б.І.Методологічні засади реформування адміністративно-територіальногоустрою

Наукове обґрунтування адміністративно-територіальної реформи передбачає насамперед точне визначення відповідних категорій і термінів та однозначне їх тлумачення. Сучасні українські енциклопедичнівиданнярозрізняютьтерміни„адміністративно-те- риторіальний поділ” і „адміністративно-територіальна одиниця”.

Адміністративно-територіальний поділ - це “внутрішній поділ території держави на адміністративно-територіальні одиниці з метою раціональної організації державного та громадського управління регіонами, народним господарством, загалом політичним і культурним життям”.

Адміністративно-територіальна одиниця - це „частина єдиної території країни, що є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів державної влади й органів місцевого самоврядування. За географічними ознаками адміністративно- територіальні одиниці України поділяються на населені пункти і регіони”.

У Конституції України сформульовано термін „територіальний устрій України” і визначено його основні засади, зокрема: „єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій”.

Відомий вчений I. Лексін, який здійснив глибоке дослідження територіального устрою держави із застосуванням системної методології аналізу, пропонує під територіальним устроєм держави розглядати офіційно (конституційно, законодавчо) встановлену систему територіальних і функціональних елементів та ієрархічних зв’язків, функцією якої є формування просторової структури публічної влади в державі.

Таким чином, систему територіального устрою держави слід розглядати як „каркасну” (або „скелетну”) частину системи організації держави і суспільства загалом та системи державного управління зокрема.

вибору методик його реформування. Водночас таке розуміння територіального устрою передбачає, що його слід розглядати в тісному взаємозв’язку з системою організації влади в державі. Виходячи з цього, адміністративно-територіальна реформа повинна передбачати зміну обох цих складових: і системи територіального устрою, і системи територіальної організації влади в державі.

Розглянемо деякі особливості категорії «територіальний устрій», врахування яких, на наш погляд, має важливе значення при його реформуванні.

По-перше, формування територіального устрою - це тривалий, можна навіть сказати безперервний, вічний процес. Він поєднує як елементи природного відособлення територій, кожна з яких характеризується власною системою господарських, соціальних, культурних зв’язків, транспортних комунікацій, в окремих випадках - особливостями етнічного і конфесійного складу населення, так і заходи, ініційовані органами влади, зацікавленими в структу- руванні території, впорядкуванні її організації з метою вдосконалення системи управління, підвищення ефективності податкової політики.

По-друге, територіальний устрій держави характеризується універсальними системними ознаками: 1)цілісністю - це означає принципову неможливість зведення властивостей системи до суми властивостей її елементів, появу нової якості, яка не властива жодному з її окремих елементів; 2) структурністю, обумовленістю “поведінки” всієї системи, поведінки її окремих елементів і властивостями структури цієї системи; 3) тісними взаємозв’язками системи і зовнішнього середовища; 4) ієрархічністю, згідно з якою кожен компонент може бути представлений як система, а кожна система в свою чергу - як елемент вищої системи.

По-третє, в унітарних державах система територіального устрою охоплює всю територію країни.

По-четверте, територіальний устрій тримається на відносинах, пов’язаних зі здійсненням публічної влади (державної або місцевого самоврядування). Системоутворюючими елементами територіального устрою є функціональні елементи (структурні центри, одиниці управління), об’єднані зв’язками між суб’єктами владних відносин вищих і нижчих рівнів. I саме за типами взаємовідносин центру з територіями виділяються типи держав.

По-п’яте, на основі територіального устрою формуються економічна структура держави, розвиток зв’язків між суб’єктами господарської діяльності, системи розселення, соціальної інфраструктури, а також системи багатьох громадських організацій. Таким чином, зміна територіального устрою викличе необхідність змін у всіх інших системах держави.

По-шосте, Територіальний устрій на сучасному етапі став вагомим чинником територіальної організації соціально-економічного простору держави. Тому декларований за командно- адміністративної системи принцип відповідності систем територіального устрою та економічного районування потребує критичного перегляду. B умовах надзвичайно динамічного економічного розвитку, що значною мірою залежить від мінливої світової економічної кон’юнктури, змінилася суть принципу економічної доцільності. Нині він полягає не в тому, щоб привести межі адміністративно-територіальних утворень у відповідність до сформованих ареалів і центрів господарської діяльності, а в тому, щоб, об’єднавши певні території в одне адміністративно-територіальне (управлінське) утворення, сформувати в його межах максимально сприятливе соціально-економічне середовище.

По-сьоме, система територіального устрою держави характеризується певною стійкістю, що забезпечується насамперед структурними взаємозв’язками. Ця властивість означає збереження стійкості системи територіального устрою в умовах диференційованого впливу на окремі її складові. Стійкість системи територіального устрою є базовою складовою стійкості державної влади. 3 іншого боку, стійкість означатиме певну протидію, несприйнятність тих чи інших заходів адміністративно-територіальної реформи. Ha практиці це означатиме необхідність наполегливої і послідовної реалізації завдань реформи.

По-восьме, практична реалізація адміністративно-територіальної реформи вимагає врахування такої властивості територіального устрою, яку дослідники називають “обмеженістю

ефекту реформування”. Ця властивість випливає з того, що: 1) територіальний устрій держави - це відносно консервативна система державного устрою з дуже обмеженою кількістю параметрів, що можуть бути революційно змінені; 2) реформа територіального устрою за суттю є комплексним засобом впливу на систему державного устрою в цілому; 3) у рамках цього впливу зміни в територіальному устрої держави як такому можуть відігравати не першочергову роль, а лише, служити приводом або каталізатором змін, на які власне і були спрямовані перетворення; 4) звідси випливає, що в процесі перетворення територіального устрою необхідно долати спротив усієї цільової системи публічних інститутів і внутрішньодержавних відносин.

Таким чином, з одного боку, трансформація територіального устрою держави сама собою вже може вплинути на благополуччя конкретного громадянина, сім’ї, територіальної соціальної групи. Адже в Україні від статусу населеного пункту залежить можливість кількісного та якісного отримання всього спектра послуг. 3 іншого боку, перетворення територіального устрою саме по собі нездатне привести до кардинальних якісних змін у політико-пра- вовому устрої держави. Реформа територіального устрою, взята окремо, нездатна спричинити радикальні зміни у функціонуванні системи органів державної (публічної) влади. Зрушення такого рівня визначаються реформуванням державної служби, зміною принципів побудови органів державної влади, створенням дієвих механізмів контролю і відповідальності за ефективність управління, упорядкуванням фінансово-кредитної системи, комплексним перетворенням всієї системи влади тощо.

Врахування вищезазначених та інших особливостей функціонування системи територіального устрою держави допоможе правильно сформулювати завдання адміністративно-територіальної реформи та визначити адекватні механізми її реалізації.

6.2.