Розділ 3. Перспективи та правові наслідки підписання Угоди про Асоціацію, її вплив на окремі галузі.

Підписання Угоди про асоціацію (політичної частини) між Україною та Європейським Союзом (далі УА або Угода) є, безперечно, важливою подією як для внутрішньополітичного розвитку, так і у відносинах з ЄС.

Водночас слід реально оцінювати обсяги та значення підписаного, а також чітко визначити подальші кроки, насамперед, у процесі імплементації Угоди.

Довідково: 21 березня ц.р. на черговому засіданні Європейської Ради (Саміті ЄС) заключним актом були визначені як підписані наступні політичні положення Угоди про асоціацію: Преамбула, Стаття 1 та Розділи І, II, VII. При цьому Угода (Преамбула) не містить перспективи членства для України, а лише посилається на визнання Євросоюзом «європейських прагнень України», який вітає її європейський вибір. У заключному акті щодо підписання інших розділів угоди зазначене наступне: «Підписанти підтверджують своє зобов’язання здійснити підписання й укладання розділів III, IV, V і VI Угоди, які разом з іншими розділами становлять єдиний документ».

Власне рішення про розділення Угоди викликало хвилю дискусій і запитань. Протягом переговорного процесу і навіть після остаточного парафування УА (19.07.2012) ЄС категорично відкидав дану можливість. З боку ЄС така нагальність була обґрунтована тривалістю процесу ратифікації Угоди всіма державами-членами Європейського Союзу: процес ратифікації Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та ЄС тривав з 1994 по 1998 рр. (при цьому ЄС нараховував на той час 15 держав-членів). За неофіційною інформацію українських та європейських дипломатів, рішення про розділення Угоди не було підготовлене заздалегідь і заявлене деякими державами-членами ЄС безпосередньо під час екстреного саміту ЄС щодо України 6 березня ц.р. Рішення було обґрунтоване побоюваннями спровокувати Росію та 2 економічними інтересами деяких держав-членів ЄС у стосунках з Російською Федерацією.

Підписання ж політичної частини не несе потенційних загроз у відносинах з Росією. Із підписанням політичної частини Україна та держави-члени ЄС можуть розпочинати процес ратифікації. Що стосується частини Угоди щодо створення глибокої та всеохоплюючої зони вільної торгівлі, то у висновках Європейської Ради по Україні (21/03/2014) зазначено, що «Європейський Союз та його країни-члени налаштовані підписати решту Угоди про асоціацію та угоди про створення глибокої і всеохоплюючої зони вільної торгівлі, що разом із політичними положеннями складають єдиний механізм ». На відміну від політичної частини, яка набуде чинності лише після ратифікації, рішення щодо тимчасового застосування більшої частини економічних положень Угоди ще до набуття нею чинності було погоджено наприкінці вересня 2013 р. Тоді ж Комітет постійних представників держав-членів ЄС погодив і обсяги тимчасового застосування Угоди.

Водночас відмову від підписання економічних положень Європейська Рада зобов’язалася компенсувати рішенням щодо тимчасового скасування митних зборів – так званих автономних торговельних заходів – на більшу частину українського експорту до ЄС (положення фактично дублюються з Додатку І-А Угоди про асоціацію). Рішення має бути ухвалено найближчим часом і діятиме з липня по 1 листопада 2014 р.

Напередодні підписання Угоди політичний дискурс в Україні був перевантажений спекуляціями, насамперед, навколо термінів підписання Угоди та її розділення на дві частини. Відмова попереднього уряду від підписання УА під час Саміту Східного партнерства у Вільнюсі 28-29 листопада 2013 р. стала основною причиною суспільного вибуху у державі. Тому подібні спекуляції не сприяють нормалізації ситуації та мають, скоріше, деструктивний вплив, бо з поля зору втрачені більш важливі та актуальні завдання. Мова йде, насамперед, про підготовку та власне процес імплементації Угоди.

Фактично підготовка до імплементації Угоди про асоціацію в Україні триває декілька років. У 2009 р. був схвалений та набув чинності Порядок денний асоціації (ПДА).

По більшості пріоритетів ПДА досягнуто лише певного прогресу («Політичний діалог», «Торгівля та питання, пов’язані з торгівлею», «Інші сфери співробітництва» При цьому «значний прогрес», відзначений попереднім урядом у деяких інших підрозділах, беручи до уваги європейські оцінки, можна поставити під значний сумнів (мова йде, насамперед, про такі підрозділи, як «Боротьба з корупцією», «Співпраця з питань юстиції, свободи та безпеки», «Економічне співробітництво», «Співробітництво у сфері енергетики, включаючи ядерні питання»).[53] Проте згідно моніторингів, здійснених здебільшого неурядовими організаціями, [54] стан виконання цих планів залишався незадовільним. За результатами громадського моніторингу виконання Україною Порядку денного асоціації (ПДА) між Україною і ЄС3 (з травня 2010 р. по вересень 2012 р.), проведеного за підтримки Міжнародного фонду «Відродження», станом на кінець 2011 р. більшість пріоритетів ПДА (70 із 78) ще перебували у стадії виконання, а суттєвого прогресу було досягнуто лише щодо близько 20 пріоритетів[55].

Станом на кінець червня 2012 р. за результатами аналізу економічного блоку питань ПДА, з 48 напрямків діяльності, лише 3, за оцінками експертів, можна було вважати виконаними; у процесі виконання залишалися 42 пріоритетні завдання, а інші 3 експерти оцінили як не виконані.

За результатами останнього Громадського моніторингу виконання умов підписання Угоди про асоціацію (1 жовтня 2013 р. ) експерти констатували певний прогрес, якого досягла українська влада по більшості з 11 критеріїв, сформульованих за вимогами Ради ЄС, що були необхідні для підписання УА під час Вільнюського саміту. Але і тоді, на думку експертів, це свідчило про відсутність гарантій підписання Угоди.[56]

Враховуючи призупинення підписання Угоди про асоціацію попереднім урядом України, є підстави вважати, що відбулося і призупинення процесу підготовки Угоди до імплементації.

1) не було забезпечено виконання у встановлені строки та у повному обсязі Порядку денного асоціації Україна – ЄС;

2) й досі не визначений і не представлений національний механізм імплементації УА на державному рівні;

3) не затверджена Національна програма імплементації Угоди, яка має передбачати детальний перелік заходів покрокової реалізації положень Угоди та строків їх виконання.

Щодо визначення національного механізму імплементації, то на сьогодні слід констатувати відсутність державних рішень нової влади по даному питанню. Формат уряду та його рішення, зокрема щодо розподілу компетенції Першого віце-прем’єр-міністра України та віце-прем’єр-міністрів України, взагалі не враховують сферу європейської інтеграції.[57]

За інформацією з Міністерства юстиції України, робота над програмою імплементації була призупинена й досі не відновлена. Власне проект програми напередодні Вільнюського саміту був дуже сирим, декілька разів повертався Міністерством юстиції іншім профільним міністерствам на доопрацювання. При розробці програми спостерігалася тенденція намагання

уникнути зайвого навантаження профільними міністерствами, і, відповідно, мінімізація своєї участі у проведенні необхідних реформ.

У світлі підписання Угоди про асоціацію, вищенаведені питання вимагають негайної уваги з боку української влади. Аналіз більшості проблемних питань у сфері європейської інтеграції та перелік необхідних рекомендацій був підготовлений ще у 2012 р. у рамках проекту «Національний Конвент України щодо ЄС».

Іншим важливим аспектом підписання Угоди про асоціацію сьогодні постає питання надання Україні перспективи членства в ЄС. Зважаючи на останні події в нашій державі, дане питання набуває великої актуальності і вимагає негайних дій, зокрема наполягання на офіційному закріпленні перспективи членства з боку ЄС. Цей аспект був проблемним з самого початку узгодження політичної частини УА і так і не був закріпленим у кінцевому тексті Угоди.

В юридичній площині положення про перспективу членства не несе ніяких наслідків ні для України, ні для ЄС і в жодному випадку не означає автоматичний початок процесу вступу до ЄС, бо:

1) ані Угода про асоціацію, ані надання «перспективи членства» не надають гарантій вступу;

2) питання вступу до ЄС має чітко визначену процедуру відповідно до договорів Європейського Союзу, основними передумовами якої є подання заяви державою на вступ та відповідність даної держави критеріям членства в ЄС.

Основна причина небажання надати дану перспективу полягала у побоюванні багатьох держав-членів Євросоюзу, що надання «перспективи членства» державам Східної Європи матиме величезне геополітичне навантаження, оскільки означатиме готовність ЄС взяти на себе більші союзницькі зобов’язання по відношенню до цих держав.

Однак питання про надання перспективи членства Україні сьогодні має дуже важливе політичне і, насамперед, психологічне значення. Це положення має змінити сприйняття України в ЄС не лише серед політичних еліт, але й більш широких суспільних верств. Так само воно за відповідних умов могло б спричинити потужний вплив на зміст внутрішньополітичного життя України та її геополітичні пріоритети.

Наразі українській владі слід наполегливо та послідовно відстоювати свою позицію щодо отримання документально зафіксованої перспективи членства у ЄС, бо держава може вкотре втратити черговий історичний шанс.

Водночас, варто уникати спекуляцій щодо власне вступу до ЄС.

Довідково: 17 березня 2014 р. Європейський Комісар з розширення та європейської політики сусідства Штефан Фюле заявив німецькому виданню Die Welt: «Якщо ми хочемо серйозно змінити відповідну частину Східної Європи, якої це стосується, ми повинні використовувати найбільш потужний інструмент політики, який є в ЄС - це розширення.

Українське експертне середовище сьогодні закликає уряд України до негайного подання заяви на вступ до ЄС, аргументуючи це визнанням з боку ЄС виконання Україною всіх політичних умов для підписання УА, викладених у Висновках Ради міністрів закордонних справ ЄС від 10.12.2012. При цьому ігнорується очевидний факт невідповідності України на даний момент критеріям членства в Євросоюзі. За процедурами ЄС, після подання зави на вступ починається оціночний етап відповідності держави даним критеріям. На сьогоднішній день, на думку європейських політиків та експертів, існує загроза отримання негативної оцінки. У даному контексті значної уваги потребує питання інформаційної підтримки процесу підписання та ратифікації Угоди про асоціацію, насамперед, роз’яснення цілей, змісту та призначення Угоди, а також стану та перспектив відносин України з Євросоюзом.

Слід констатувати незначну кількість роз’яснювальних заходів щодо УА, які здебільшого ініціювалися європейською стороною. Мова йде, зокрема, про ініціативи інформаційні кампанії «Сильніші разом» і «Будуймо Європу в Україні», реалізовані Представництвом ЄС в Україні та посольствами держав-членів Євросоюзу.[58]

До речі, кампанія «Сильніші разом» передбачає проведення регіональних інформаційних заходів, організацію візитів представників українських ЗМІ до держав-членів ЄС, розроблення телепрограм для регіональних українських телеканалів на тему євроінтеграції тощо.

«Будуймо Європу в Україні» – серія інформаційно-просвітницьких заходів (вуличні акції, семінари, тренінги, круглі столи), які мають на меті пояснити важливість підписання Угоди про асоціацію, поширити європейські цінності, підвищити рівень обізнаності українців щодо розвитку відносин між Україною та ЄС.

З урядового боку інформаційна підтримка Угоди обмежилася здебільшого окремими публікаціями та заявами.

Важливим аспектом у контексті підписання Угоди про асоціацію є сьогодні також активна відбудова конструктивних двосторонніх відносини та розширення діалогу з ключовими державами-членами ЄС. У даному контексті необхідним є напрацювання стратегій співробітництва з даними державами з метою більш ефективного просування своїх національних інтересів або навіть переходу на рівень стратегічного партнерства.

Насамкінець, хотілося б зробити певні рекомендації. Підписання політичної частини Угоди про асоціацію є, безумовно, важливим знаком солідарності Європейського Союзу з Україною.

Незважаючи на тривалі терміни, необхідні для ратифікації Угоди Європейським Союзом та його державами-членами, її послідовна та ефективна імплементація може стати дієвим механізмом подальшого сталого економічного розвитку та модернізації нашої держави, оновленою стратегією реформування усіх ключових сфер і впровадження європейських стандартів з метою дійсного підвищення рівня життя населення України та реалізації нашої стратегічної мети – набуття повноправного членства в Європейському Союзі. Водночас Угода не є кінцевою метою нашого співробітництва з Європейським Союзом, а являє собою лише необхідний інструментарій наближення до ЄС.

Першочерговим завданням нової української влади є дистанціювання від деструктивних спекуляцій навколо термінів та способів підписання Угоди про асоціацію включно з поглибленою та всеосяжною зоною вільної торгівлі.

Доцільно зосередитися на виконанні наступних ключових завдань:

1) Кабінету Міністрів України доручити переглянути звіти щодо імплементації Порядку денного асоціації Україна – ЄС та надати реальну картину;

2) визначити національний механізм імплементації Угоди про асоціацію, включаючи створення ефективної системи координації процесу європейської інтеграції України на державному рівні;

3) посилити контроль та прискорити затвердження Національної програми імплементації Угоди, який має передбачати детальний перелік заходів покрокової реалізації положень Угоди та строків їх виконання;

4) забезпечити перегляд повноважень підрозділів центральних органів виконавчої влади, до відома яких належать питання європейської інтеграції, з метою дотримання зобов’язань у рамках Угоди та задля уможливлення виконання ними ключових завдань у сфері європейської інтеграції;

5) наполегливо та послідовно відстоювати свою позицію щодо надання Європейським Союзом Україні перспективи членства та юридичного її оформлення протягом найближчого часу;

6) забезпечити інформаційну підтримку процесу ратифікації та імплементації Угоди про асоціацію, насамперед, з метою роз’яснення цілей, змісту та призначення Угоди.