2.1. История развития правовой политики Советского государства в отношении инвалидов в 1920-1930 годы ХХ века

Истории развития законодательства о социальном обеспечении и социальной защите инвалидов посвящены работы В.С. Андреева[57], В.С. Сазонова[58], А.Н. Егорова[59], А.Д. Зайкина[60], Я.М.

Прежде чем характеризовать российскую правовую политику, осуществляемую по отношению к инвалидам на современном этапе, необходимо остановиться на рассмотрении истории ее развития в советский период, так как без этих знаний невозможно правильно оценить ее современное состояние и спрогнозировать будущие тенденции развития.

Победа в Октябрьской революции 1917 г. явилась основой возникновения Советского государства, советского права и определяющим фактором в формировании правовой политики по отношению к инвалидам. Всероссийский съезд Советов, Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК), выполнявший функции Советов в промежутках между ними, Совет народных комиссаров (СНК) - советское правительство, подотчетное Всероссийскому съезду Советов и ВЦИК, стали высшими органами власти и органами управления Советского государства. Позднее эта система власти и органов управления была закреплена Конституцией РСФСР в 1918 г. Высшими органами отраслевого управления являлись народные комиссариаты. Основная масса инвалидов находилась в ведении Народного комиссариата социального обеспечения (НКСО) РСФСР. Некоторые категории инвалидов относились к ведению других наркоматов. Согласно Постановлению от 26 ноября 1920 г.[63] "О социальном обеспечении глухих и слепых" под опекой Народного комиссариата здравоохранения находились слепые дети до трех лет, глухонемые дети до двух лет с целью лечения, наблюдения и принятия профилактических мер, а также глухонемые и слепые дети дошкольного и школьного возраста, требующие специфического лечения, например туберкулезные и психические больные. В этом постановлении содержится указание на то, что все глухонемые и слепые внешкольного возраста распределяются между Народным комиссариатом просвещения и Народным комиссариатом социального обеспечения (НКСО).

Последовавшие за Октябрьской революцией 1917 г. Гражданская война, интервенция, возникновение и развитие нового государства СССР не могли не сказаться на содержании правовой политики в общем и в отношении инвалидов в частности. Вследствие вышеперечисленных обстоятельств не будет преувеличением утверждать, что в 1920-е гг. ХХ в. состояние правовой жизни советского общества характеризовалось как переходное. Перед советским государством стояла сложная задача - фактически заново сформировать такие отрасли законодательства, как конституционное, гражданское, земельное, финансовое, трудовое, уголовное, уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное, административное право. Политические, экономические, социальные процессы, происходившие в стране, способствовали тому, что правовая политика в отношении инвалидов развивалась стремительными темпами.

1 ноября 1917 г. было обнародовано Правительственное сообщение о социальном страховании инвалидов, согласно которому их пенсия увеличивалась с 1917 г. на 100% за счет пенсионного фонда. Пенсионное обеспечение инвалидов производилось исключительно из средств государственного бюджета. Становление и развитие правовой политики, осуществляемой Советским государством по отношению к инвалидам, происходило (в первые годы существования государства) в период Гражданской войны и интервенции. В стране насчитывалось несколько миллионов инвалидов войны и семей, потерявших кормильца. Это обстоятельство требовало от государства проведения мероприятий (прежде всего создания правовой базы), касающихся этой категории населения. Таким образом, одним из приоритетов правовой политики Советского государства, осуществляемой по отношению к инвалидам, было пенсионное обеспечение инвалидов из числа красноармейцев и красногвардейцев, их семей по случаю потери кормильца. Данные отношения регулировались Декретом народных комиссаров от 7 августа 1917 г.

Нетрудно представить, в каком положении находились инвалиды и престарелые до Великой Октябрьской социалистической революции 1917 г. Поэтому перед новой властью в качестве одной из первостепенных задач стояло улучшение социального обеспечения этих социальных групп наряду с трудящимися. Несмотря на возрастающий дефицит бюджета, Гражданскую войну 1918-1920 гг. и интервенцию, Советское государство осуществляло социальные преобразования.

Декрет от 16 ноября 1917 г. о передаче больничным кассам лечебных учреждений фабрик и заводов стал основой формирования страховой медицины[64]. Данное обстоятельство привело к необходимости врачебной экспертизы трудоспособности в системе социального страхования. При больничных кассах были созданы врачебно-контрольные комиссии, в функции которых входили проверка правильности диагнозов лечащих врачей, определение временной утраты трудоспособности, экспертиза стойкой утраты трудоспособности[65].

Правительство последовательно проводило курс, направленный на улучшение материального положения инвалидов. Постановление СНК от 22 февраля 1918 г. "О вознаграждении рабочих инвалидов при закрытии предприятий"[66] установило выплату вознаграждения в виде пенсии при закрытии предприятий лицам, признанным инвалидами по результатам медицинского освидетельствования, в том случае, если они прорабо-

тали на данном предприятии не менее пяти лет. При этом размер пенсии зависел от степени инвалидности (полная или неполная). Если производство было связано с выделением вредных и ядовитых газов, паров и пыли, то пенсия инвалиду назначалась независимо от продолжительности работы либо службы на таком предприятии. Данное постановление распространялось на всех инвалидов (отвечающих требованиям п.

Декрет СНК от 31 октября 1918 г. "Положение о социальном обеспечении трудящихся"[67] стал основой советского социального обеспечения. Данное положение распространялось на всех лиц, в том числе на граждан иностранных государств, источником существования которых являлся собственный труд, "без эксплуатации чужого". Обеспечение охватывало названых лиц независимо от характера и продолжительности работы, трудятся ли они на государственных, национализированных, частных, акционерных, общественных предприятиях, учреждениях или хозяйствах, у отдельных лиц или самостоятельно.

Положение о социальном обеспечении трудящихся определило структуру органов, ответственных за социальное обеспечение, его виды, основания и размеры пособий и пенсий. Обращает на себя внимание тот факт, что размер пенсии зависел от степени утраты трудоспособности.

Источниками средств на социальное обеспечение являлись взносы отдельных работодателей, частных, национализированных, государственных предприятий и учреждений, артелей, ремесленников, отдельных хозяев; пени и штрафы за просроченные платежи на социальное обеспечение; доходы с имущества и капитала учреждений социального обеспечения. Позднее в связи с проведением политики военного коммунизма взносы как источники перестали действовать. Социальное страхование было заменено социальным обеспечением из государственного бюджета для нетрудоспособных и безработных.

Таким образом, Гражданская война, интервенция осложнили социальные преобразования, но не прекратили их. Победа советской власти открыла путь к дальнейшему развитию и активной реализации правовой политики по отношению к инвалидам.

После Гражданской войны перед Советским государством по- прежнему в качестве одного из приоритетов правовой политики по отношению к инвалидам оставалось пенсионное и социальное обеспечение этой социальной группы. Важным документом, затрагивающим права и интересы инвалидов, явился Декрет СНК от 21 декабря 1921 г.

1) он содержит основания, дающие право на социальное обеспечение по инвалидности;

2) в нем представлена классификация групп инвалидности, в основе которой лежит иной принцип по сравнению с предыдущей классификацией;

3) в нем содержатся указания на приоритеты правовой политики по отношению к исследуемой категории населения.

Документ устанавливает шестигрупповую классификацию инвалидности:

I группа - инвалид не только не способен к труду в целях заработка, но и нуждается в посторонней помощи для удовлетворения обычных жизненных потребностей;

II группа - инвалид не способен ни к какому труду, дающему заработок, но не нуждается в постоянном уходе;

III группа - инвалид не способен ни к какой регулярной профессиональной деятельности, но может добыть средства к существованию случайной, временной легкой работой;

IV группа - инвалид вынужден перейти к другой профессии более низкой квалификации;

V группа - инвалид вынужден отказаться от своей обычной профессии и перейти к другой профессии такой же квалификации;

VI группа - инвалид способен продолжать прежнюю профессиональную деятельность, но с пониженной производительностью.

Установление инвалидности давало право на пенсионное обеспечение по инвалидности. Однако таким правом пользовались только инвалиды первых трех групп. Более того, инвалидам II и III групп денежная пенсия назначалась в период от установления инвалидности до помещения их в специальные инвалидные мастерские и трудовые колонии Отдела социального обеспечения либо включения их в инвалидные производственные и производственно-потребительские, кооперативные объединения.

Данная классификация заменила существующий ранее процентный метод. Она определила трудоспособность исходя из возможностей инвалида в зависимости от состояния здоровья осуществлять какую-либо профессиональную деятельность либо трудиться по его прежней профессии.

Правовая политика рассматриваемого периода отличалась динамичностью преобразований. Это в полной мере относилось к сфере взаимоотношений государства и инвалидов. Рассмотренная шестигрупповая классификация инвалидности долго не просуществовала и в 1923 г. была заменена трехгрупповой:

I группа - лица, полностью утратившие трудоспособность и нуждающиеся в постоянном уходе;

II группа - лица, полностью утратившие способность к профессиональному труду как по своей, так и по какой-либо другой профессии;

III группа - лица, не способные выполнять систематический труд по профессии в обычных условиях работы по этой профессии, но могущие использовать свою остаточную трудоспособность: а) либо на нерегулярной работе; б) либо при сокращенном рабочем дне; в) либо другой профессии со значительным снижением квалификации.

Замена шестигрупповой классификации трехгрупповой была осуществлена не механически - ликвидацией IV, V, VI групп, которым пенсии не назначались, а путем существенной переработки формулировок групп инвалидности, в первую очередь III группы, в которую фактически были включены критерии ликвидированной IV группы - возможность работать "... в другой профессии со значительным снижением квалификации..."[70]. Таким образом, с 1923 г. инвалидами признавались лица, способные осуществлять профессиональную деятельность: а) по новой профессии той же квалификации; б) по прежней профессии с пониженной производительностью.

Активное совершенствование правовой базы, затрагивающее процесс освидетельствования граждан, не смогло полностью удовлетворять требованиям, предъявляемым к экспертизе трудоспособности[71] в условиях восстановления и дальнейшего развития хозяйства, строительства нового общества и государства. Одним из принципиальных дефектов врачебной экспертизы того времени было отсутствие научно-методической базы[72]. В связи с этим в 1930 г. был создан специальный научно-исследовательский институт по изучению труда инвалидов, переименованный позднее в Центральный институт экспертизы трудоспособности и организации труда инвалидов, в котором велись теоретические исследования и принимались практические решения по вопросам труда данной категории населения.

Таким образом, совершенствование законодательства, регулирующего процесс освидетельствования, экспертизу трудоспособности, являлось еще одним приоритетом советской правовой политики, осуществляемой по отношению к инвалидам.

Следует учитывать, что описанные события происходили в период существования нового государства. 30 декабря 1922 г. произошло важное событие в истории российского государства: состоялся I съезд Советов Союза ССР, утвердивший декларацию и договор об образовании СССР. В связи с возникновением нового государства потребовалось формирование государственного аппарата. Высшим органом власти стал Выездной съезд Советов. В период между съездами Советов высшим органом власти выступал ЦИК, являвшийся законодательным и исполнительным органом и состоявший из двух палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Правительством СССР служил Совет народных комиссаров - исполнительный и распорядительный орган, одновременно обладающий законодательными функциями. Органами отраслевого управления являлись народные комиссариаты. Позднее эта система органов была закреплена Конституцией СССР в 1924 г. Как видно, система и структура органов власти и управления СССР строились с учетом опыта республик, входящих в его состав. На уровне РСФСР система субъектов правовой политики, формирующих и реализующих ее в отношении инвалидов, осталась прежней.

Как отмечалось ранее, в послевоенный период пенсионное обеспечение инвалидов оставалось одним из приоритетных направлений правовой политики Советского государства, осуществляемой по отношению к данной категории населения. Постепенно расширился круг лиц, имевших право на пенсию по инвалидности. Положение о крестьянских обществах взаимопомощи 1924 г.[73] предусматривало материальное обеспечение членов сельскохозяйственных коммун, артелей и иных форм аграрного производства, утративших трудоспособность вследствие инвалидности. Однако, как полагают некоторые ученые[74], ввиду финансовой слабости колхозов это свелось к мизерным единовременным выплатам.

Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 28 августа 1925 г. было утверждено положение[75], согласно которому правом на пенсионное обеспечение в порядке социального страхования по инвалидности[76] обладали все рабочие и служащие в случае потери трудоспособности: а) вследствие увечья или заболевания; б) вследствие старости. В случае смерти или безвестного отсутствия застрахованных (при определенных условиях), инвалидов, имеющих право на пенсию, обеспечению в порядке социального страхования труда подлежат члены семей, не имеющих достаточных средств к существованию и находившихся на иждивении застрахованных и инвалидов труда. Круг членов семьи этих лиц строго определен данным положением.

В 1927 г. было введено пенсионное обеспечение трудящихся[77], которым присвоено звание Героев Труда, в том числе и инвалидов. Пенсии Героям Труда были выше обычных и назначались независимо от степени утраты трудоспособности пенсионера.

Таким образом, успешная борьба Советского государства с противниками советской власти, с лицами, эксплуатирующими чужой труд, приводила к тому, что у власти оставалось все меньше оснований для ограничения круга лиц, имеющих право на получение пенсии (в том числе по инвалидности). В этой связи тенденцией пенсионного обеспечения инвалидов как одного из приоритетных направлений советской правовой политики по отношению к данной категории граждан явилось расширение круга лиц, имеющих право на пенсионное обеспечение.

В послевоенный период Советское государство поставило задачу не просто материально обеспечить инвалидов посредством назначения и выплаты пенсии, но и облегчить условия их существования. Именно в 20-е гг. прошлого века начался процесс формирования системы льгот, направленных на улучшение условий жизни и деятельности данной социальной группы. Льготы устанавливались нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в различных сферах общественной жизни и отраслях народного хозяйства. Одни из первых таких документов:

- Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 22 марта 1923 г. "О порядке взимания платы за обучение в учреждениях Народного комиссариата просвещения"[78] - предоставлял право не оплачивать обучение детей в учебных заведениях городов и поселков городского типа инвалидам труда и войны;

- Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 13 июня 1923 г. "Об оплате жилых помещений в поселках городского типа"[79] - регулировало порядок льготных оплат (в отдельных случаях по решению местных исполнительных комитетов с полным освобождением) за пользование жилыми помещениями в поселках городского типа;

- Постановление ВЦИК СССР, СНК СССР от 30 октября 1925 г. "О льготах по промысловому налогу для инвалидов войны и труда и их объединений"[80] - устанавливало льготы по государственному промысловому налогу;

- Постановление СНК СССР от 18 ноября 1925 г. "О распространении на слепых и их объединения налоговых льгот, установленных для инвалидов труда и войны" - распространило на слепых и их объединения налоговые льготы, установленные для инвалидов труда и войны[81].

В последующие десятилетия развитие советской правовой политики, осуществляемой в отношении инвалидов, было сопряжено с постепенным увеличением количества льгот для данной категории граждан.

Окончание Гражданской войны потребовало от советской власти восстановления и дальнейшего развития народного хозяйства, ликвидации безработицы. Данные факторы, а также взятый позднее курс на индустриализацию экономики определили высокую потребность в рабочей силе. Эти обстоятельства оказали существенное влияние на правовую политику Советского государства по отношению к инвалидам.

Декрет СНК от 8 декабря 1921 г. "О социальном обеспечении инвалидов"[82] возложил на Народный комиссариат социального обеспечения и местные отделы социального обеспечения обязанности по организации производственных и производственно-потребительских инвалидных кооперативов и других трудовых объединений инвалидов. Издание устава этих объединений также возлагалось на Народный комиссариат социального обеспечения. Все без исключения органы государственной власти были обязаны содействовать данным объединениям инвалидов.

Важной поддержкой со стороны государства (несмотря на сложное финансовое положение в рассматриваемый период) и стимулом для развития служило освобождение кооперативных объединений инвалидов от всех общегосударственных, а также местных налогов и сборов.

Следует отметить, что формирование общественных объединений инвалидов началось до издания указанного декрета. На основе существовавших в период Гражданской войны артелей инвалидов Постановлением СНК РСФСР от декабря 1921 г. было создано Всероссийское производственно-потребительское объединение инвалидов (ВИКО).

Его основной задачей было трудоустройство инвалидов посредством расширения сети собственных цехов и артелей для надомников, а также строительство детских садов, профессиональных школ, санаториев, спортивных сооружений.

После образования СССР продолжаются мероприятия, направленные на организацию и развитие производственно-потребительских артелей и объединений инвалидов, на обеспечение занятости данной категории граждан. Согласно Постановлению НКСО РСФСР от 26 мая 1923 г. "О порядке организации производственно-потребительских артелей и объединений ин- валидов"[83] на губернские областные отделы социального обеспечения возлагалась обязанность образовывать организационное бюро по вопросам кооперирования инвалидов с привлечением к работе инвалидов из числа активных работников инвалидных артелей. В функции бюро входило:

а) выяснение возможностей трудового устройства имеющихся контингентов инвалидов на началах артельных, кооперативных и т.п.;

б) обследование состояния трудовых учреждений Народного комиссариата социального обеспечения, комитета помощи больным и раненым красноармейцам и прочих других для определения порядка и условий их перевода на артельные начала;

в) широкая популяризация (устная и печатная) идеи инвалидной кооперации среди трудящихся, красноармейцев и в особенности среди инвалидных масс;

г) установление тесной и правильной связи с Народным комиссариатом социального обеспечения и Правлением Всероссийского производственно-потребительского объединения инвалидов при Народном комиссариате социального обеспечения по вопросам проведения компаний кооперирования по губернии или области;

д) подготовка и созыв совещания для выбора временного правления и ревизионной комиссии губернского объединения.

При этом губернские и областные отделы социального обеспечения были обязаны принимать все необходимые меры, ориентированные на создание производственно-потребительских артелей, оказывать им полное содействие снабжением необходимыми средствами, получением на льготных условиях сырья, инструментария, заказов, кредита и осуществлять иную организационную помощь.

Проведенная государством работа по созданию и совершенствованию законодательства в рамках вопросов организации деятельности производственно-потребительских артелей и объединений инвалидов имела большое значение для образования общероссийских общественных объединений инвалидов, функционирующих в настоящее время: в 1925 г. было создано Всероссийское общество слепых (ВОС), а в 1926 г. - Всероссийское общество глухих (ВОГ). Представляется невозможным умалять роль ВИКО, задачи и структура которого оказали существенное влияние на образование и развитие данных общественных объединений.

Несмотря на позитивные результаты в этом направлении советской правовой политики в отношении рассматриваемой группы населения, государство продолжает развивать правовую базу, регулирующую деятельность объединений инвалидов. В соответствии с уже упоминавшимся Постановлением СНК СССР от 18 ноября 1925 г.[84] на объединения слепых были распространены налоговые льготы, действующие для объединений инвалидов войны и труда.

Не вызывает сомнений тот факт, что инвалиды не могли конкурировать при устройстве на работу с людьми без ограничения здоровья. Это понимали и в советском правительстве. Поэтому государство принимает очередной документ, направленный на улучшение социального положения инвалидов посредством их трудоустройства, - Декрет ЦИК СНК РСФСР от 5 июля 1926 г. "Об утверждении Положения о кооперативных объединениях инвалидов"[85]. Задача данных объединений заключалась в повышении материального благополучия входящих в них лиц посредством совместного труда в сферах производства, сельского хозяйства, торговли, оказания личных услуг, взаимопомощи, кредитования лиц, являвшихся членами этих объединений, а также в повышении уровня культуры инвалидов. Положение установило права кооперативных объединений инвалидов, органы управления этих объединений, предоставляемые льготы, порядок ликвидации данных объединений, права и обязанности членов, финансовые основы деятельности кооперативных объединений инвалидов. Установление льгот и преференций для данных объединений должно было способствовать решению проблемы безработицы среди инвалидов, а сам факт образования объединений должен был стимулировать ликвидацию низкого культурного уровня инвалидов.

В соответствии с Постановлением СНК РСФСР от 16 августа 1928 г. "О мерах к обеспечению развития кооперации инвалидов"[86] предусматривается широкий круг мероприятий, нацеленных на финансовое укрепление положения кооперативных объединений инвалидов.

Таким образом, анализ приведенных выше нормативно-правовых актов позволяет выделить два тесно связанных между собой приоритетных направления советской правовой политики, осуществляемой по отношению к инвалидам.

1. Интенсивное развитие законодательства, ориентированное на обеспечение занятости этой категории граждан. Наиболее эффективной формой трудоустройства инвалидов являлись инвалидные объединения, члены которых осваивали виды трудовой деятельности либо профессии, наилучшим образом подходящие для лиц с теми или иными физическими, интеллектуальными, психическими, сенсорными нарушениями.

2. Развитие правовой базы, регламентирующей порядок организации и деятельности кооперативных объединений инвалидов. Посредством объединений государство пыталось решить вопросы материального обеспечения и культурного развития данной социальной группы.

После окончания Гражданской войны значительно увеличилось количество инвалидов войны, лиц, утративших трудоспособность вследствие увечья или заболевания, полученного в результате прохождения ими военной службы; лиц, потерявших трудоспособность в результате активного участия в борьбе с контрреволюцией, а также членов семей указанных лиц. Сложившаяся ситуация потребовала от государства активной и системной деятельности по формированию нормативно-правовой базы, направленной на социальную поддержку этих категорий граждан. Тенденции правовой политики 20-х гг. ХХ в. в отношении "военных" инвалидов можно сравнить с тенденциями правовой политики, применяемой к "обычным" инвалидам. Поддержка со стороны государства оказывалась не только самим "военным" инвалидам и членам их семей, но и общественным объединениям, членами которых данные лица являлись.

Так, в соответствии с Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 30 октября 1925 г. "О льготах по промысловому налогу для инвалидов войны и труда и их объединений"[87] предусматривалось освобождение инвалидов войны и труда I, II, III групп инвалидности, имеющих право на социальное обеспечение или обеспечение в порядке социального страхования, занятых ремеслами и промыслами, от государственного промыслового налога, а также понижение на 50% ставки данного налога для инвалидов труда и войны IV, V, VI групп. Этим постановлением на все производственные, трудовые, торговые объединения (артели) инвалидов войны и труда, организуемые органами социального обеспечения, и их союзы, на промышленные и торговые предприятия, которые содержат данные объединения и их союзы, распространяются все льготы и преимущества, предоставленные соответствующим видам кооперативов и их союзам. Кроме того, предприятия первичных объединений (артелей) инвалидов войны и труда и их союзов были освобождены от всех видов государственного промыслового налога и местных надбавок к нему.

От государственного промыслового налога были освобождены предприятия комитетов помощи инвалидам войны, больным и раненым красноармейцам и семьям лиц, погибших на войне, действующие в союзных республиках, а также столовые, аптеки, санатории, непосредственно эксплуатируемые данными комитетами[88].

В соответствии с Постановлением СНК РСФСР от 16 августа 1928 г.[89] на сельскохозяйственные коллективы, организуемые из инвалидов войны, семей призванных в рабоче-крестьянскую Красную армию и семей погибших на фронтах, распространялись льготы, предоставленные хозяйствам бывших красных партизан и красногвардейцев. Вышеуказанным лицам было дано преимущественное право на первоочередное получение земель при переселении в районы, открытые для заселения; данные лица имели право на ссуду в повышенном размере на обзаведение при переселении в вышеуказанные районы. Сельскохозяйственные коллективы инвалидов войны, семей призванных в рабоче-крестьянскую Красную армию и семей погибших на фронтах пользовались первоочередным правом на организационное и техническое обслуживание их хозяйств, а также преимущественным правом на получение долгосрочного банковского кредита за осуществление мелиоративных работ.

Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 11 октября 1926 г. "Об утверждении Положения о государственном обеспечении инвалидов военной службы и их семей, семей лиц, призванных в ряды рабоче-крестьянской Красной армии, а также лиц, утративших трудоспособность или лишившихся кормильцев вследствие активного участия в контрреволюции"[90] предусматривал для инвалидов военной службы и лиц, потерявших трудоспособность вследствие активного участия в борьбе с контрреволюцией, а также членов их семей (наряду с другими лицами) такие виды обеспечения, как пенсии и пособия, помещенные в учреждения органов социального обеспечения, здравоохранения и народного образования, трудоустройство в форме: обучения и переобучения в профессионально-технических школах НКСО для инвалидов; трудовых объединений инвалидов, организуемых НКСО; общественных организаций инвалидов, оказывающих помощь; предоставления права на выбор бесплатных патентов на занятие личным ремеслом и торговлей. Лица, имеющие привилегию на обеспечение в соответствии с данным положением, пользуются преимущественным правом на помещение в учреждения социального обеспечения, здравоохранения и народного образования и бесплатное содержание в них.

В 1928 г. вдовам инвалидов войны, имеющим детей, не достигших шестнадцатилетнего возраста, была предоставлена возможность участия в кооперативных объединениях (артелях) на правах инвалидов[91].

Таким образом, пенсионное, социальное обеспечение инвалидов военной службы, лиц, потерявших трудоспособность вследствие активного участия в борьбе с контрреволюцией, а также членов их семей послужило приоритетным направлением правовой политики Советского государства, осуществляемой по отношению к инвалидам. Советская правовая политика 20-х гг. ХХ в. в отношении данной категории граждан развивалась в сторону установления и расширения льгот и преференций, предоставляемых не только самим инвалидам и членам их семей, но и общественным объединениям, членами которых указанные лица являлись.

Советское государство вело решительную борьбу с неграмотностью трудящегося населения страны. Для этой цели в 1919 г. был создан специальный орган - Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации неграмотности. Аналогичные комиссии были образованны в местных Советах. Благодаря этому только за один 1920 г. было обучено грамоте, по неполным данным, около 3 млн чел., а всего за первые 3 года советской власти - около 7 млн чел.[92] Эта задача в полной мере относилась к инвалидам. В соответствии с упоминавшимся ранее Постановлением Народного комиссариата здравоохранения РСФСР, Народного комиссариата социального обеспечения РСФСР, Народного комиссариата просвещения РСФСР от 26 ноября 1920 г. "О социальном обеспечении глухих и слепых"[93] способные к обучению глухонемые и слепые дошкольного и школьного возраста воспитывались в специальных учреждениях Народного комиссариата просвещения РСФСР. В ведение данного органа входили также глухонемые и слепые внешкольного возраста, способные получить общее и специальное образование. Нормы, регламентирующие образование инвалидов, развивались в последующих нормативно-правовых актах, изданных в период существования СССР. Власти хорошо понимали, что глухонемым и слепым детям и подросткам сложно учиться вместе со здоровыми сверстниками. В то же время считалось необходимым привлечение данной категории граждан к общественно полезному труду.

Об этом свидетельствует немало нормативно-правовых актов, рассмотренных ранее. Выход был найден посредством создания системы специализированных учреждений для глухонемых, слепых и умственно отсталых детей и подростков. При этом обучение последних предполагалось во вспомогательных группах при школах для нормальных детей. Согласно Декрету СНК РСФСР от 23 ноября 1926 г. "Об учреждениях для глухонемых, слепых и умственно отсталых детей и подростков"[94] была образована следующая система специализированных учреждений:

а) детские дома для дошкольного возраста;

б) школы живущих и приходящих для детей школьного возраста;

в) школы живущих и приходящих с профессионально-техническим уклоном для подростков;

г) школы живущих и приходящих смешанного возрастного типа с соответствующими отделениями;

д) вспомогательные группы для умственно отсталых детей и подростков при школах для нормальных детей.

Кроме того, в ведении Народного комиссариата социального обеспечения РСФСР находились профессионально-технические школы для инвалидов, в которых последние могли обучаться.

Позднее[95] в целях повышения уровня образования и его доступности инвалидам всех групп инвалидности, не имеющим нетрудовых доходов и не достигшим 35 лет, было предоставлено право обучения в этих школах. Обучение и переобучение в производственно-технических школах Народного комиссариата социального обеспечения РСФСР для инвалидов являлись одной из форм трудоустройства инвалидов войны.

Необходимо учитывать, что нормы, регулирующие вопросы образования инвалидов, содержались в нормативно-правовых актах, регламентирующих различные стороны социального обеспечения данной социальной группы. Отдельные нормативно-правовые акты, посвященные исключительно вопросам образования инвалидов, практически отсутствовали. Тем не менее, несмотря на немногочисленные нормы, содержащиеся в советском законодательстве 20-х гг. ХХ столетия и регулирующие вопросы образования рассматриваемой категории населения, можно сделать вывод о том, что образование инвалидов также являлось одним из приоритетных направлений советской правовой политики, осуществляемой государством по отношению к данной группе. Несмотря на небольшое количество нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы образования инвалидов, государство внесло существенный вклад в развитие данной области. Создание профессиональнотехнических школ при Народном комиссариате социального обеспечения РСФСР как результат реализации соответствующих нормативно-правовых актов позволило повысить образовательный уровень многих инвалидов. К 1920 г. в РСФСР было создано 236 учебных и производственных мастерских, количество обучающихся в которых составило 5415 чел., и 37 мастерских с численностью 1925 обучающихся[96]. Формирование стройной системы специализированных образовательных учреждений для инвалидов разных возрастов с различными дефектами предоставило указанным лицам возможность обучаться исходя из их физических, психических, интеллектуальных и сенсорных особенностей.

Таким образом, 20-е гг. ХХ в. характеризуются кардинальными изменениями, происходившими на территории нашей страны. Царская власть сменилась властью Советов, что привело к серьезным переменам в государственном строе, общественном строе, государственном аппарате, праве. Изменения коснулись абсолютно всех сфер общественной жизни. Это в полной мере относилось и к правовой политике Советского государства в целом и по отношению к инвалидам в частности.

Несмотря на множество существенных проблем, стоящих перед государством в экономике, политике (причем не только во внутренней, но и во внешней), социальной сфере, инвалиды не были забыты. Именно на 20-е гг. ХХ в. приходился период формирования фундамента советской правовой политики в отношении инвалидов; определялись положения, имеющие первостепенное значение; выбирались наиболее эффективные средства осуществления такой политики. Данные основы развивались на всем протяжении функционирования Советского государства.

1930-е гг. - непростой период в истории страны, в котором происходили существенные преобразования в государственном и общественном строе. Данные изменения означали создание основ социализма в том его понимании, которое давалось программными документами коммунистической партии, правившей в СССР и монопольно определявшей политику государства[97]. Эти изменения в определенном смысле коснулись и советской правовой политики, проводимой в отношении инвалидов. Как отмечалось выше, основы данной политики были сформированы в 1920-е гг. По этой причине советская правовая политика, затрагивающая интересы инвалидов, в 1930-е гг. не отличалась интенсивностью, динамичностью, фундаментальностью преобразований. Деятельность государственных органов в большей степени была направлена на совершенствование нормативно-правовых актов, изданных в 1920-е гг.

Так, согласно Положению о кооперации инвалидов[98] кооперация инвалидов, продолжая оставаться одной из форм социального обеспечения, имела целью не только материальное обеспечение инвалидов посредством их трудоустройства, но и вовлечение данной социальной группы в "дело социалистического строительства". Положение устанавливало задачи, права первичных артелей инвалидов и их объединений, порядок вступления в члены. Поскольку государство перешло к плановой экономике, работа кооперации инвалидов строилась на базе общих планов деятельности и контрольных цифр, устанавливаемых для всей системы кооперации. По-прежнему основным средством правовой политики Советского государства в отношении объединений инвалидов, стимулирующим их деятельность, являлись привилегии и льготы. Кроме налоговых льгот для других видов кооперации и особых льгот, предоставленных кооперативным объединениям инвалидов, устанавливались дополнительные льготы. В частности, кооперативные объединения инвалидов оплачивали единую государственную пошлину в размерах, определенных для учреждений, состоящих на государственном бюджете. Данные объединения оплачивали арендные помещения в размере 50% от минимального тарифа, установленного для государственных и кооперативных предприятий. Также кооперативные объединения инвалидов освобождались от внесения залога для участия в торгах, организованных государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями. Кроме того, данные объединения пользовались преимущественным правом по сравнению с другими соискателями при найме помещений для производственных, торговых и складских целей в муниципализированных и национализированных домах, а также при аренде мест на торговлю из переносных торговых помещений (ларьков, киосков, палаток и т.д.). Согласно Постановлению СНК РСФСР от 19 июля 1930 г. по докладу Народного комиссариата социального обеспечения РСФСР[99] кооперативные объединения инвалидов должны были снабжаться продовольствием и дефицитными товарами, а помещения и предприятия артелей инвалидов должны были быть за ними строго закреплены. Однако, как показала практика, права кооперативных объединений инвалидов соблюдались не всегда и не везде.

В рассматриваемый период "на местах наблюдались многочисленные случаи недопустимого нарушения прав и интересов кооперации инвалидов. Артели инвалидов выселялись из занимаемых ими производственных и торговых помещений, и у них отбирались хозяйственные предприятия; члены артелей вовсе снимались со снабжения продовольствием и дефицитными товарами либо снабжались по крайне недостаточным нормам и т.п."[100].

Таким образом, правовая политика в отношении кооперативных объединений инвалидов по-прежнему осуществлялась посредством установления для них льгот и преимуществ. Такая политика была оправдана для государства и инвалидов, так как кооперации инвалидов ВОС и ВОГ являлись основной формой трудового устройства данной категории населения и помогали тем самым государству в "деле социалистического строительства".

Правовая политика 1930-х гг. в отношении инвалидов войны и военной службы и приравненных к ним лиц, а также членов семей этих лиц была направлена на упорядочение нормативно-правовых актов, затрагивающих права и интересы вышеназванных субъектов. В связи с изданием Постановления ВЦИК СНК РСФСР от 1 апреля 1934 г. "Об утверждении Положения о государственном обеспечении инвалидов войны и военной службы и лиц к ним приравненных, а также членов семей этих лиц"[101] были отменены многие нормативно-правовые акты 1920-х гг., регулирующие отношения в данной сфере. Изменения в законодательстве носили не только количественный, но и качественный характер. Наиболее существенные преобразования касались групп инвалидности и видов обеспечения. В отличие от Положения 1926 г., устанавливающего 6 групп инвалидности, Положение от 1934 г. определило

3 группы инвалидности в зависимости от степени утраты трудоспособности:

- I группа - лица, полностью утратившие трудоспособность и нуждающиеся в постоянном уходе;

- II группа - лица, полностью утратившие способность к профессиональному труду не только по своей, но и по любой другой профессии;

- III группа - лица, не способные к систематическому труду по своей профессии в обычных условиях работы для этой профессии, но сохранившие свою остаточную трудоспособность и способные использовать ее: а) либо на нерегулярной работе; б) либо при сокращенном рабочем дне или других облегчающих условиях работы; в) либо в другой профессии со значительным понижением квалификации.

При этом на пенсионное обеспечение могли рассчитывать только инвалиды I и II групп инвалидности. Инвалиды с III группой принимались на обеспечение только в том случае, если по каким-либо причинам не удавалось их трудоустроить. Данная ситуация была связана с изменениями, происходившими в государственном обеспечении, виды которого оставались прежними, но существенно поменялись приоритеты. Если по ранее действующему положению на первом месте стояли пенсии и пособия, то по Положению от 1934 г. основным видом государственного обеспечения объявлялось трудовое устройство инвалидов. Пенсионное обеспечение и пособия были отодвинуты на второй план, а помещение в учреждения органов социального обеспечения, народного образования и здравоохранения заняло последнюю позицию. Тот факт, что виды государственного обеспечения поменялись местами, по мнению автора, произошел не только на бумаге. В 1930-е гг. шли интенсивные процессы электрификации, индустриализации, коллективизации, т.е. активно решалась задача социалистического строительства, поэтому требовалась рабочая сила. Именно по этой причине, на наш взгляд, трудовое устройство инвалидов стало основным видом государственного обеспечения. О приоритете трудового устройства свидетельствует изданное Постановление СНК СССР от 6 июля 1935 г. "О расширении работы по трудовому устройству инвалидов", которое обязало предприятия, учреждения, организации предоставить рабочим и служащим, частично утратившим трудоспособность, работу в соответствии с их трудоспособностью на том же месте: предприятии, учреждении, организации.

Таким образом, инвалиды войны и военной службы и приравненные к ним лица, а также члены их семей по-прежнему пользовались особой социальной защитой со стороны государства.

Правовая политика 1930-х гг., осуществляемая в отношении инвалидов, была направлена на изменение процесса освидетельствования и установления инвалидности. Согласно Постановлению СНК РСФСР от 31 января 1930 г. "О врачебно-зкспертных комиссиях"[102] в задачи данных комиссий входило не только установление инвалидности, ее степени, характера и причин, но и профессиональная и медицинская реабилитация. В профессиональную реабилитацию были включены переобучение, "перемещение" на другую работу, определение отрасли труда, в которой может быть использован труд инвалида. Медицинская реабилитация как способ восстановления трудоспособности содержала долечивание и установление необходимости протезирования. Постановление регламентировало состав комиссии, порядок обжалования результатов освидетельствования, установило круг субъектов, имеющих право отправлять на освидетельствование. В соответствии с Постановлением СНК РСФСР от 25 августа 1931 г.[103] врачебно-экспертные комиссии были преобразованы во врачебно-трудовые экспертные комиссии. Последние устанавливали не только факт инвалидности, но и необходимость для инвалида постоянного ухода (ранее последняя обязанность у врачебноэкспертных комиссий отсутствовала). В обязанности врачебно-трудовых экспертных комиссий (ВТЭК) входило не только установление полной потери трудоспособности (инвалидности), частичной утраты трудоспособности, но и определение необходимых условий труда для лиц с пониженной трудоспособностью (два последних полномочия ранее не были включены в обязанности врачебно-экспертных комиссий). Изменился состав ВТЭК: теперь туда дополнительно входили представитель от местного органа труда и представитель от предприятия или учреждения. Произошло изменение порядка обжалования решений врачебно-трудовых экспертных комиссий. Если по ранее действующему положению в случае несогласия свидетельствуемого с результатами решения врачебно-экспертной комиссии создавалась конфликтная комиссия, членами которой не могли быть лица, участвующие во врачебно-экспертной комиссии, то по Положению от 25 августа 1931 г. вопрос передавался на вторичное рассмотрение комиссии (по толкованию текста - той же), мнение которой было окончательным. Таким образом, решения, принимаемые государством, не всегда отвечали интересам инвалидов.

Интерес государства к проблеме освидетельствования и врачебной экспертизы подтверждается созданием в 1930-е гг. научноисследовательского института по изучению труда инвалидов, в котором большое внимание уделялось как теоретическим, так и практическим решениям вопроса о трудовом устройстве данной социальной группы.

Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что реформирование процесса освидетельствования и врачебно-трудовой экспертизы, так же как и трудовое устройство инвалидов, являлось одним из приоритетных направлений советской правовой политики 1930-х гг., осуществляемой по отношению к данной социальной группе. Правовую политику, проводившуюся в анализируемом направлении, нельзя оценить однозначно. Наряду с позитивными изменениями (расширение обязанностей врачебно-трудовых экспертных комиссий) отмечались реформы не в пользу инвалидов (процедура обжалования решений данных комиссий). Врачебно-трудовая экспертиза осуществлялась на основе анализа степени утраты трудоспособности и профессионально-трудовых данных ос- видетельствуемого, которые были первостепенны. По этой причине сложно говорить об одинаковом значении клинико-функциональных, социально-бытовых, психологических данных освидетельствуемого для комплексной оценки состояния организма. Все они рассматривались врачебно-трудовой экспертной комиссией лишь через призму возможности продолжения инвалидом трудовой деятельности.

В 1930-е гг. продолжало развиваться такое приоритетное направление советской правовой политики в отношении инвалидов, как пенсионное обеспечение. 13 февраля 1930 г. вступило в силу постановление ЦИК СССР, СНК СССР, утвердившее "Положение о пенсиях и пособиях по социальному страхованию"[104]. В этом документе впервые в советском законодательстве была выделена самостоятельная глава (I), в которой определялись порядок, условия назначения пенсии. Согласно этому положению размер пенсии по инвалидности зависел не только от степени утраты трудоспособности, но и от причины наступления инвалидности. Так, если инвалидность произошла вследствие профессионального заболевания или несчастного случая, связанного с работой, то пенсия назначалась независимо от срока работы. Если же инвалидность наступила вследствие иных причин, то для назначения пенсии необходимо было наличие определенного трудового стажа. Важным документом, имеющим существенное значение для пенсионного обеспечения инвалидов, стало Постановление СНК СССР ЦК ВКП (б) ВЦСПС от 23 декабря 1938 г. "О мероприятиях по упорядочению трудовой дисциплины, улучшению практики государственного социального страхования и борьбе со злоупотреблением в этом деле"[105].

Во-первых, постановление устанавливало минимальный размер пенсии, ниже которого она не могла быть назначена. Этот размер зависел от группы инвалидности и количества нетрудоспособных членов семьи.

Во-вторых, пенсии по инвалидности рабочим и служащим назначались дифференцированно в зависимости от стажа работы и возраста инвалида. Если лицо было занято на подземных и вредных работах, то для назначения инвалидности требовался меньший стаж.

В-третьих, для инвалидов труда I и II групп инвалидности устанавливались надбавки, дифференцированные в зависимости от непрерывного стажа работы на одном предприятии или учреждении и категории рабочих и служащих. Самые высокие надбавки к пенсиям устанавливались для лиц, занятых на вредных и подземных работах. Несколько ниже были надбавки у рабочих и служащих железнодорожного, водного транспорта, производственных предприятий связи, металлургической, машиностроительной, электротехнической, угольной, горнорудной, нефтяной, основной химической и резиновой промышленности. Такая дифференциация, по мнению автора, объяснялась процессами, происходящими в стране. Поскольку перед государством более остро стояла задача индустриализации, постольку приоритет в развитии отдавался вышеуказанным отраслям промышленности и, соответственно, лицам, которые были в них задействованы.

Несмотря на интенсивный процесс коллективизации сельского хозяйства, происходивший в 30-е гг. ХХ в., в законодательстве того периода содержалось не так много норм, затрагивающих интересы инвалидов- колхозников. Следует отметить Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от марта 1931 г. "Об утверждении Положения о кассах общественной взаимопомощи колхозников и колхозниц"[106], где содержится предложение Народного комиссариата финансов (НКФ) РСФСР освободить от государственных налогов кассы общественной взаимопомощи колхозников и колхозниц, а также организованные ими предприятия и учреждения по трудовому устройству и обучению инвалидов.

Таким образом, правовая политика 1930-х гг. (так же, как и 1920-х гг.) осуществлялась дифференцированно в отношении инвалидов труда, инвалидов войны и военной службы и приравненных к ним лиц и инвалидов - тружеников колхозов.

В основном она была направлена на систематизацию нормативноправовой базы, накопленной в 1920-е гг., и ее адаптацию к новым условиям и задачам, стоящим перед страной. Однако общая преемственность была сохранена: средства реализации правовой политики остались прежними - льготы и преференции для инвалидов и создаваемых ими объединений. Приоритетными направлениями являлись развитие общественных объединений инвалидов, трудовое устройство данной категории граждан, реформирование врачебно-трудовой экспертизы, системы пенсионного обеспечения. Особой категорией инвалидов оставались инвалиды войны и военной службы и приравненные к ним лица и члены их семей, которым были посвящены отдельные нормативно-правовые акты.

2.2.