ВВЕДЕНИЕ
В соответствии с ч. 1 ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека[2].
Единый подход к определению социального государства отсутствует. В большом юридическом словаре под редакцией А.Я. Сухорева,
В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских дается следующее определение: "Социальное государство - характеристика (принцип), относящаяся к конституционноправовому статусу государства, предполагающая конституционное регулирование экономических и социальных прав и свобод человека и гражданина и соответствующие обязанности государства. Данная характеристика означает, что государство служит обществу и стремится свести к минимуму неоправданное социальное различие"[3] [4]. М.В. Баглай приводит следующую дефиницию: социальным "называется государство, которое берет на себя обязанности заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности"3. Обращает на себя внимание еще одно определение: "...государство, принимающее на себя ответственность за положение в социальной сфере, а стало быть, рассматривающее политику социального регулирования в качестве одной из важнейших своих функ- ций"[5]. В приведенных определениях социального государства, несмотря на их различия, указывается на одно объединяющее обстоятельство, а именно: обязанность государства заботиться о социальном положении своих граждан, нивелирование социальной дифференциации, которая возникает между ними. Таким образом, по мнению автора, каким бы ни было государство по своей политической, экономической, идеологической сущности, оно должно нести ответственность за социальное благополучие своих граждан, оказывать помощь и защиту тем, кто в силу определенных причин не может обеспечить себя самостоятельно (если законодательство предусматривает социальный характер государства).
Соответственно, государство должно принимать, гарантировать, реализовывать правовые нормы в сфере социальной защиты, социальной поддержки граждан, в том числе и инвалидов. Данная деятельность государства объединяется понятием "правовая политика".Каждый этап истории государства и права требует эффективного законодательства, отлаженной системы органов государственной власти и общественных объединений, которые могли бы максимально обеспечивать права человека, в том числе инвалидов, во всех сферах жизнедеятельности.
По оценкам Всемирного доклада об инвалидности, подготовленного Всемирной организацией здравоохранения и Группой Всемирного банка, более миллиарда человек, или около 15% населения мира (согласно оценке глобальной численности населения 2010 г.), живут с какой-либо формой инвалидности. Это более высокий показатель, чем предыдущая оценка, выполненная Всемирной организацией здравоохранения в 1970-х гг. и составлявшая 10%. Согласно Докладу о глобальном бремени болезней около 975 млн чел. в возрасте 15 лет и старше (19,4%) живут с инвалидностью[6].
Не лучшим образом дело обстоит и в России. Как отмечается в Концепции совершенствования государственной системы медикосоциальной экспертизы и реабилитации инвалидов, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2010 г., проблема комплексной реабилитации инвалидов в Российской Федерации в последние годы постепенно из категории "социальной" перешла в категорию "национальной безопасности". Объясняется это тем, что на фоне устойчивой и долговременной убыли населения быстро увеличивается численность инвалидов в стране. Если в 1992 г. в России было 3,98 млн инвалидов, то сегодня их численность составляет 13,1 млн чел. Ежегодно в учреждениях медико-социальной экспертизы освидетельствуется более 4 млн чел., из них впервые признаются инвалидами около 1 млн чел., повторно - 2,5 млн граждан.
Исследование правовой политики, проводимой для инвалидов на различных исторических этапах, позволит не только осознать ее место в государстве, но и определить пути ее развития в сфере обеспечения и защиты прав и свобод данной категории граждан в современной России с учетом требований международных документов, затрагивающих интересы инвалидов, подписанных и ратифицированных Россией.
В целях создания достаточного и необходимого представления о развитии правовой политики в отношении инвалидов в РФ, ее влияния на формирование прав и свобод лиц с ограниченными возможностями здоровья в рассматриваемый период необходимо исследовать и сформулировать понятие правовой политики, проводимой для этой категории граждан, осуществить тщательный анализ всего комплекса правовых норм в данной сфере. Это принципиально важно и правомерно, поскольку правовая политика в отношении инвалидов является показателем эффективности социальной политики Российской Федерации.
Правовая политика Российского государства, затрагивающая интересы инвалидов, требует существенной доработки: принимаемые нормативные документы не всегда реализуются на практике, не имеют четкого механизма действий, не всегда соответствуют требованиям международного права.
Кроме того, актуальность проблемы определяется не только научной, но и практической значимостью: необходимостью обеспечить права рассматриваемой социальной группы во всех сферах жизнедеятельности с учетом особенностей положения инвалидов.
Таким образом, существующая практическая потребность в освещении затрагиваемой темы обусловливает ее значимость и актуальность для современной науки.
Анализ статей в научных журналах, диссертационных исследований, монографий свидетельствует о том, что различные аспекты правовой политики исследовались многими учеными. К примеру, вопросам о понятии, природе, сущности правовой политики свои статьи посвятили К.В. Шундиков, Ю.А. Титенко, Б.Г. Юмадилов[7]. Данное явление раскрывалось в кандидатской диссертации А.П. Коробовой, докторской диссертации Н.В. Исакова[8]. В своих трудах этот вопрос затрагивали О.Л. Солдаткина, О.Ю. Рыбаков, О.Ю. Ситкова, Н.И. Матузов, А.В. Малько, А.И. Демидов, В.А. Хвалеев[9].
Наряду с работами, раскрывающими разные стороны правовой политики (цели, средства, субъекты, направления, приоритеты, формы реализации), появились исследования, посвященные правовой политике в различных сферах деятельности.
Интерес ученых к различным сферам правовой политики обусловлен, на наш взгляд, процессом становления России как правового социального государства. Выводы и рекомендации, составленные учеными, могут быть в дальнейшем использованы законодателем в целях совершенствования механизма правового регулирования той или иной сферы жизнедеятельности.Осуществление экономических и политических реформ, начавшихся в последнее десятилетие ХХ и начале XXI в., не могло не сказаться на изменении социального положения отдельных категорий граждан. Особенно проведение данных реформ ощутили слои населения, которые нуждаются в защите, помощи со стороны государства: дети, пожилые граждане, пенсионеры, инвалиды.
В последние годы появилось немало работ, в которых рассматривались различные аспекты, затрагивающие права и интересы инвалидов. Так, влиянию социальных факторов посвятили свои труды Т.Д. Добровольская, А.В. Осадчих, С.П. Пешков, Н.Б. Шабалина, Е.И. Холостова, Е.Р. Ярская-Смирнова.
Экономические, социальные, правовые аспекты данной социальной категории исследовали В.З. Базоев, В.В. Быстрых, Н.В. Веденеева, Н.А. Демидов, А.А. Дыскин, Н.А. Иорданская, М.А. Кузнецов, С.А. Леонов, С.Г. Мезин, А.М. Нагорная, Ю.Н. Пападука, Р.А. Паша Оглы, М.А. Позднякова, А.Г. Чепурной, Б.А. Юлин, Н.О. Ярошевич, И.Н. Ясы- рева и др. В работах названных авторов рассматриваются вопросы социально-трудовой адаптации и социально-культурной деятельности инвалидов, их социальной защиты, профессионального образования, особенностей преступности среди инвалидов. И это далеко не полный перечень авторов, посвятивших свои труды рассматриваемой категории.
Несмотря на обилие научных разработок в области инвалидности, до сих пор отсутствует комплексное исследование, касающееся именно правовой политики России в отношении инвалидов: ее понятия, принципов, целей и средств реализации, основных приоритетов в современных условиях.
Цель данной монографии заключается в теоретическом осмыслении и проведении комплексного, хронологически последовательного анализа материалов, связанных с формированием и развитием правовой политики в отношении инвалидов в России.
В рамках данной работы решаются следующие задачи:
- проанализировать законодательство России за период 1917-2004 гг. по формированию правовой политики в отношении инвалидов;
- оценить правовую политику Российского государства, проводимую в отношении инвалидов в данный период времени;
- определить понятие правовой политики и обосновать необходимость ее развития применительно к данной социальной группе.
Методологическую основу монографии составляют общенаучный диалектический метод, историко-правовой, аналитический, сравнительно-правовой, системный, конкретно-социологический и другие методы.
Эмпирической базой работы послужили законодательство советского периода и современной России, акты международного права, научная и учебная литература, аналитические отчеты общероссийских общественных организаций инвалидов, органов медико-социальной экспертизы, иные материалы, характеризующие деятельность правозащитных организаций инвалидов, государственные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, статистические исследования, проведенные органами государственной власти, неправительственными правозащитными, научными и другими организациями, материалы средств массовой информации, статистические исследования автора.
В данной работе впервые в отечественной науке предпринята попытка комплексного изучения проблем правовой политики в отношении инвалидов.
Теоретическая значимость монографии состоит в том, что она содержит анализ законодательства Российского государства по формированию и развитию правовой политики в отношении инвалидов. В работе систематизируются и расширяются знания о понятии, историческом развитии правовой политики, проводимой в интересах данной социальной категории.
В монографии имеются обобщения, необходимые для дальнейшей разработки и решения проблем, связанных с правовым регулированием отношений, складывающихся в сфере формирования и реализации рассматриваемой правовой политики.
Содержащиеся в настоящем труде выводы позволяют использовать их в научно-исследовательской работе по изучению актуальных проблем развития правовой политики в отношении инвалидов, при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике, в практической деятельности органов государственной власти по совершенствованию законодательства и его эффективного применения, способствовать усилению взаимодействия государственных институтов и общественных организаций инвалидов с целью улучшения обеспечения прав и свобод этой категории граждан.
1.