Необходимость развития правовой политики в отношении инвалидов

Правовая политика в отношении инвалидов не стоит на месте. На современном этапе она переживает переходный период, поэтому нельзя однозначно оценивать процессы, которые наблюдаются в исследуемой нами сфере, так как они имеют противоречивый характер.

Позитивные тенденции современной правовой политики в отношении инвалидов находят отражение в обновляемой нормативно-правовой базе, затрагивающей права и интересы этой категории населения.

В 2008 г. Российская Федерация подписала важный в рассматриваемой области международный документ - Конвенцию ООН о правах инвалидов.

В том же году было принято Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2008 г. № 247 "О внесении изменений в Правила признания лица инвалидом", согласно которому группа инвалидности бессрочно устанавливается гражданам, имеющим заболевания, дефекты, необратимые морфологические изменения, нарушения функций органов и систем организма[38].

В 2009 г. был создан Совет при Президенте РФ по делам инвалидов, который содействует реализации полномочий главы государства по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций, связанных с решением проблем инвалидности и инвалидов в РФ (п. 1)[39]. Совет призван анализировать федеральное законодательство, касающееся инвалидов, и вносить Президенту РФ предложения по его совершенствованию. Аналогичные советы созданы при главах субъектов РФ. Появление данных органов, по нашему мнению, должно способствовать принятию решений, учитывающих реальные потребности инвалидов, органами законодательной и исполнительной власти[40].

В 2010 г. Министерство здравоохранения и социального развития РФ совместно с другими министерствами при участии общероссийских общественных объединений разработало целевую программу "Доступная среда", рассчитанную на 2011-2015 гг.[41] В ходе реализации программы были созданы условия для беспрепятственного доступа к наиболее значимым для инвалидов объектам и услугам в таких сферах, как здравоохранение, культура, транспорт, информация и связь, образование, социальная защита, спорт и физическая культура, жилой фонд[42].

Правительством РФ принимаются меры, упрощающие и облегчающие прохождение медико-социальной экспертизы инвалидами.

Так, в феврале 2012 г. Правительством РФ было утверждено постановление, разработанное Министерством здравоохранения и социального развития РФ, определяющее сроки переосвидетельствования инвалидности детям-инвалидам с различными формами лейкозов.

В то же время были внесены изменения в нормативно-правовые акты по вопросам медико-социальной экспертизы и установления группы инвалидности для обеспечения инвалиду возможности работать (при наличии у него такого желания) в независимости от группы инвалидности[43].

В настоящее время активную позицию занимают общественные объединения инвалидов. Представители этих объединений (в частности, Всероссийского общества слепых), включенные в состав рабочих комиссий профильных министерств, советов, созданных при органах государственной власти[44], проводят существенную работу по улучшению условий жизни и деятельности инвалидов, деятельности предприятий, находящихся в собственности общественных объединений инвалидов, путем внесения предложений об изменении и дополнении законодательства.

Однако, несмотря на позитивные перемены, происходящие в правовой политике Российской Федерации по отношению к инвалидам, существуют факторы, указывающие на необходимость ее дальнейшего развития.

Во-первых, субъектом, в пользу которого формируется и реализуется правовая политика, являются инвалиды. Инвалид - это лицо, имеющее нарушение здоровья, т.е. нарушение правильной, нормальной деятельности организма[45]. Лицо признается инвалидом только в том случае, если нарушение здоровья связано со стойким, т.е. имеющим прочный, неослабевающий характер, расстройством функций организма. Причем это нарушение функций организма приводит к тому, что лицо испытывает серьезные трудности или полностью теряет способность к нормальной жизнедеятельности, к взаимодействию с обществом. Таким образом, инвалиды находятся в неравном положении по сравнению со здоровыми членами общества в плане реализации своих прав и свобод в социальной, экономической, политической, духовной сфере жизнедеятельности.

Во-вторых, таким фактором служит численность инвалидов. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что число граждан данной категории в последние годы не растет такими бурными темпами, как это было в 1990-е гг. или в первую половину ушедшего десятилетия XXI в. Несмотря на относительную стабильность статистических показателей, мы вынуждены признать, что в этот период ситуация с численностью инвалидов в Российской Федерации была не так оптимистична, как кажется на первый взгляд. Согласно данным официальной статистики количество лиц, впервые признанных инвалидами, постепенно снижалось с 2000 по 2004 г. включительно. В 2005 г. данный показатель резко возрос. С нашей точки зрения, этот скачок был связан с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах орга-

низации местного самоуправления в Российской Федерации", который разделил всех льготников на федеральных и региональных. С 2006 г. отмечается снижение числа лиц, вновь признанных инвалидами.

Подобная тенденция прослеживается и в отношении общего количества инвалидов в Российской Федерации. Так, на 1 января 2009 г. в государстве насчитывалось 13,074 млн инвалидов, на 1 января 2010 г. - 13,15 млн инвалидов, на 1 января 2011 г. - 13,209 млн инвалидов, на 1 января 2012 г. - 13,189 млн инвалидов, на 1 января 2013 г.

В то же время, если соотнести данные показатели с показателями десятилетней давности, то сравнение окажется не в пользу современной ситуации. Не стоит забывать и о том, что численность населения в Российской Федерации постепенно снижается. Сопоставляя соотношение общей численности инвалидов и общей численности населения России в начале XXI в. и в настоящее время, необходимо отметить, что картина вновь выглядит не в пользу современного периода. Так, если в начале XXI в. инвалиды составляли 9% населения России, то сейчас это значение приблизилось к 10%.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что говорить о стабилизации ситуации в данной сфере преждевременно.

Рассматривая численность инвалидов в целом по Российской Федерации, стоит остановиться на количестве детей-инвалидов.

Согласно данным официальной статистики в первом десятилетии ХХ! в. наблюдалась положительная динамика количества детей- инвалидов в России. С 2000 г. эти показатели медленно снижались. В то же время ЮНИСЕФ совместно с Независимым институтом социальной политики собрали и проанализировали статистические данные, обозначившие наиболее актуальные проблемы детей, живущих в России. Согласно этим сведениям за последние 10 лет численность детей в России уменьшилась на 7 500 000 чел. Если эту цифру соотнести с данными динамики детской инвалидности, то картина не будет выглядеть так оптимистично, как это может показаться на первый взгляд. Кроме того, по данным Уполномоченного по правам ребенка, в последние годы наблюдается рост числа детей-инвалидов: в 2011 г. - 505 тыс. чел., в 2013 г. - 521 тыс. чел., 2014 - 542 тыс. чел.[47] Учитывая изложенное, мы (как и в предыдущем случае), полагаем, что преждевременно расценивать ситуацию с детской инвалидностью как стабильную и имеющую положительную динамику.

В-третьих, отмечается низкое качество правотворческой деятельности в сфере, затрагивающей права и интересы инвалидов. О низком качестве правотворческой деятельности в целом уже упоминалось в научной литературе[48]. Это обстоятельство крайне актуально для рассматриваемых нами отношений. Так, за 20 лет сменилось два закона о социальном обслуживании граждан (Федеральный закон от 7 августа 1995 г. № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"[49] и Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан"). В закон "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на чернобыльской АЭС"[50] было внесено с момента издания свыше 25 изменений. В главный ФЗ "О защите прав инвалидов в Российской Федерации"[51] было внесено с момента издания более 25 изменений. Также можно упомянуть Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"[52] и Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"[53], так как пенсионное обеспечение для некоторых инвалидов является единственным источником средств к существованию: в эти законы было внесено изменений, соответственно, более 14 и более 20.

Не отличаются постоянством и нормативно-правовые акты, издаваемые Правительством Российской Федерации. Так, за последние 10 лет сменилось два распоряжения правительства, определяющих перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставленных инвалидам. При этом в действующее на данный момент распоряжение, утвержденное Правительством РФ 30 декабря 2005 г., уже внесен ряд изменений. Также можно указать Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95 "О порядке и условиях признания лица инвалидом". Несмотря на то, что данный документ был принят сравнительно недавно, он также претерпел ряд изменений.

В-четвертых, многие вопросы, затрагивающие права и интересы инвалидов, регулируются нормативно-правовыми актами, издаваемыми профильными министерствами. Так, если зайти на официальный сайт министерства, в ведении которого находится регулирование вопросов, связанных с инвалидами и инвалидностью, то в банке документов можно найти более 70, так или иначе затрагивающих права и интересы данной категории населения. В результате возникает непростая ситуация: главный для инвалидов Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" обрастает множеством нормативноправовых актов ведомственного характера. Таким образом, механизм реализации данного закона (и не только его) значительно усложняется. Это обстоятельство способствует тому, что инвалидам иногда непросто воспользоваться тем широким объемом прав, которые закреплены за ними федеральным законом (например, право на санаторно-курортное лечение, право на предоставление технических средств реабилитации).

Таким образом, законодатель сам лишает закон прямого действия, предлагая дополнительно урегулировать отношения правительству либо соответствующему органу исполнительной власти.

В связи с этим мы полагаем, что дальнейшее развитие правовой политики Российской Федерации в отношении инвалидов должно следовать по пути снижения количества ведомственных актов, которые непосредственно касаются интересов данной категории населения.

Необходимо стремиться к тому, чтобы федеральные законы, затрагивающие права и свободы граждан (в том числе и инвалидов), имели прямое действие, а также не было оснований принимать для их реализации приказы, инструкции, письма, издаваемые профильными министерствами.

В-пятых, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются ее составной частью согласно Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации. Международные нормы, затрагивающие права человека, имеют приоритет перед нормами Российской Федерации. Это положение закреплено в ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, в соответствии с которой признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. В мае 2012 г. российским государством был сделан важный шаг, затрагивающий права и интересы 13 млн инвалидов. 3 мая 2012 г. Президент РФ подписал Федеральный закон "О ратификации Конвенции о правах инвалидов"[54]. С того момента правовая политика Российской Федерации направлена на приведение национального законодательства в соответствие с нормами Конвенции о правах инвалидов. В частности, в российском законодательстве нашли отражение понятия, используемые в Конвенции, такие как дискриминация по признаку инвалидности, универсальный дизайн. Кроме того, в законодательство необходимо внести изменения, которые предоставляли бы инвалидам реальную возможность осуществлять свои права наравне с другими гражданами.

Так, в соответствии с требованием ст. 9 Конвенции о необходимости выявления и устранения барьеров, мешающих доступности информационных, коммуникационных служб, в том числе обеспечивающих достоверную информацию потребителям о товарах (работах, услугах), необходимо внести дополнения в Закон "О защите прав потребителей".

Следует также внести изменения в федеральные законы "О библиотечном деле", касающиеся порядка реализации права инвалидов на доступ к библиотекам в доступном формате.

Кроме того, изменения коснутся федеральных законов "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации", "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации", "О почтовой связи", "О железнодорожном транспорте", "Устав железнодорожного транспорта", Воздушного кодекса, Кодекса водного транспорта и некоторых других федеральных законов[55].

Необходимо также обратить внимание на еще одно важное обстоятельство. Российская Федерация ратифицировала только саму Конвенцию ООН о правах инвалидов, но не ратифицировала факультативный протокол к ней. Между тем, в ст. 1 факультативного протокола к Конвенции ООН о правах инвалидов содержится норма, согласно которой государства - участники данного Протокола признают компетенцию Комитета по правам инвалидов принимать и рассматривать сообщения лиц, находящихся под юрисдикцией соответствующего государства, которые считают, что стали жертвами нарушения положений Конвенции со стороны этого государства. В связи с этим лица, находящиеся под юрисдикцией Российской Федерации, в случае нарушения положений Конвенции ООН о правах инвалидов не смогут обратиться в Комитет по правам инвалидов, так как в соответствии с ч. 2 ст. 1 факультативного протокола Комитет не принимает сообщения, если они касаются государства - участника Конвенции, не являющегося участником факультативного протокола. Соответственно, подписание факультативного протокола является дополнительной гарантией реализации положений Конвенции ООН о правах инвалидов с признанием соответствующих полномочий Комитета по правам инвалидов.

В-шестых, реформирование социального законодательства, осуществляемое в течение последнего десятилетия, не принесло положительных результатов, не способствовало улучшению уровня жизни инвалидов. Нами было проведено анкетирование среди различных групп населения (по возрасту, социальному статусу, состоянию здоровья). 90% опрошенных инвалидов утверждают, что реформы законодательства привели к ухудшению условий их жизни, а 10% считают, что изменения законодательства никак ни повлияли на условия их жизни. Примечательно, что ни один из респондентов этой категории граждан не ответил, что правовая политика российского государства, проводимая в отношении инвалидов, привела к улучшению положения последних. Интересно, что результаты опроса здоровых граждан (не инвалидов) кардинально не отличаются от результатов опроса инвалидов. 60% полагают, что реформа законодательства об инвалидах изменила их жизнь в худшую сторону, 15% утверждают, что изменения никак не повлияли на жизнь этой категории населения, 2% высказали мнение, что изменения улучшили уровень жизни инвалидов. Примечательно, что эти 2% опрошенных - лица моложе 25 лет, не имеющие в своем окружении знакомых инвалидов.

В-седьмых, анализ размещенных в сети Интернет материалов о результатах проверок по соблюдению федерального законодательства о социальной защите инвалидов, проведенных прокурорами различных уровней, показал, что в Российской Федерации наблюдаются многочисленные нарушения прав данной категории граждан.

В соответствии с докладом председателя Координационного совета Генерального прокурора РФ в 2011 г. в социальной сфере выявлено почти 3 млн нарушений законов, в связи с чем по актам прокурорского реагирования только к дисциплинарной и административной ответственности привлечено около 420 тыс. лиц, в суды направлено свыше 770 тыс. исков, требования удовлетворены на сумму 900 млн руб.

Внимание прокуратуры было сосредоточено в большей степени на охране прав ветеранов, инвалидов и других наименее защищенных категорий населения.

В 2011 г. прокуратурой была проведена масштабная проверка соблюдения прав инвалидов, результаты которой продемонстрировали множество проблем в данной сфере.

Повсеместно обнаруживаются несоблюдения прав инвалидов на доступную безбарьерную среду. Многие жилые дома, объекты жизнеобеспечения и транспорта для них и вовсе не приспособлены. Нарушаются права инвалидов на получение необходимых лекарств, технических средств реабилитации, санаторно-курортного лечения.

Прокурорскими проверками выявляются различные нарушения при назначении инвалидам и без того небольших пенсий, пособий, иных выплат.

Отмечается нехватка мест в стационарных учреждениях социального обслуживания, отсутствие порядка и в самих учреждениях, в которых круглосуточно пребывают пожилые люди, инвалиды и другие категории граждан.

Вскрытые нарушения длительное время не устраняются, выявляются при повторных проверках, причем для ликвидации многих из них не требуются финансовые затраты.

Необходимо также принять меры по дополнительному бюджетному финансированию социальных учреждений и программ реабилитации инвалидов[56]. Таким образом, несмотря на положительные изменения правовой политики Российской Федерации по отношению к данной категории граждан, существует немало проблем, которые встречаются инвалидам при реализации права на труд, лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение (в последних двух случаях инвалиды сталкиваются с наличием очередей на получение лекарственных средств по льготным рецептам и на обеспечение путевками), на доступную среду, образование.

В целом мы считаем, что необходимость развития правовой политики Российской Федерации, осуществляемой в отношении инвалидов, будет присутствовать всегда. Правовая политика, какую бы сферу она ни регулировала, подвержена влияниям со стороны политики, экономики, духовно-нравственных устоев общества. Изменения политического, экономического курса страны, достижение ранее поставленных целей влекут за собой трансформации в правовой политике государства, которые связаны с определением новых целей, приоритетов, средств реализации, принципов и даже субъектов. Если учесть, что в исследуемой нами сфере субъектом, в отношении которого проводится данная политика, выступает одна из самых незащищенных категорий населения, то можно сделать следующий вывод: процесс развития правовой политики в Российской Федерации, осуществляемый в отношении инвалидов, должен иметь перманентный характер и являться одним из приоритетных направлений политики российского государства на каждом этапе его исторического развития.

2.