<<
>>

Проблеми конституційної основи адміністративно-територіальногоустрою та місцевого самоврядування

Аналізуючи систему організації влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою, не можна оминути головні конституційні проблеми, які, власне, і породжують неефективність влади на регіональному й місцевому рівнях та її внутрішню конфліктність.

Аби зрозуміти природу цих конфліктів, необхідно розглянути статті Конституції України, які визначають конституційну основу адміністративно-територіального устрою України, повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування різних рівнів.

Стаття 133 Конституції визначає систему адміністративно- територіального устрою України, до якої відносять: Автономну Республіку Крим, області, райони, міста, райони у містах, селища та села. Частина друга цієї ж статті містить перелік адміністративно-територіальних утворень, які входять до складу України. Це знову ж таки Автономна Республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь.

Як бачимо, різні частини даної статті уже мають між собою певну суперечність. Міста Київ та Севастополь згідно з її другою частиною належать до адміністративно-територіальних утворень, якими є APK та області, а за першою частиною статті ці міста виглядають принаймі як адміністративно-територіальні утворення нижчого рівня інтеграції, ніж області.

Отже, розділ 9 Конституції України “Територіальний устрій України” не встановлює чіткої ієрархії адміністративно-територіальних одиниць у системі територіального устрою та не визначає рівнів адміністративно-територіальних одиниць, вимог щодо ієрархії адміністративно-територіальних одиниць.

Крім того, до системи адміністративно-територіального устрою відносяться одиниці, що за юридичним визначенням належать до різних категорій законодавства (області, райони) і є категоріями дійсно адміністративно-територіального устрою, а села, селища, міста - категоріями містобудування.

He прояснює, а додатково ускладнює ситуацію і розділ 11 Конституції України “Місцеве самоврядування”.

Стаття 140 визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів

кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, тоді як питання управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Відтак відразу виникає низка запитань:

Що є територіальною основою місцевого самоврядування у випадку об’єднання у територіальну громаду кількох сіл?

До якого рівня адміністративно-територіального устрою має належати таке утворення як сільрада, міськрада?

Чи може називатися адміністративно-територіальною одиницею територіальна громада, утворена в результаті об’єднання кількохсіл?

Що на практиці означає право міськихрад вирішувати питання управління районами у містах? Чи означає це право створювати чи ліквідовувати райони у містах, чи лише визначати органи, що повинні функціонуватиурайонах та встановлювати їх повноваження?

До цих суперечливих положень варто також додати ще два, які визначені у статтях 118,119 Конституції України, а саме:

“Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

виконання Конституції та законів України,...

законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян”.

Фактично орган виконавчої влади за цими формулюваннями є підпорядкованим як державі, так і органам місцевого самоврядування, а за повноваженнями саме він повинен контролювати дотримання законності, у т. ч. й органами місцевого самоврядування. При формуванні цієї статті було порушено головні принципи - не можна ефективно здійснювати контроль органом, що залежить від контролера; не може державний орган виконувати повноваження, делеговані органом місцевого самоврядування, адже саме держава наділяє органи місцевого самоврядування повноваженнями!

He випадково саме статті 133, 140, 118, 119 уже неодноразово ставали об’єктом тлумачення Конституційним Судом України, який поступово, через свої рішення, намагається виправити помилки законодавця.

Чи можна якимось чином звести до мінімуму конституційні невизначеності у системі адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування у реальній практиці, не змінюючи Конституцію? Частково можна. Оскільки у статті 92 Конституції передбачено, що територіальний устрій держави визначається виключно законами України. Відтак цим законом можна було б визначити вимоги до адміністративно-територіальних одиниць, встановити їх ієрархію та ув’язати низову (базову) адміністративно-територіальну одиницю зі статтею 140, визнавши її просторовою основою територіальної громади - суб’єкта місцевого самоврядування.

Звичайно, цим не усувається проблема дуалізму природи місцевих державних адміністрацій та їх конфліктності з органами місцевого самоврядування, але цю конфліктність також можна мінімізувати через комплексне застосування частин шостої та дев’ятої статті 118 щодо підстав висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації.

Ha жаль, останніми роками законодавець замість мінімізації конфліктності норм Конституції України у законах, пішов на їх додаткове загострення. Особливо це стало помітним після запровадження в Україні пропорційної виборчої системи із закритими партійними списками практично на всіх рівнях адміністративно- територіального устрою України.

Розглянемо це на кількох прикладах.

Пропорційна виборча система на місцевому рівні та розвиток місцевого самоврядування. Частина четверта статті 140 Конституції України визначає, що органами місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси громад сіл, селищ та міст, є районні та області ради.

26 березня 2006 p. вперше міські, районні та обласні ради були обрані за пропорційною системою, після чого відразу виникло запитання, наскільки повно ради відповідають принципу частини четвертої статті 140 Конституції України.

Один лише приклад. За результатами виборів депутатів Луганської обласної ради у цьому представницькому органі місцевого самоврядування зовсім не стало представників територіальних громадАнтрацитівського, Краснодонського.Лутугинського, Мілов- ського, Новопсковського і Попаснянського районів.

Територіальні громади міст Антрацита, Брянки, Первомайська, Рубіжного; Біло- водський, Білокуракинський, Кремінський, Марківський, Ново-

айдарський, Сватівський, Слов’яносербський і Троїцький райони представлені в обласній раді лише одним депутатом кожен.

Разом з тим територіальну громаду міста Луганська в обласній раді представляють 70 депутатів зі 120 обраних, що становить 58 % від їх загального складу, а три депутати взагалі не мають ніякого відношення до територіальних громад Луганської області, оскільки є членами територіальної громади міста Києва.

Подібна ситуація склалася також в обласних та районних радах інших регіонів України.

Виникає питання, яким же чином сформовані (а точніше деформовані) за пропорційним принципом обласні та районні ради, у складі кожної з яких не представлено чи недопредставлено десятки громад та районів, представлятимуть інтереси цих територіальних громад?

Відтак виникає інше питання формальної відповідності Конституції України чинної версії Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”. Адже попередня редакція цього виборчого закону забезпечувала кожній громаді, кожному району рівне представництво у відповідній районній чи обласній раді, а значить, рівні можливості для захисту там своїх інтересів.

Перші сесії новообраних обласних та районних рад підтвердили побоювання експертів щодо недоцільності впровадження пропорційної виборчої системи виборів на районному та обласному рівнях. Заполітизованість цих рад призвела і до відповідних політичних рішень, ухвалених поза межами їх компетенції.

Так, та ж обласна рада Луганщини, області із жахливим станом комунального господарства, де вже відбулися катастрофічні комунальні аварії у містах Суходольську (літо 2003 p.) та Алчевську (зима 2006 p.), замість розробки і прийняття першочергових нагальних рішень, які допомогли б уникнути подібних катастроф у майбутньому, витрачає час на дискутування і прийняття рішення щодо надання російській мові статусу регіональної в області.

Депутати ж, очевидно, помилково вважають, що у сфері місцевого самоврядування діє принцип: “дозволеним є все, що не заборонено”.

Справді, Україна ратифікувала Європейську хартію регіональних мов та мов національних меншин. Але ні Законом України “Про місцеве самоврядування в У країні”, глава 5 якого визначає

Ф

повноваження районних та обласних рад, ні іншими законами не передбачено жодних повноважень таких рад у сфері мовної політики. A на що рада прямо не уповноважена законом, на те вона не має права (стаття 19 Конституції України).

Зазначене великою мірою стосується й рішень Севастопольської та Харківської міських рад про яизнання російської мови на їхніх територіях регіональною.

Визначений законом перелік повноважень представницьких органів місцевого самоврядування не передбачає для них жодних повноважень у сфері міжнародної політики та міжнародних відносин. Незважаючи на це, Миколаївська міська рада вирішила оголосити своє місто “зоною, вільною від НАТО”. Очевидно, питання власних, визначених законом повноважень, передусім щодо утримання і розвитку систем життєзабезпечення міста, наприклад доріг, депутатів не дуже цікавлять.

Подібними рішеннями популістського характеру перелік порушень законодавства, вже вчинених новообраними радами, не вичерпується. Так, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” (статті 43,55,56) уповноважує голову обласної (районної) ради вносити кандидатуру, а відповідну раду обирати лише одного заступника голови цієї ради, який має лише одне передбачене законом повноваження - виконувати обов’язки голови у разі його відсутності. Незважаючи на це, новообраними головами Донецької, Житомирської, Закарпатської, Кіровоградської, Луганської, Рівненської, Черкаської, Чернігівської обласних рад були внесені, а відповідними радами обрані по дві таких посадові особи, Івано-Франківської та Київської - по три, Львівської - чотири, а Харківської - аж шість заступників голови обласної ради!

Такі дії новообраних рад призвели до невмотивованого зростання чисельності працівників місцевого самоврядування та бюджетних витрат на їх утримання.

I це при тому, що повноваження органів місцевого самоврядування не були розширені.

Сьогодні в умовах загострення фінансової кризи постає питання про скорочення цих працівників, що викличе додаткову напруженість як між державою та органами місцевого самоврядування, так і в середині апаратів місцевих рад, адже будь-які скорочення працівників є болючим для колективів.

Впровадження пропорційної виборчої системи на регіональному та місцевому рівнях спричинило значну політизацію рад, появу в радах значної кількості нових депутатів, які зловживають популізмом.

Партії, що висували їхні кандидатури, вчасно не потурбувалися про правову освіту своїх висуванців. Тепер перед державою, освітніми організаціями, неурядовими освітніми програмами, самими радами та їх апаратами, виконавчими комітетами постало нагальне завдання якнайшвидшого підвищення кваліфікації нових депутатів та посадовців місцевого самоврядування, адже 39 % посадових осіб місцевого самоврядування не мають вищої освіти.

Ha жаль, ця тема цікавить усіх, крім самих партій, що є суб’єктами виборчого процесу на місцевих виборах і які мають нести політичну відповідальність за кваліфікацію, професійний рівень своїх висуванців, їх порядність та моральність.

Оскільки пропорційна виборча система наділила політичні партії надзвичайно сильним впливом на ситуацію в державі, то відтепер і відповідальність за державну політику також лежить на політичних партіях.

Конфліктність, яка зараз дуже загострилась в Україні в усіх органах представницької влади, повинна бути усунута як через підвищення політичної культури, так і через удосконалення законодавства, бо саме політична культура визначає рівень влади на територіях, повноваження органів та їх взаємодію, відповідальність за надані повноваження.

Лінії конфлікту в органах місцевого самоврядування та між органами місцевого самоврядування й органами виконавчої влади. Ha сьогодні маємо багато больових конфліктних точок у місцевій владі, виникнення яких спровоковане недосконалістю українського законодавства та відсутністю політичної культури.

Проаналізуємо ситуацію по кількох напрямах (лініях) політичного життя країни.

Взаємини по лінії “громада - міський голова”, -

міська рада”.

Фактично після впровадження пропорційних виборів до міських рад депутатський корпус та й самі міські голови втратили тісний зв’язок з виборцями. Виборці, які голосували за ту чи іншу партію на місцевих виборах, орієнтуючись на загальнонаціонального лідера партії чи блоку та відповідну рекламу, раптом дізналися, що депутати місцевої ради зовсім не такі правильні, як про них говорив лідер партії/блоку, і вони не враховують інтереси мешканців міста. Міський голова, отримавши партійну раду, також менше став зважати на виборців, оскільки до наступних виборів ще далеко, а позбавити його посади можуть самі депутати ради лише 2/3 голосів.

Відсутність взаємодії між органами місцевого самоврядування територіальних громад і самими громадами призводить не тільки до локальних громадських конфліктів у містах, а й до ініціювання проведення місцевих референдумів з питання дострокового припинення повноважень міського голови та міської ради.

Взаємини по лінії “міський голова - міська 1.

Коли запроваджувалися прямі вибори, міських голів обирали абсолютною більшістю голосів. Якщо в першому турі жоден з кандидатів не отримував понад 50 % голосів виборців, відбувався другий тур за участю двох кандидатів, які набрали найбільше голосів у першому турі. Ця складна норма давала можливість у більшості випадків відсікти від перемоги випадкових людей і обраний міський голова мав велику підтримку виборців, тому не так сильно був залежний від міської ради. Міська рада, сформована із депутатів-мажоритарників, відчувала сильну електоральну підтримку міського голови, тому конфліктів між радами і міськими головами було менше. Після того як міських голів стали обирати за відносною більшістю голосів, одержали багато прикладів, коли головами стають випадкові люди, що отримали на виборах 11 -15 % голосів виборців. Вони є дуже уразливими, адже не відчувають за собою підтримки більшості виборців, відтак зростає їх залежність від депутатів. Аби отримати депутатську прихильність, такі голови “роздувають” штати виконкому, земля надається структурам, близьким до депутатів, без аукціону чи конкурсу, що ще більше посилює вразливість міського голови і недовіру до місцевої влади з боку громади.

Міська рада висловлює недовіру міському голові, його обов’язки виконує секретар ради, вибори нового голови не призначаються, персональної відповідальності за стан справ у громаді ніхто не несе - це реальна загроза для територіальної громади.

Взаємини по лінії “районнарада - районна державна

страція”,“обласнарада - обласна державна адміністрація”.

Знову ж таки конфліктність мщ районними, обласними радами та відповідними місцевими державними адміністраціями породжена кількома причинами системного, законодавчого характеру. Відповідно до Конституції України районні та обласні ради представляють інтереси територіальних громад і не більше. Вони не мають власних виконавчих органів, їх повноваження досить

1 Ця теза справедлива і для села та селища, проте вона проявляється гостро лише в приміських селах, де лишився останній ресурс громади - земля.

обмежені. Поряд з тим, ухвалюючи Закон “Про місцеве самоврядування в Україні”, до власних повноважень районних та обласних рад віднесено чимало повноважень, що не можуть бути реалізованими без виконавчого органу і тому апріорі мають делегуватися відповідним місцевим державним адміністраціям. Але після виборів 2006 p. деякі районні та обласні ради, які стали виразно політично забарвленими, відМовилися делегувати повноваження місцевим державним адміністраціям або прийняли ухвалу про скасування рішень своїх попередників про таке делегування.

Чи змінило це щось реально? Нічого, оскільки ради все одно не можуть виконувати повноваження без виконавчих органів, а місцеві державні адміністрації не можуть їх не виконувати, оскільки буде паралізоване все соціально-економічне життя на відповідній території. Отже, юридична проблема існує, і вона може проявити себе у будь-який момент.

Крім того, ради раптом вирішили, що саме вони є головними у системі органів влади, і відразу після свого формування спочатку встановили зарплату керівництву на рівні, значно вищому, ніж зарплата у керівництва місцевих державних адміністрацій, потім стали нарощувати штат своїх апаратів. Ha мал. 8.1 відображено місячний фонд оплати праці голів райрад у гривнях у порівнянні з відповідними показниками для голів райдержадміністрацій різних районів. Така картина характерна для всіх областей України.

Мал. 8.1

Проблема висловлення радами недовіри головам відповідних місцевих державних адміністрацій, що набула свого апогею влітку 2006 p., знайшла своє продовження і перед виборами 2007 p. Ці місцеві конфлікти набули поширення і на національному рівні, коли тодішні керманичі Верховної Ради України, уряду почали говорити про ліквідацію місцевих державних адміністрацій уже до кінця поточного року.

Лише у 2007 p. висловлено недовіру понад 50-ти головам районних державних адміністрацій! У подальшому ситуація дещо виправилася, оскільки депутати зрозуміли, що висловлення недовіри не завжди веде до звільнення голови держадміністрації, оскільки є відповідна судова практика, а також, що призначення нового голови не надто залежить від їхньої волі.

Ha мал. 8.2 добре видно, в яких областях проблема взаємовідносин “рада - голова місцевої державної адміністрації” зайшла надто далеко. У переважній більшості випадків причиною висловлення недовіри стали або відверто політичні інтереси, або особисті амбіції голови ради та голови адміністрації, що не можуть зрозуміти простих речей: місцеве самоврядування та місцеві державні адміністрації не вороги, а партнери.

Реформа адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування як можливість проведення комплексних реформ в Україні.

За 18 років незалежності держави ми пережили поступовий перехід від однопартійної комуністично-радянської моделі влади до ніби-то демократичної багатопартійної політичної системи, побудованої за принципом розподілу влад. Насправді ситуація виглядає дещо інакше, ніж здається на перший погляд.

По-перше, радянська модель влади, на жаль, остаточно не була демонтована. Ha її “стовбур” було прищеплено елементи демократичної системи, що, зрештою, породило досить неефективний та нежиттєздатний гібрид, - у країні так і не було створено справжнього законодавчого органу - парламенту. Верховна Рада, судячи із назви, продовжує залишатися саме “верховною”, тобто вищою над усіма іншими гілками влади та державними органами.

По-друге, Конституція України в редакції 1996 p. не була ідеальною, оскільки в процесі її підготовки не було вироблено чіткого, системного та функціонального документа, зорієнтованого на демократичну перспективу. Проте, виходячи із пострадянського минулого, де система державного управління тяжіла до єдиного центру прийняття рішень, яким в CPCP був ЦК КПРС, в Україні таким центром стала посада президента. Ця модель більш-менш успішно працювала до 2004 p. Внесення змін до Конституції України у 2004 p. та запровадження принципу партійного квотного представництва в усіх державних органах, уведення партійних виборчих систем на національному та місцевому рівнях призвело до остаточного розбалансування політичної системи держави як на національному, так і на місцевому рівнях. Спроба створити в політичній системі кілька владних центрів зумовила появу кількох нових конфліктних зон.

По-третє, багатопартійність, про яку мріяли в кінці 1980 -x, не стала фактором демократизму, оскільки більшість сильних на сьогодні партій стали новими КПРС з абсолютною підпорядкованістю вождю, централізованими за структурою; вони функціонують за принципом демократичного централізму. їх також ріднить ще одна риса - вони фінансуються виключно великим бізнесом. Фактично від однопартійності у вигляді КПРС відбувся перехід до багатопартійної однопартійності великого бізнесу.

По-четверте, наявність у нинішній політичній системі умов для впливу великого бізнесу на окрему галузь чи всю державу за

результатами виборів призвело до того, що державна влада, передусім виконавча, перестала бути стабільною та організаційно прогнозованою. Зміна міністра неминуче спричинює не тільки зміну заступників міністра, і, як правило, зміну керівництва середньої ланки міністерства і його територіальних підрозділів. Така ситуація спостерігається і на рівні голів обласних та районних держадміністрацій.

Фактично відбулася політизація посад, які в принципі не можуть бути політичними і такими, що перманентно змінюються. Це розмиває устої державної служби, порушує принципи стабільності кар’єрної державної служби, знижує професійність та фаховість держслужбовців.

По-п’яте, реформа місцевого самоврядування, а головне, формування реально спроможних для місцевого самоврядування громад так і не відбулася, що і призвело до спроб новообраних районних та обласних рад стати “керівниками” для сільських, селищних та міських рад. Відсутність у цих радах реальних прав та виконавчих органів за наявності владних прагнень зумовило появу незаконних рішень, а відтак і прагнення держави відновити свою владу на територіях через намагання посилити централізацію.

По-шосте, адміністративна реформа, започаткована у 1998 p., та адміністративно-територіальна реформа, яку намагалися розпочати у 2005 p., так і не були проведені, а отже, ситуація з управлінням у державі не поліпшилася.

Зрештою, станом на кінець 2008 p. Україна залишилася на узбіччі європейських інтеграційних процесів, на відміну від країн Прибалтики, Польщі та й навіть таких небагатих держав, як Румунія чи Болгарія, які вже сьогодні мають доступ до багатомільярдних, співрозмірних з бюджетами цих країн, фондів Євросоюзу та впливають на розвиток інфраструктури, вирівнють диспропорції між власними регіонами.

Неефективна система управління в нашій державі впливає на всі показники життя українського громадянина - Україна відстала від своїх сусідів не тільки за виробнйцтвом ВВП на одного жителя, й за показниками якості життя - індексом людського розвитку.

Отже, можливості поліпшення якості життя українських громадян у нинішній політичній системі держави вичерпані повністю, тому питання адміністративної реформи в країні сьогодні є питанням життя...

Що робити?

Звичайно, масштабна адміністративна реформа, яка потрібна Україні, повинна відбутися не тільки в органах влади національного рівня, а й у системі органів регіонального і місцевого рівнів.

Основа основ - громада.

Уже багато років, починаючи з грудня 1990 p., в Україні існує розуміння, що базовим елементом адміністративно-територіального устрою держави і територіальною основою найбільш демократичної та відповідальної частини її публічної влади має стати громада. У першому законі про місцеве та регіональне самоврядування, який поєднав радянську дійсність та прагнення до місцевої автономності, село, селище, місто було визначено базовим рівнем місцевого самоврядування.

Практика показала, що реально таким базовим рівнем стали лише міста обласного значення та частина міст районного значення. Абсолютна більшість сіл та селищ, формально називаючись такими ж територіальними громадами, як і міста, неспроможні виконувати повноваження місцевого самоврядування. I ця неспроможність є об’єктивною.

Для прикладу: усі сільські ради Дунаєвецького району Хмельницької області є глибоко дотаційними. Власні надходження у цих сільрадах становлять від 5 до 30 % бюджету. У деяких сільрадах, крім безпосередньо сільради, немає жодної бюджетної установи. Подібна ситуація і в інших областях.

Оскільки Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” має універсальні норми щодо повноважень органів місцевого самоврядування територіальних громад, а значна кількість територіальних громад їх реалізувати в принципі не може. Це викликає необхідність виконання таких повноважень органами виконавчої влади, а відтак з’являється проблема з дублюванням повноважень місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, адже навіть у спроможних громадах значна частина повноважень, які виконують виконкоми рад цих громад, є повноваженнями делегованими.

Розділити повноваження між органами місцевого самоврядування територіальних громад,, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування району і області без вирівнювання спроможності територіальних громад, а відтак без територіальної реформи, неможливо.

Хто думає, що можна позбутися місцевих державних адміністрацій і не отримати взамін диктату районних чи обласних рад без визначення територіальної основи громади як базової одиниці адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування, відверто лукавить.

Що робити зрайонами?

Подібна ситуація і з районами. Чи потрібна Україні така кількість районів, яка є сьогодні? I чи потрібні райони взагалі?

Практично у кожній області є кілька районів, які в принципі не мають фінансової основи для свого існування. Там майже немає підприємств, слабка бюджетна сфера. Навіть призначення голови районної державної адміністрації у такому районі виявляється проблемним, оскільки найдосвідченішою та найосвічені- шою людиною у такому районі є директор школи чи головний лікар райлікарні. Райони з населенням у 25-30 тис. жителів для багатьох українських областей - скоріше правило, а не виняток. Виникає запитання, чи потрібен буде такий район в умовах, коли ці послуги, що сьогодні там надаються, наприклад у райлікарні, будуть надаватись у громаді?

Без сумніву, наступним етапом після формування спроможних громад має бути перегляд районного поділу областей. До речі, для України зміни в районній ланці управління не є новинкою. За роки CPCP такі зміни відбувалися дуже часто. Наприклад, територію та внутрішнє облаштування Хмельницької області неодноразово змінювали, починаючи з 1920 p.: 1921, 1923, 1924, 1925 (двічі), 1927, 1928, 1929, 1930, 1931, 1932, 1934, 1935, 1937, 1938, 1939,1941,1957,1959,1965pp.

Укрупнення районів після становлення спроможних громад сприятиме серйозній децентралізації влади, оскільки значна кількість нині делегованих органам місцевого самоврядування повноважень стануть їх власними повноваженнями, що зменшить рівень втручання держави у функціонування місцевого самоврядування, а районні ради досить великих та економічно спроможних районів перестануть конфліктувати з районними державними адміністраціями, оскільки матимуть свої, чітко визначені повноваження та передбачені на ці повноваження ресурси. Зрозуміло, що перелік цих повноважень буде досить невеликим. Органи місцевого самоврядування району мають стати механізмом погодження інтересів громад у межах району, пов’язаних із наданням конкретних послуг населенню.

Побоювання, що сьогодні висловлюються стосовно укрупнення районів, на штиб, що тоді за довідкою прийдеться їхати не за 30, а за 50 км, не витримують жодної критики, адже, якщо припускати, що адміністративна й територіальна реформи здійснюватимуться без усунення різних бюрократичних перепон, довідок та дозволів, то навіщо робити таку реформу.

Оптимізація адміністративно-територіального устрою, запровадження при цьому елементів електронного урядування, для якого в Україні навіть є певна законодавча база, має суттєво зменшити бюджетні видатки на управління, оптимізувати його, значно поліпшити якість адміністративних та інших послуг, що надаються органами публічної влади, та створити нові осередки економічного зростання поза межами великих міст, а це сприятиме збереженню історичного розселення людей у сільській місцевості.

Самостійність та відповідальність.

Без сумніву, повсюдна адміністративна реформа, яка включає і реформу територіального устрою, має посилити інституційні, адміністративні та фінансові можливості місцевого самоврядування. Проте цього не відбудеться без посилення відповідальності місцевого самоврядування за свої дії як перед громадою, так і перед державою.

Ha жаль, за останніх півтора роки з’явилася дуже негативна практика, коли ради, особливо цим грішать обласні, почасти районні та міські ради, ухвалюють рішення за межами своєї компетенції. Показовими у цьому плані є рішення Харківської обласної ради (про це було сказано раніше), адже у них ідеться не тільки про мову, а й про забезпечення суверенітету та позаблокового нейтрального статусу України на території Харківської області (саме таке рішення ухвалила облрада 03.06.07 p.). Миколаївська міська рада спромоглася проголосити обласне місто територією, вільною від HATO, а Закарпатська обласна рада встановила нову національність.

Тому, нарешті, настав час реалізувати частину другу статті 144 Конституції України про зупинення рішень органів місцевого самоврядування, які не відповідають Конституції та законам країни. Це буде відповідальність перед державою.

Потрібно також встановити Захист громади від вибору такої ради чи такого голови, які своєю діяльністю можуть призвести до повного її банкрутства. Тому на часі ухвалення Закону “Про міс-

цевий референдум”, де передбачити порядок дострокового припинення безпосередньо громадою повноважень ради та голови. Звичайно, аби це не стало інструментом постійного тиску на обрані органи місцевого самоврядування, варто переглянути і саму виборчу систему.

Міський голова не може бути захищений перед партійно-струк- турованою радою, якщо його обрано лише відносною більшістю голосів. У такому випадку, якщо міський голова обраний 11 чи 30 %-ми виборців, що взяли участь у голосуванні, завжди може з’явитися елемент випадковості обрання та бажання через рік-два після виборів простим голосуванням депутатів чи місцевим референдумом відправити його з цієї посади. При збереженні способу обрання голови громади прямими виборами необхідно буде повернутися до мажоритарної системи абсолютної більшості голосів.

Потрібна серйозна деполітизація місцевих рад. Місцева політика суттєво відрізняється від політики державної. У парламенті можна дебатувати щодо HATO чи COT, а місцевій раді необхідно займатися питаннями місцевого значення. Тому потрібно відмовитися від пропорційної виборчої системи із закритими списками.

Державний контроль за рішеннями органів місцевого самоврядування повинні здійснювати державні органи. Такими органами в Україні мають стати голови місцевих державних адміністрацій. Саме голови, а не місцеві державні адміністрації. Сьогодні, на жаль, Конституція України оперує поняттям - місцева державна адміністрація, але ж це не колегіальний орган.

Надаючи головам місцевих державних адміністрацій повноваження контролю за рішеннями органів місцевого самоврядування, ми повинні потурбуватися про аполітичність такого контролю, а відтак - аполітичність голів місцевих державних адміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій не повинні залежати від виборів до Верховної Ради, Президента чи призначення Прем’єр-міністра. Це повинні бути високоосвічені професійні державні службовці високого рівня. Саме у такому випадку ми підійдемо до ефективної системи організації влади, за якою місцеве самоврядування буде займатися абсолютною більшістю місцевих проблем і матиме для цього необхідні ресурси, а місцеві державні адміністрації будуть реально здійснювати виконавчу владу, тобто вирішувати державні питання і здійснювати контрольні функції стосовно законності рішень органів місцевого самоврядування.

Проблема виконання адміністраціями делегованих радами повноважень має зникнути, оскільки надто довго була предметом чвар між ними.

Як цього досягти?

Аби успішно провести справжню, а не поверхову адміністративну реформу, її необхідно ретельно підготувати і підкріпити реформами у дотичних сферах, зокрема податковою та бюджетною реформами.

Спроба розпочати адміністративно-територіальну реформу у 2005 p. була приречена на провал, оскільки в структурі уряду не було органу, який би цим предметно займався, не було переконання уряду як політичного органу в необхідності проведення такої реформи, а замість реальної підготовки усіх необхідних для реформи проектів законодавчих актів та нормативних актів уряду розпочалася публічна дискусія навколо принципів реформи, що у передвиборний період дало змогу противникам тодішнього уряду спекулювати на недопущенні її проведення.

Сьогодні ситуація зовсім інша.

По-перше, згідно з постановою Кабінету Міністрів від

01.03.7 p. № 323 створено Міністерство регіонального розвитку та будівництва. У структурі цього міністерства утворено департамент із забезпечення реформування органів місцевого самоврядування і територій. Уже з самої назви департаменту стає зрозумілим, що міністерство займається проблемою адміністративної реформи та реформи територіального устрою.

По-друге, оскільки тепер і більшість, і .опозиція зрозуміли необхідність проведення адміністративної реформи, вона має шанс на повноцінну політичну підтримку і в Кабінеті Міністрів України, і у Верховній Раді України.

По-третє, здається, існує розуміння, що якщо не можна зробити один великий крок через необхідність внесення конституційних змін, слід зробити декілька невеликих кроків, які зможуть максимально наблизити нас до кроку великого, а отже, почати реальні зміни ще до внесення змін у Конституцію України.

Ф

8.2.

<< | >>
Источник: Куйбіда В.С.та інші. АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ. Історія. Сучасність. Перспективи. Київ - 2009. 2009

Еще по теме Проблеми конституційної основи адміністративно-територіальногоустрою та місцевого самоврядування:

  1. ЗМІСТ
  2. Проблеми конституційної основи адміністративно-територіальногоустрою та місцевого самоврядування
  3. Реформа адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування: основні принципи і напрями
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -