2. Этап институционального оформления верховной властиклассового государства.

Появление института государственной службы как органа управления суперсоюзом племен совпадает с возникновением государства (Х1-Х1Увв.), которое по мере победы над татаро- монгольским игом оформило национальную солидарность, выражающуюся в территориальной общности, подчиненности всех

жителей единым законам, отразив тем самым общий нравственный психотипа населения.

Переход от волостно-городской системы управления к национальной свидетельствовал о возросшем потенциале служб государственного управления, предполагавшем координацию большого количества людей, разбросанных по разным городам, часто очень удаленным друг от друга.

Интенсивное изживание древнерусской демократии, по мнению Ю.В. Кривошеева ("История России: народ и власть", СПб, 1997, с.161) начинается с решительным поворотом к сословно- аристократической государственности, что происходит не ранее первой половины ХУП в. Что касается зарождения самодержавия, т.е. периода ХУ-ХУ!, то изначально оно широко поддерживалось земством и местным самоуправлением, воплощая в себе единство единодержавия и общины, наследной монархии и земства.

Не описывая подробно формы и методы функционирования Руси как классового государства, отметим магистральные направления развития и совершенствования органов управления По нашему мнению, к ним относятся:

Абсолютизм монархии как доминирующий признак дореволюционной России

Постепенное совершенствование процедуры отбора

работников государственной службы

Поиск форм оптимального сочетания территориального и функционального управления страной.

Сохранение местного самоуправления

Разберем их подробнее.

1.

Из этого верного замечания петербургского историка вытекает три самостоятельных вывода. Во-первых, Россия имела принципиально отличную от Западной Европы систему государственного устройства. У нас - большая часть производства, национальной трудовой деятельности ориентировались на власть, формируя, тем самым, по выражению С. Г. Кирдиной см. "Институциональные матрицы и развитие России", "раздаточную экономику". В Европе преобладал собственный интерес, личная заинтересованность в труде и предпринимательстве.

Во-вторых, чиновники, стоя ближе к центру, в большей мере приобщались к царской милости, а поэтому и служили, ориентируясь на нее, а не народ или интересы державы.

В-третьих, "идея общего блага", воспринятая Петром 1 из философии Западной Европы, и широко им используемая в официальной публицистике и преамбулах законодательных актов, как нельзя лучше прятала не только неограниченные права монарха, но и всех будущих правителей России, отнюдь не царского происхождения.

Формально противовесы царской власти были. Первоначально к ним относилось Земство и церковь в лице ее митрополитов, таких как Афанасий или Филипп Колычев или позднее Никон. Частично легитимными средствами противостояния были совещательные сословные органы в виде Боярских Дум, Земских Соборов и Сенатов, подготовивших Государственную Думу как конституционно признанный законодательный орган.

На деле государственное управление можно характеризовать как монарший абсолютизм, приобретавший черты просвещенной или конституционной монархии в отдельные этапы своего существования.. Служение абсолютной монархии было главной задачей государственных служб, предопределив направленность их деятельности на государя, защиту действующего устройства, а не на служение народу.

2. Постепенное совершенствование процедуры отбора государственной службы Опричнина была наивысшим уровнем

концентрация власти у представителей родовой аристократии. Ее усилили реформы Избранной Рады и Тысячной реформой 1550 г., ограничивавшие доступ на "государев двор" людям не боярского происхождения. В этом же направлении действовала и реформа 20-ых годов ХУП в., прекратившая доступ на Государев Двор выборным дворянам из уездов.

Позднее, элитарность, достигнув предела замкнутости, запретности государевой службы "для непосвященных", вследствие активной борьбы дворян и посадских людей за свои представительные права в ХУ1 веке, стала частично преодолеваться, открывая дворянам и высшему купечеству доступ к государственному управлению.

Радикальными изменениями в этом направлении можно считать период с 1648 по 1690г, увеличивший численность бюрократии в три раза за счет введения приказной системы управления, построенной на труде дьяков - специалистов по делопроизводству.

Еще более значимыми являлись петровские реформы, которые ввели Табель о рангах, расширив доступ дворянам (и даже не дворянам) к управлению государством и армией. Этим создавалась социальная мобильность, преодолевалась автономность высшего руководства. При этом нельзя не отметить, что если в большинстве европейских стран дворянская служба была почетной привилегией, то на Руси пожизненной тяжкой повинностью, запрещавший им покидать армию, заниматься делами поместья.

Значимым шагом в становлении государственной службы как системы управления, профессионально подобранной и по отраслевому признаку устроенной, можно считать реформы Александра 1 - самое

начало Х1Х в.

3. Поиск форм оптимального сочетания территориального и функционального управления страной. Историки датируют становление систем государственных учреждений ХУ-ХУ1вв. (см. Н.П. Ерошкин. История государственных учреждений дореволюционной России, М.,1983). На более ранних стадиях в Древне Руси эти функции выполняли должностные лица, которые в рамках княжеств-волостей отвечали за соответствующие вопросы. Первыми учреждениями были приказы (избы), которых было 6: законодательный, административный (осуществлявший надзор и цензуру), финансовый, военный, хозяйственный и религиозный. Для решения территориальных вопросов назначались посадники. Они назначались царем "посади мужа свои" или вече в зависимости от сложности ситуации. Таким образом до ХУП основой управления страны было сочетание волостного и территориального деления с поместным землевладением и земским (дворянским) самоуправлением на свободных от помещиков землях.

В середине ХУП приказная система была перестроена по

функциональном принципу. Было расширено количество приказов за счет монастырского, Великого Княжества Литовского, Малороссийского. На смену посадникам пришли наместники, которые назначались царем, отвечали только ему, но кормились за счет территорий. Московское государство, по точному определению М. М. Богословского, превращалось из "самодержавно-земского" в "самодержавно-бюрократическое".

Петр 1 провел создание имперской административной системы, согласно которой были образованы губернии, а приказы заменены коллегиями Это, по слова Н .П.

Далее поочередно усиливался то ведомственный, то территориальный принцип управления. Усиление первого происходило путем сокращения (слияния) отдельных коллегий, а также за счет упорядочивания их работы введением двух "присутствий". Государственные служащие делились на два типа: исполнители - присутствовавшие постоянно, но их полномочия были невелики, и руководители - имевших приемные часы, ответственные за свой участок работы. Территориальный (губернский) принцип совершенствовался путем поиска оптимальных полномочий между центром и территориями, а также улучшением деления территории внутри страны.

Важной вехой в совершенствовании системы органов управления было введение Александром 1 министерств - отраслевых учреждений, предполагавших большую автономию от власти. Эта система осталась практически без изменения до революции.

Губернский принцип территориального устройства также сохранился, хотя количественный их состав менялся, по мере изменения границ..

4. Сохранение местного самоуправления. Местное управление никогда не исчезало из практики управления российским государством. Воплощаясь в губных грамотах (ведение уголовных дел старостами волостей - "губ"), Земских собраниях (органах управления на территориях, свободных от поместного землевладения), Земских соборах, включая собор 1613г., посадивший Михаила Романова на трон, или 1648 г. впервые собравший дворянско-посадский люд для решения общих вопросов - традиции местного самоуправления сохранялись.

При этом Земство никогда не смогло подняться до уровня сословно-представительного органа западного типа, не выходило за рамки государевой службы.

Итак, обобщая сказанное можно отметить, что с точки зрения становления бюрократического устройства, именно Россию, а не страны Западной Европы можно считать типичной (классической). Именно здесь власть, степень преданности царю, приобщенность к государственной службе предопределяли общественное положение, статус и богатство человека.. К этому мнению приходит А .Хоцей в работе "Становление бюрократии. М.,1998, с 670", связывая это с преобладающим значением в России института власти, а не собственности, как в Европе. Эту же мысль высказывает Кирдина С.Г см. "Институциональные матрицы и развитие России", называя основой российских отношений раздаточный механизм, подразумевая под этим полную зависимость каждого от благосклонности царя и системы царевой службы.