. Как справедливо отмечает К.В. Шундиков, "в одно понятие не может вкладываться несколько смыслов, одно понятие не способно отражать сразу несколько различных по своей сущности феноменов"[17]. Научная ценность всех вышеперечисленных определений сущности правовой политики заключается в том, что в каждом из них подразумевается тесная взаимосвязь правовой политики и правовой идеологии. Об этой взаимосвязи писали многие ученые[18]. Соответственно, правовая идеология обосновывает и оценивает деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления с точки зрения эффективности создаваемого ими механизма правового регулирования, а также достижения целей, решения задач, стоящих перед государством и обществом на определенном этапе развития.

Имеют место и иные подходы к определению сущности и понятия правовой политики. По мнению А.П. Коробовой, "по своей природе правовая политика представляет деятельность государства в сфере правового регулирования. Специфика этой деятельности состоит в выработке и (или) претворении в жизнь правовых идей стратегического характера, т.е. идей, определяющих направления развития общества в целом. В основе правовой политики лежит правовая идеология"[19]. Ценность данного определения заключается в следующем. Во-первых, приоритет отдается практической составляющей исследуемого явления, т.е. под правовой политикой понимается деятельность ее субъектов. Во-вторых, в определении речь идет о выработке и реализации правовых идей стратегического характера. С этим утверждением нельзя не согласиться, поскольку должны быть четко спланированы не только деятельность субъектов правовой политики, но и ожидаемые результаты этой деятельности, а также будущее состояние явления, в отношении которого осуществляется правовое регулирование. В-третьих, указывается на тесную взаимосвязь правовой политики с правовой идеологией, что также не вызывает возражений.

Взвешенный подход к определению данной категории демонстрирует О.Ю. Рыбаков. Он считает, что понятие правовой политики можно рассматривать в узком и широком смысле. В узком смысле правовая политика - это выработка и реализация тактики и стратегии в области создания и применения права на общих принципах гуманизма. Ученый полагает, что правовая политика представляет собой "деятельность прежде всего государственных и муниципальных органов, общественных объединений, отдельных лиц, включающую в себя систему идей, целей, мер и способов, обеспечивающих функционирование и воспроизводство правового механизма, основанного на Конституции РФ, нормах международного права, направленную на осуществление интересов, прав и свобод личности во взаимодействии с ее обязанностями"[20]. Достоинством приведенного определения, на наш взгляд, является не только то, что его автор выделяет деятельный аспект, но и то, что ученый расширяет круг субъектов правовой политики за счет включения в него общественных объединений и отдельных лиц.

Согласно утверждению Н.В. Исакова под правовой политикой следует понимать "особое политико-правовое явление, формирующееся вследствие системной, научно обоснованной деятельности государства и общественных объединений и направленное на определение стратегии и тактики правового развития общества, совершенствование механизма правового регулирования, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, построение правового государства"[22]. Данное определение имеет те же достоинства, что и предыдущее. Кроме того, дефиниция, данная Н.В. Исаковым, содержит указание не только на стратегическую, но и на тактическую составляющую правовой политики. Это очень важное замечание, поскольку правовая политика - это не только деятельность по определению будущих ориентиров развития общества и государства, но и реализация повседневных, текущих мероприятий для достижения конечных результатов. В то же время в приведенном определении присутствует неясность. Мы согласны с высказыванием Ю.А. Титенко о том, что из данного определения проблематично сделать однозначный вывод о сущности правовой политики, так как есть указание на то, что правовая политика - это политико-правовое явление и одновременно системная, научно обоснованная деятельность[23].

Нельзя не обратить внимание на еще одно определение правовой политики, данное А.В. Малько. Согласно мнению исследователя, "правовая политика - это научно обоснованная последовательная и системная деятельность государственных и муниципальных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования, цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры в жизни общества и личности"[24].

Рассмотрение сущности правовой политики как деятельности соответствующих субъектов можно наблюдать в работах других исследователей[25].

Анализируемый подход встречается и в нормативно-правовых актах. Так, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[26] государственная молодежная политика рассматривается как "самостоятельное направление деятельности государства, предусматривающее формирование необходимых социальных условий инновационного развития страны, реализуемое на основе активного взаимодействия с институтами гражданского общества, общественными объединениями и молодежными организациями".

Таким образом, как справедливо отмечает К.В. Шундиков, "современные научные разработки правовой политики ориентируются, прежде всего, на правотворческий процесс, на возможность воплощения теоретических идей в жизнь в ходе соответствующих изменений нормативноправовых актов"[27]. При этом данная тенденция наблюдается не только в научных исследованиях, но и в действующих нормативно-правовых актах. Различные подходы к пониманию сущности правовой политики, в которых подчеркиваются те или иные аспекты этой категории, свидетельствуют о неоднозначной трактовке анализируемого явления.

Значение термина "инвалид" сформировалось исторически. Смысловой акцент в нем делается на неспособности индивидуума осуществлять общественно-полезную деятельность, в полном объеме содержать и обслуживать себя[28].

В современной науке наблюдается несколько концептуальных подходов к определению сущности категории "инвалидность". Эти подходы проанализированы И.Н. Ясыревой[29]. Согласимся с автором в том, что наибольшую научную ценность представляет концепция Н.В. Веденеевой, которая объединяет медицинский, социальный, правовой подход и подход с позиции культурного плюрализма[30]. Однако "инвалид" и "инвалидность" - различные категории. Если первая относится к индивиду, то вторая характеризует состояние здоровья либо социальное явление. Данный тезис подтверждается положениями нормативно-правовых актов. Так, согласно ст. 1 Декларации о правах инвалидов, принятой ООН в 1975 г., "инвалид - это любое лицо, которое не может самостоятельно обеспечить полностью и (или) частично потребности нормальной личной или социальной жизни в силу недостатка, будь то врожденного или нет, его физических или умственных способностей"[31]. Согласно Стандартным правилам обеспечения равных возможностей для инвалидов "инвалидность - это ограничение в возможностях, обусловленное физическими, психологическими, сенсорными, социальными, культурными, законодательными и иными барьерами, которые не позволяют человеку, имеющему инвалидность, быть интегрированным в общество и принимать участие в жизни семьи или общества на таких же основаниях, как и другие члены общества"[32]. Конвенция о правах инвалидов, принятая ООН в 2006 г., ратифицированная Российской Федерацией в мае 2012 г., содержит следующее определение термина "инвалид": "к инвалидам относятся лица с устойчивыми физическими, психологическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества"[33]. Понятие "инвалид" сформулировано в Федеральном законе от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". В ч. 1 ст. 1 данного закона установлено, что инвалидом является лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеванием, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты[34].

Таким образом, международное и российское законодательства четко разграничивают понятия "инвалид" и "инвалидность". Несмотря на это, концептуальные подходы к пониманию сущности инвалидности, используемые как в мировой, так и в российской юридической практике, подразумеваются при выявлении сущности понятия "инвалид". Так, в определении, содержащемся в Декларации о правах инвалидов, прослеживается социальный ("...лицо... не может самостоятельно обеспечить потребности нормальной личной и социальной жизни.") и медицинский (".в силу недостатка. физических и умственных способностей. "). Такое же положение характерно и для определения "инвалида", данного в Конвенции о правах инвалидов: медицинский (".лица с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями.") и социальный (".которые. могут мешать их полному эффективному участию в жизни общества.") подходы. Таким образом, в современных научных разработках присутствуют различные подходы к пониманию сущности категорий "инвалид" и "инвалидность", что при учете каждого из них позволяет составить комплексное представление об этих явлениях.

Конституция РФ в ст. 7 устанавливает, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В РФ охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и другие гарантии социальной защиты. Данные гарантии находят свое выражение в ст. 37-43 II главы Конституции РФ (право на труд, право на отдых, защита материнства, детства, семьи, право на социальное обеспечение в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей, а также в иных случаях, установленных законом, право на жилище, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на благоприятную окружающую среду, право на образование). Конституция не содержит отдельных норм, устанавливающих права инвалидов. Создание этих норм осуществляется посредством деятельности федеральных и региональных органов государственной власти. Статья 4 Конвенции о правах инвалидов обязывает государства - участников (к которым относится Российская Федерация) принимать надлежащие законодательные, административные и иные меры для осуществления всеми инвалидами прав, которые установлены данной Конвенцией[35]. Нельзя не отметить еще одно важное положение, содержащееся в ст. 4 рассматриваемого документа, в соответствии с которым при разработке и применении законодательства и стратегий, направленных на осуществление настоящей Конвенции, а также в рамках других процессов принятия решений по вопросам, касающимся инвалидов, государства-участники тесно консультируются с инвалидами, включая детей-инвалидов, и активно привлекают их через представляющие их организации[36].

Необходимо отметить, что данное положение не является новым для российского законодательства. Подобная норма содержится в ч. 2 ст. 33 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", согласно которой "федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности привлекают полномочных представителей общественных объединений инвалидов для подготовки и принятия решений, затрагивающих интересы инвалидов"[37].

Важно заметить, что данные нормы активно реализуются на практике: об этом можно судить по таким документам, как федеральные целевые программы "Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 годы", "Доступная среда" на 2011-2015 годы, отчеты о результатах деятельности Всероссийского общества инвалидов, Всероссийского общества слепых.

Таким образом, отличительной чертой правовой политики Российской Федерации, осуществляемой в отношении инвалидов, является активное участие общественных объединений инвалидов в принятии и реализации государственно-властных решений.

История и в особенности современная практика свидетельствуют о том, что российское государство всегда вело активную деятельность по формированию нормативно-правовой базы, затрагивающей права и интересы инвалидов. Сложность рассмотрения российской правовой политики в исследуемой сфере заключается в следующем.

Во-первых, она имеет многоуровневый характер. В соответствии с п. "е" ст. 71 Конституции РФ установление основ федеральной политики и разработка федеральных программ в области социального развития Российской Федерации находятся в исключительном ведении РФ, а социальная защита, включающая в себя социальное обеспечение, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "ж" ст. 72 Конституции РФ). В ст. 4, 5 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" определена компетенция федеральных и региональных органов государственной власти РФ.

Во-вторых, правовая политика в отношении инвалидов формируется многими субъектами. На федеральном уровне кроме Федерального собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ к ним относятся профильные министерства, каждое из которых вправе издавать ведомственные акты в подконтрольной области, которые, в свою очередь, могут затрагивать интересы инвалидов.

В-третьих, как результат - большой объем нормативно-правовой базы (как законов, так и подзаконных актов), так или иначе затрагивающих права и интересы инвалидов.

При этом необходимо учитывать, что инвалиды обладают такими же личными, социальными, экономическими, политическими, культурными правами, как и обычные граждане. По этой причине нормы, регулирующие правовой статус инвалидов в Российской Федерации, находятся в законах и подзаконных актах, регламентирующих различные сферы жизни общества. Законодательной базой для инвалидов являются Конституция РФ и Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Помимо всего прочего, субъекты правовой политики постоянно ведут работу по созданию нормативно-правовой базы по вопросам обеспечения жизнедеятельности инвалидов.

Это вопросы, касающиеся оказания медицинской помощи, санаторно-курортного лечения, обеспечения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения, протезно-ортопедического обслуживания; беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры (инженерной, транспортной); обеспечения инвалидов, семей, имеющих детей-инвалидов, жильем; оплаты коммунальных услуг, содержания жилых помещений; трудоустройства и условий труда; пенсионного обеспечения, иных выплат; социально-бытового обслуживания; социальной и юридической помощи; пользования услугами учреждений связи, культурно-просветительных, спортивно-оздоровительных учреждений. Соответственно, правовая политика России, затрагивающая интересы рассматриваемой социальной группы, охватывает многие сферы жизнедеятельности, так как инвалиды являются участниками разнообразных общественных отношений наряду со здоровыми гражданами. Несмотря на кардинальное реформирование законодательства, изменившее вектор правовой политики России по отношению к инвалидам, государство все же сохранило часть юридических средств, использование которых позволит обеспечить данной категории населения равные с другими гражданами возможности в реализации конституционных прав и свобод. Одновременно данные юридические средства направлены на социальную защиту инвалидов, т.е. на то, чтобы оградить, уберечь этих лиц от влияния внешних обстоятельств, сгладить их проявление. В этой связи еще одна особенность правовой политики - адресат - лицо, имеющее ограничение жизнедеятельности вследствие нарушения здоровья со стойким расстройством функций организма.

Таким образом, можно сделать следующие выводы.

1. Правовая политика РФ, проводимая по отношению к инвалидам, представляет собой научно обоснованную последовательную системную деятельность по разработке стратегии и тактики совершенствования законодательства по вопросам обеспечения жизнедеятельности инвалидов, механизма его реализации, осуществляемую федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ при участии общественных объединений инвалидов, а также направленную на достижение таких целей, как создание инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации конституционных прав и свобод, социальная защита, поддержка общественных объединений инвалидов.

2. На современном этапе необходимо формирование теории правовой политики, осуществляемой Российской Федерацией в отношении инвалидов, на основе системного анализа истории возникновения, динамики развития и современного состояния законодательства, регулирующего вопросы жизнедеятельности инвалидов. В данной теории должны найти отражение научные положения, объясняющие природу правовой политики в исследуемой сфере, ее объект, предмет, ориентиры для дальнейшего развития. Наличие теории правовой политики, осуществляемой

Российской Федерацией в отношении инвалидов, в значительной мере позволит оптимизировать поиск стратегических и тактических путей развития законодательства по проблемам инвалидности и инвалидов, совершенствовать механизм правового регулирования, механизм реализации инвалидами прав, свобод и законных интересов, механизм выполнения данной категорией населения своих функций в обществе.

1.2.