История развития правовой политики Советского государства в отношении инвалидов в 1940-1950 годы ХХ века
Великая Отечественная война внесла определенные коррективы в правовую политику страны, осуществляемую в отношении инвалидов. Перед государством стояли сложные задачи: борьба с врагами, напавшими на СССР и оккупировавшими его территорию, затем после победы - восстановление хозяйства, разрушенного на бывших оккупированных территориях.
Среди документов, затрагивающих права и интересы данной категории граждан, следует отметить Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1940 г. "О переходе на восьмичасовой рабочий день, семидневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений"[107]. В соответствии с ним запрещался самовольный уход из государственных, кооперативных, общественных предприятий и учреждений, а также переход из одного предприятия (учреждения) в другое. Данные вопросы решались только с разрешения директора предприятия или начальника учреждения. Одним из немногих исключений, когда директор предприятия или начальник учреждения был обязан разрешить уход рабочему или служащему из предприятия или учреждения, являлось заключение врачебно-трудовой экспертной комиссии о невозможности выполнения лицом прежней работы вследствие болезни или инвалидности и невозможности администрации предоставить ему другую подходящую работу на том же предприятии (учреждении). В годы Великой Отечественной войны инвалиды I и II групп инвалидности были освобождены от военного налога[108]. Наряду с инвалидами Великой Отечественной войны инвалиды труда I и II групп пользовались правом бесплатного зубопротезирования, челюстного и лицевого протезирования[109]. За лицами, оставившими работу вследствие инвалидности, сохранилось право пользования приусадебными участками наравне с работниками совхозов[110]. Инвалиды труда I и II групп инвалидности и инвалиды из числа военнослужащих пользовались преимущественным правом на получение участков для сенокошения и пастьбы скота[111] [112]. Из этих немногочисленных документов можно сделать вывод о том, что правовая политика в отношении инвалидов развивалась путем установления льгот и преференций для данной категории граждан.Правовая политика 1940-х гг. по-прежнему была направлена на ущемление прав инвалидов, связанных с сельским хозяйством. Об этом свидетельствуют некоторые нормативно-правовые акты. Согласно Постановлению Совета министров СССР от 9 августа 1948 г. "Об изменении
и -> ц5
порядка выплаты пенсий пенсионерам - инвалидам 3 группы пенсионерам - инвалидам III группы, проживающим в сельской местности и связанным с сельским хозяйством, пенсия выплачивается в размере 50% от существовавших в то время норм их пенсионного обеспечения, тогда как иным работающим инвалидам - пенсионерам III группы в случае, если их заработок и пенсия в сумме превышали заработок до перехода на инвалидность, пенсия снижалась лишь на сумму, превышающую этот заработок. В соответствии с Постановлением СНК СССР от 31 января 1944 г. "Об утверждении инструкции о порядке назначения и выплаты пенсий по инвалидности военнослужащим рядового, сержантского и старшинского состава"[113] размер пенсий указанных лиц зависел не только от степени и причины инвалидности, но и от наличия или отсутствия связи лица с сельским хозяйством. В последнем случае размер пенсии был выше.
Изменения произошли в деятельности врачебно-трудовых экспертных комиссий. За 1940-е гг. сменилось не одно положение о врачебнотрудовых экспертных комиссиях[114]. Значительно расширились полномочия врачебно-трудовых экспертных комиссий, которые имели право в районе своей деятельности проводить обследование предприятий, учреждений, организаций с целью изучения условий труда инвалидов, выявлять виды деятельности, доступных инвалидам, проводить проверки соответствия труда инвалидов заключению врачебно-трудовых экспертных комиссий. Правом направления на врачебно-трудовую экспертизу пользовались только врачебно-консультационные комиссии лечебных учреждений, а при их отсутствии данное право имел только лечащий врач совместно с главным врачом лечебного учреждения, т.е.
круг субъектов резко сузился. Изменился и порядок обжалования решений (причем в пользу освидетельствуемого). Последний в случае несогласия с заключением врачебно-трудовой экспертной комиссии направлялся на врачебно-трудовую экспертную комиссию другого состава либо вышестоящую. В Положении от 1948 г. определялись случаи, когда инвалидность устанавливалась бессрочно. Значительные трансформации содержания деятельности врачебно-трудовых экспертных комиссий были обусловлены, по мнению автора, тем, что в анализируемый период врачебно-трудовые экспертные комиссии "столкнулись с новым специфическим контингентом инвалидов - бывшими фронтовиками, в основном с людьми молодого и среднего возраста, у которых имели место поражения главным образом опорно-двигательного аппарата - чаще всего верхних и нижних конечностей. Если до войны инвалиды с дефектами конечностей составляли 8% от всех инвалидов, то в конце войны эта доля возросла до 42%. Эти инвалиды отличались от довоенного контингента тем, что любая работа, доступная при имеющемся анатомическом дефекте, не являлась им противопоказанной по состоянию здоровья, что создавало очень широкие возможности для трудоустройства"[115]. Из вышеизложенного следует, что преобразование условий деятельности врачебно-трудовых экспертных комиссий являлось приоритетным направлением советской правовой политики 1940-х гг. в отношении инвалидов.В 1940-е гг. государство встретилось с новой категорией инвалидов - инвалиды Великой Отечественной войны. Правовая политика рассматриваемого периода была направлена на развитие нормативно-правовой базы, регламентирующей трудовое устройство инвалидов ВОВ, обучение их новой профессии, устройство в случае необходимости в дома инвалидов. Данные нормы содержались в Постановлении СНК СССР от 6 мая 1942 г. "О трудовом устройстве инвалидов Отечественной войны"[116], в котором предлагалось обязать руководителей предприятий, учреждений, организаций предоставлять инвалидам Отечественной войны работу, обеспечивая их всеми необходимыми производственными и бытовыми условиями.
Инвалидам Отечественной войны было предоставлено право ухода с предприятия или учреждения в случае переезда к месту постоянного жительства членов их семей. Такое же право было предоставлено членам семей инвалидов Отечественной войны, желающих переехать к месту постоянного жительства этих инвалидов[117].Несмотря на тяжелое экономическое положение в послевоенные годы, государство проводило мероприятия по оказанию помощи инвалидам Отечественной войны. В соответствии с Постановлением СНК СССР от 21 сентября 1945 г. "О мероприятиях по оказанию помощи демобилизованным, семьям погибших воинов, инвалидам Отечественной войны и семьям военнослужащих" хозяйства инвалидов Отечественной войны I и II групп освобождались от всех числящихся за ними недоимок по сельскохозяйственному налогу, по обязательным поставкам сельскохозяйственной продукции государству, по обязательному окладному страхованию и штрафам. При наличии определенных условий хозяйства инвалидов Отечественной войны I и II групп освобождались от сельскохозяйственного налога и обязательных поставок сельскохозяйственной продукции государству. Обл(край)исполкомы были обязаны отводить бесплатно лесосеки на заготовку строительного леса инвалидам Отечественной войны. При этом последние (инвалиды) пользовались преимущественным правом на получение лесосечного фонда на наиболее близких расстояниях[118]. Инвалиды Гражданской и Великой Отечественной войны имели привилегированное право на получение участков для сенокошения и пастьбы скота[119]. Таким образом, в 1940-е гг. было принято немного нормативно-правовых актов, устанавливающих преференции для инвалидов Великой Отечественной войны. Основная деятельность органов государственной власти была направлена на формирование нормативно-правовой базы, регламентирующей пенсионное обеспечение указанных лиц наряду с участниками войны.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что военные и послевоенные годы не способствовали развитию советской правовой политики в отношении инвалидов.
В эти годы сохранились тенденции, связанные с отношением государства к различным категориям инвалидов. Единственным отличием стало формирование законодательства, регламентирующего правовой статус инвалидов Великой Отечественной войны, что являлось несомненным приоритетным направлением советской правовой политики 1940-х гг. касательно данной категории граждан. Другим приоритетным направлением стало преобразование деятельности врачебно-трудовых экспертных комиссий, обусловленное появлением новой категории инвалидов. "Обычные" инвалиды не получили каких-либо льгот, существенно повлиявших на их правовое положение. То же самое можно отметить и по отношению к общественным объединениям инвалидов.Совершенствование законодательства, направленное на улучшение социального положения инвалидов войны и военной службы, продолжало оставаться одним из приоритетных направлений советской правовой политики в отношении инвалидов в 1950-е гг. Наиболее важным документом, изданным в это время, стала Инструкция о порядке отбора и направления военнослужащих и членов из семей, пенсионеров и вольнонаемного состава в санатории и дома отдыха Военного Министерства СССР от 10 марта 1952 г.[120] Согласно данной инструкции пенсионеры Военного Министерства СССР - инвалиды I и II групп - имели право на лечение и отдых, соответственно, в санаториях и домах отдыха данного министерства. При этом санаторные билеты (путевки) предоставлялись с оплатой их полной стоимости финансовым управлением Военного Министерства в централизованном порядке.
Не менее важным нормативно-правовым актом, направленным на улучшение материального положения военнослужащих сверхсрочной службы и офицеров, стало Постановление Совета министров СССР от 2 января 1957 г. "О пенсиях офицерам и военнослужащим сверхсрочной службы и их семьям"[121]. Согласно этим документам, если пенсии офицерам и военнослужащим сверхсрочной службы, исчисляемые в соответствии с Постановлением Совнаркома СССР от 5 июля 1941 г. № 1474 из окладов содержания, ниже пенсий, исчисляемых по Закону о государственных пенсиях для военнослужащих сержантского и старшинского состава срочной службы и их семей из заработка, равного указанным окладам содержания, то пенсии офицерам, военнослужащим сверхсрочной службы назначаются в порядке и размерах в соответствии с Законом о государственных пенсиях.
В соответствии с данным постановлением пенсионеры из числа офицеров и военнослужащих сверхсрочной службы, получавшие пенсию по инвалидности, пользовались правом выбора пенсий, назначавшихся органами социального обеспечения, в том случае, если после назначения пенсии они трудились в качестве рабочих и служащих. Указанное постановление распространялось на лиц начальствующего состава, офицеров, военнослужащих сверхсрочной службы МВД СССР, КГБ СССР и членов их семей.Одним из приоритетных направлений правовой политики 1950-х гг. в отношении инвалидов вновь стало пенсионное обеспечение. Систематизация ранее действующего законодательства и анализ практики его применения способствовали принятию закона от 14 июля 1956 г. "О государственных пенсиях"[122]. Закон содержал самостоятельный раздел, посвященный пенсиям по инвалидности. На размер этих пенсий оказывали влияние несколько параметров.
Во-первых, значение имела группа инвалидности, которая зависела от степени утраты трудоспособности. Всего выделялось три группы инвалидности, самой "тяжелой" из которых была I группа.
Во-вторых, на размер пенсии влияла причина инвалидности (трудовое увечье или профессиональное заболевание, общее заболевание).
В-третьих, значение имели условия, в которых трудились рабочие и служащие. Наиболее высокие пенсии по инвалидности устанавливались рабочим и служащим, занятым на подземных работах, на работах с вредными условиями и в горячих цехах.
В-четвертых, стаж работы имел значение для рабочих и служащих, ставших в период работы инвалидами I или II групп вследствие общего заболевания, поскольку в этом случае пенсия назначалась в размере, пропорциональном имеющемуся стажу.
Закон "О государственных пенсиях" несколько улучшил положение инвалидов.
Во-первых, был понижен трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по инвалидности вследствие общего заболевания.
Во-вторых, ранее действовало правило, согласно которому, если инвалиды I и II групп имели заработок свыше 100 руб. (заработок до 100 руб. не учитывался, и пенсия выплачивалась в полном размере), то пенсия, соответственно, снижалась, при этом инвалидам II группы сохранялось не менее 50% пенсии. Ничего не упоминалось об инвалидах III группы. С введением в действие закона "О государственных пенсиях" ситуация несколько изменилась. По истечении нескольких лет в него были внесены некоторые коррективы, согласно которым подобное ограничение было отменено для инвалидов I группы. Для инвалидов II и III групп данное ограничение продолжало действовать. Такое положение, по мнению автора, не способствовало стимулированию труда инвалидов II и III групп.
Закон "О государственных пенсиях" содержал отдельную главу, посвященную пенсиям военнослужащих. Размер пенсии по инвалидности указанных лиц также зависел от нескольких факторов.
Во-первых, значение имела причина инвалидности. Пенсии у лиц, ставших инвалидами вследствие ранения, контузии, увечья, полученных при защите СССР, выполнении иных обязанностей военной службы или же вследствие заболевания, связанного с пребыванием на фронте, были выше, чем у лиц, получивших инвалидность вследствие увечья от несчастного случая, не связанного с вышеперечисленными факторами.
Во-вторых, было важно, трудился ли военнослужащий до призыва на военную службу. Размер пенсии по инвалидности военнослужащих рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы, трудящихся в качестве рабочих, был выше, чем у указанных лиц, не работавших до призыва.
В-третьих, определенную роль играли условия труда, в которых работал военнослужащий срочной службы до призыва на военную службу. Здесь действовали такие же правила при назначении размера пенсии, как и у "обычных" инвалидов.
Необходимо отметить, что размер пенсий некоторых категорий инвалидов зависел от того, проживал ли гражданин в сельской местности и был ли он связан с сельским хозяйством. В этих случаях согласно Положению о порядке назначения и выплаты государственных пенсий[123] размер пенсий был ниже[124].
Таким образом, правовую политику в отношении инвалидов в сфере пенсионного обеспечения нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, уровень материального обеспечения инвалидов (как и у других категорий пенсионеров) стал выше. С другой стороны, нормы закона совершенно не стимулировали инвалидов II и III групп к труду (ст. 27).
Практически одновременно с изменениями пенсионного законодательства были приняты нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность врачебно-трудовых экспертных комиссий. Был составлен перечень заболеваний, при наличии которых инвалидность устанавливалась бессрочно[125]. Также была разработана инструкция, определяющая условия, при которых лицу устанавливалась I, II или III группа инвалидности[126]. Так, в соответствии с инструкцией:
- первая группа инвалидности устанавливалась, когда имело место такое нарушение функций организма, когда инвалид не может сам себя "обслужить и нуждается в постоянной помощи, уходе, надзоре. Инвалиды этой группы нуждаются не в случайном, эпизодическом уходе, надзоре вследствие временного ухудшения состояния здоровья (острого заболевания или обострения хронического, а в повседневном, в систематическом уходе, помощи или надзоре (независимо от того, где и кем осуществляется)"[127];
- вторая группа инвалидности присваивалась, когда имели место "значительно выраженные функциональные нарушения, которые, однако, не вызывают необходимости в постоянной посторонней помощи (уходе или надзоре), но которые приводят либо к постоянной или длительной нетрудоспособности, либо к такому состоянию, когда отдельные виды труда могут быть доступны только в специально созданных условиях";
- третья группа инвалидности устанавливалась, когда имело место значительное снижение трудоспособности вследствие нарушения функций организма, обусловленных хроническими заболеваниями или анатомическими дефектами[128].
Таким образом, группа инвалидности присваивалась не только исходя из степени потери трудоспособности, но и с учетом функциональных нарушений организма.
Положение о врачебно-трудовых экспертных комиссиях[129] расширило полномочия этих комиссий, которые теперь должны были дополнительно устанавливать время наступления инвалидности и знакомить врачей лечебно-профилактических учреждений с основами, методами и задачами врачебно-трудовой экспертизы. Впервые в положении был определен круг задач республиканских, краевых, областных, центральных городских врачебно-трудовых экспертных комиссий, являвшихся методическими центрами по экспертизе трудоспособности. Позитивным для инвалидов изменением законодательства стало увеличение срока переосвидетельствования: для инвалидов I группы - 2 года, для инвалидов II и III групп - 1 год. Упростилась процедура повторного освидетельствования в случае несогласия освидетельствуемого с решением врачебнотрудовой экспертной комиссии. По новому положению освидетельст- вуемый подавал письменное заявление о несогласии с решением врачебно-трудовой экспертной комиссии в районный или городской отдел социального обеспечения. Заведующий отделом пересылал это заявление и все медицинские материалы с предыдущими освидетельствованиями в вышестоящую врачебно-трудовую экспертную комиссию, которая проводила повторное освидетельствование. Не в интересах инвалидов была оставлена норма, устанавливающая возможность направления инвалидов (в том числе тех, кому инвалидность установлена бессрочно) для переосвидетельствования в целях контроля.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в целом правовая политика в отношении инвалидов в анализируемой области осуществлялась в интересах данной категории населения и была направлена на упорядочение врачебно-трудовой экспертизы.
Перечень льгот, которыми были наделены инвалиды, не являлся внушительным. В дополнение к тем льготам, которые существовали до 1950-х гг., были установлены следующие:
1. Освобождение от уплаты сельскохозяйственного налога хозяйств, в состав которых входили инвалиды Великой Отечественной войны либо другие инвалиды из числа военнослужащих, ставших инвалидами вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при защите СССР или при исполнении иных обязанностей военной службы, или же вследствие заболевания, связанного с пребыванием на фронте; хозяйств инвалидов из числа бывших партизан; хозяйств других инвалидов, приравненных по пенсионному обеспечению к указанным категориям военнослужащих; хозяйств инвалидов труда I и II групп при отсутствии трудоспособных полностью, при наличии трудоспособных на 50%[130].
2. Запрещение административного выселения инвалидов Отечественной войны I и II групп[131].
3. Предоставление инвалидам-слепым права бесплатного проезда внутригородским транспортом при предъявлении членского билета Об-
/~\'/~\'/~\'^r>l
щества слепых во всех городах СССР .
В середине 1950-х гг. объединениям инвалидов был нанесен серьезный ущерб. В 1956 г. было принято постановление, в соответствии с которым немалое число предприятий отошло к государственной промышленности. К 1960 г. полностью были упразднены артели инвалидов. Указанные обстоятельства привели к росту безработицы среди инвалидов, к падению уровня их материального состояния. Данная ситуация не затронула Общества слепых, так как в нем существовала система учебнопроизводственных предприятий.
Таким образом, советскую правовую политику 1950-х гг. в отношении инвалидов нельзя оценивать однозначно. Несомненными приоритетами правовой политики анализируемого периода являлись социальная защита инвалидов Отечественной войны и иных категорий инвалидов военной службы, а также совершенствование законодательства в области пенсионного обеспечения данной группы. С одной стороны, предпринимались попытки повышения уровня материальной обеспеченности данной категории граждан, с другой стороны, принимались такие решения, которые не только не стимулировали инвалидов к труду, но и лишали их возможности трудиться.
Последствия принятия таких решений наступили быстро. Согласно Постановлению Совета министров РСФСР от 22 августа 1961 г. № 1070 "в ряде автономных республик, краев и областей работа по трудовому устройству проводится неудовлетворительно. Вместо всемерного развития деятельности предприятий, принятых в систему местной промышленности от артелей промысловой кооперации, имеются факты необоснованной ликвидации или сокращения отдельных производственных профилей и надомных видов труда для инвалидов. На многих предприятиях и цехах, созданных для трудового устройства инвалидов, нарушается установленный порядок преимущественного приема инвалидов на работу, планирование производственных показателей осуществляется без учета трудовых возможностей инвалидов, не уделяется должного внимания вопросам профессионального обучения инвалидов"[132] [133]. В некоторых автономных республиках, областях имелись факты необоснованного увольнения с работы инвалидов. В связи со сложившейся ситуацией Совет министров РСФСР предпринял мероприятия, направленные на улучшение трудового устройства этой социальной группы.
2.3.