Правовое регулирование партийных расходов\r\n  

Прежде всего он позволяет перенести решение проблемы из сферы взаимоотношений между частными (физическими и юридическими) лицами и политическими институтами (пар&тиями) в сферу взаимоотношений между партиями и государ&ством. Это обеспечивает большую свободу действий для бур&жуазного законодателя, позволяет решительнее и разнообраз&нее использовать юридическую технику при защите общеклас&совых интересов буржуазии: возможность столкновения с частными интересами, непосредственное ущемление прав конкретных фирм и корпораций при этом практически ис&ключается. Последнее, видимо, следует считать одной из важнейших причин, обусловивших интерес к данному виду законодательства, ибо забота о частных интересах бизнеса явно доминирует в действиях буржуазного законодателя.\r\n

Далее, поскольку накладываемые ограничения в таком случае адресуются преимущественно к партиям, а не к част&ным лицам, по-новому встает вопрос о механизме контроля за соблюдением нормативных предписаний. Его важнейшим элементом становится раскрытие партийных бюджетов, во всяком случае их расходной части, гласность предвыборных затрат партий и кандидатов. По-новому выглядит в таком случае и нарушение предусматриваемых ограничений, выхо&дящее за рамки злоупотребления частных лиц, неизбежно приобретающее политический государственно-правовой ха&рактер. Кроме того, открывается возможность для совершен&ствования системы санкций, в частности в виде лишения возможности баллотироваться (или последующем лишении выборного мандата) тех кандидатов, которые нарушили фи&нансовые предписания законодательства Забегая вперед, необходимо отметить, что к повышению эффективности нор&мативных мер все это, однако, не привело.\r\n

Наконец, нельзя не сказать об общем сложившемся в послевоенные годы благоприятном фоне для развития подоб&ного законодательства, учитывая новый характер взаимо&отношений между государством и буржуазными партиями, все более активное втягивание последних в сферу правового регулирования.

Нормативное регулирование партийных расходов осуще&ствляется в двух аспектах: во-первых, с точки зрения опре&деления круга непосредственных целей, на которые можно или, напротив, нельзя тратить деньги, и, во-вторых, путем прямого законодательного ограничения максимально допу&стимых расходов в ходе подготовки и проведения избиратель&ных кампаний Каждое из этих направлений связано со своими сложностями и проблемами.\r\n

Первое направление в известной степени менее категорич&но, не содержит каких-либо четко фиксированных показа&телей и, видимо, поэтому достаточно быстро и широко утвер&дилось в политико-правовой практике ведущих капиталисти&ческих стран Оно включает широкий комплекс мер, при&званных ограничить предвыборные партийные расходы, либо лимитируя в них потребность, либо полностью исключая их го отдельным статьям. Достигается это путем регулиро&вания отдельных видов партийной деятельности в периоды избирательных кампаний, форм и методов предвыборной рекламно-пропагандистской работы. При этом нередко "пред&принимается попытка сгруппировать методы по двум основ&ным категориям: разрешаемые и неразрешаемые.\r\n

Вопрос о неразрешаемых методах пропаганды решается сравнительно просто. Сюда, как правило, относятся наиболее дорогостоящие, трудоемкие или сомнительные в этическом отношении приемы, в том числе: использование в предвыбор&ных целях методов чисто коммерческой рекламы, обращение к услугам зарубежных радиостанций, «дикая» расклейка (т. е. вне специально отведенных для этого мест) предвыбор&ных плакатов, массовая раздача сувениров, организация шумных предвыборных караванов и вообще увеселительных мероприятий для избирателей и т. п. Исключение отмечен&ных форм пропагандистской работы, разумеется, содейство&вало бы удешевлению избирательных кампаний Однако кри- зис буржуазных институтов власти, падение авторитета бур&жуазных партий не позволяют отказаться от этих форм, вы&нуждая буржуазных политиков идти на нарушение законо&дательства и, следовательно, на дополнительные финансовые расходы.\r\n

С разрешаемыми методами пропаганды, а в более общем плане с фиксацией тех целей, на которые считается правомер&ным расходование предвыборных средств, дело обстоит сложнее.

Сложность в том, что подобного рода законодательные перечни со временем неизбежно устаревают, особенно в усло&виях современных темпов совершенствования техники обра&ботки избирателей, появления новых ее разновидностей. Так, многие из названных актов не содержат упоминания об опросах общественного мнения, об использовании телерекла&мы, о компьютерных системах рассылки избирателям откры&ток, писем, буклетов и т. д., что содержит элементы персо&нифицированной обработки избирателей, то есть явно выходит за рамки стандартной статьи «почтовых издержек» в ее тра&диционном понимании. Все это обусловливает разрыв между юридической нормой и жизнью, выхолащивает законодатель&ные меры.\r\n

Кроме того, само по себе жесткое предопределение форм и методов предвыборной деятельности, несколько упорядо- чивая избирательную кампанию в целом, по сути дела, не приводит к экономии средств: запрещение тех или иных видов расходов, как свидетельствует практика, зачастую лишь пере&адресовывает высвобождаемые таким образом средства на другие, допустимые формы предвыборной деятельности.

Наконец, в числе мер, направленных на ограничение предвыборных расходов, нельзя не упомянуть законодатель&ного ограничения ijo возможности более узкими рамками официальных сроков избирательных кампаний, то есть перио&да наиболее интенсивного расходования избирательных ре&сурсов. Подобные законы приняты сегодня в большинстве буржуазных стран: во Франции, например, избирательная кампания ограничивается при парламентских выборах — 20, а при президентских — 15 днями (перед первым туром голосования), в Канаде законодательство фиксирует четырех&недельный срок избирательной кампании; в Англии в соот&ветствии с законом 1949 года каждый кандидат может само&стоятельно решать вопрос о сроках начала своей предвыбор&ной кампании, однако в любом случае он связан официальной датой провозглашения выборов, то есть примерно тремя неде&лями, и т. д.\r\n

Данная мера действительно могла бы дать практический эффект: не касаясь характера самих расходов, она просто лимитирует их во времени. Однако официальные и фактиче&ские сроки начала предвыборных кампаний зачастую не совпадают; причем, чем сложнее соотношение внутриполи&тических сил, острее межпартийные схватки, тем раньше начинается фактическая предвыборная борьба и соответствен&но раньше начинают нарастать расходы, связанные с рекламно- пропагандистской деятельностью, не говоря уже о том, что в ряде стран вообще не существует жестких, нормативно фиксированных сроков избирательных кампаний.

Параллельно с рассмотренными мерами буржуазное зако&нодательство в некоторых случаях предпринимает попытки и более решительных шагов: четкого нормативного ограниче&ния допустимых предвыборных расходов. Технически такие пределы фиксируются в форме ограничения разрешаемых затрат в расчете на каждого гражданина, достигшего изби&рательного возраста (порой учитывается количество только зарегистрированных избирателей или даже только тех изби&рателей, которые принимали участие в голосовании на прош&лых выборах); накладываются ограничения либо на партий&ные расходы, либо на расходы отдельных кандидатов (иногда встречается одновременно комбинация того и другого).\r\n

Подобный способ регулирования предвыборных расходов, как и большинство используемых законодателем мер, проти&воречив, во многом несовершенен, что отражается на оценках его со стороны буржуазных специалистов. Сама по себе идея введения жесткого одинакового для всех участников пред&выборной борьбы предела допустимых затрат теоретически открывает возможность некоторого ограничения темпов роста предвыборных затрат, более экономного их использования и даже известного выравнивания позиций отдельных кандида&тов, сокращения преимуществ тех из них, которые богаты и пользуются поддержкой богатых лиц. Последнее особенно подчеркивается буржуазными авторами, считающими, что «введение потолка предвыборных расходов партий и канди&датов, а также контроль за их расходами эффективнее, чем финансовая помощь государства, обеспечивает равенство средств пропаганды»31.\r\n

Практическая реализация этой идеи, однако, сталкивается с серьезными осложнениями, заметно отражающимися на ее потенциальных возможностях как средства урегулирова&ния рассматриваемой проблемы.\r\n

Немалые сложности представляет задача определения конкретного предела разрешаемых расходов.

Но дело даже не в этом. Подобное законодательство тем эффективнее, чем ниже уровень допустимых расходов Одна&ко его сколько-нибудь существенному снижению противо&действует само представление господствующего класса о выборах, о традиционных атрибутах буржуазной демократии. Показательны в данном отношении рассуждения известного американского политолога Г. Александера: «Если полити&ческая система стремится быть открытой, допускать конку&ренцию в борьбе за власть, ограничения (на предвыборные расходы. — В. Д.) нежелательны, так как в них заложена тенденция поддерживать существующее статус-кво... Клю&чевой целью политической системы должно быть обеспечение интенсивной конкуренции в борьбе — это содействует тому, чтобы система была более открытой. Ограничения (на расхо&ды. — В. Д.) приводят к сужению возможностей для изби&рателей получать информацию о кандидатах и политических проблемах, вокруг которых разворачивается борьба. Перио&дические выборы содействуют структурной организации и политизации общества, что существенно необходимо для функционирования демократии. Сокращение расходов умень&шает возможности для избирателей быть в курсе того, что политический сезон начался, что проходят выборы»32. Иначе говоря, ограничение предвыборных расходов, по мнению автора, фактически противоречит характеру буржуазной по&литической системы как таковой.\r\n

Более того, в ряде случаев ставится под вопрос и сама конституционная правомерность рассматриваемых мер. Сто- ронники данной точки зрения считают, что ограничение предвыборных затрат неизбежно отражается на конститу&ционных свободах, в частности свободе слова, свободе выра&жения мнений и участия в политической жизни, так как по&крывающие предвыборные расходы суммы складываются из пожертвований отдельных избирателей, вносимых, как рас&суждают буржуазные политологи, с целью поддержать раз&деляемую избирателем предвыборную платформу, программу и т. п. Пока расходы не лимитируются, свобода действий избирателей не ущемляется. Введение ограничений на расхо&ды означает, что многие избиратели (после того как лимит затрат исчерпан) лишаются возможности воспользоваться правом на пожертвование и, таким образом, поддержать соответствующую их взглядам политическую платформу. На данном основании делаются выводы не только о нецеле&сообразности, но даже о противоконституционности законода&тельных мер по ограничению предвыборных расходов.\r\n

«Свобода выражения мнений», «открытость» политиче&ской системы, «конкуренции» в борьбе за власть и т. п., о чем пишут упомянутые выше авторы, разумеется, не более как фикция в условиях капиталистической действительности. Однако поддержание этой фикции, традиционных внешних атрибутов буржуазной демократии важно для монополисти&ческого капитала, является одним из идейно-политических условий сохранения его господства. Заботой о данных усло&виях, собственно, и объясняются позиции буржуазных спе&циалистов, обращающих внимание на негативные с точки зрения интересов господствующего класса аспекты рассмат&риваемых законодательных мер. Ограничение предвыборных расходов, о чем они не договаривают и чего не без основания опасаются, может сказаться на уровне участия масс в выборах, и без того приближающемся к критическим отметкам, то есть косвенно сыграть роль фактора, содействующего дальнейшей дестабилизации буржуазных институтов власти. Не говоря уже о том, что в приведенных рассуждениях отражается общее недовольство бизнесменов какими бы то ни было ме&рами, ограничивающими свободу их действия на политиче&ской арене с целью защиты своих, частных интересов.\r\n

Данными обстоятельствами объясняется преобладающее осторожное отношение буржуазного законодателя к четкому, прямому ограничению объема предвыборных расходов; слож&ности в разработке соответствующего законодательства, срав&нительно ограниченные масштабы его использования; непо- следовательность и нерешительность как самих нормативных мер, так и их практического применения. Во многих случаях, даже будучи ограниченными, допустимые суммы предвыбор&ных затрат все же остаются весьма высокими, не всегда до&ступными для кандидатов со средним достатком. Иначе гово&ря, выравнять шансы кандидатов, лимитировать преимуще&ства тех, кто состоятелен, при этом, как правило, не удается.\r\n

Одной из страну пытающихся более или менее активно использовать систему прямого ограничения предвыборных расходов, являются Соединенные Штаты. Первые шаш в данном направлении здесь были предприняты еще в 1925 году в рамках закона о борьбе с коррупцией (Federal Corrupt Practices Act), формально остававшегося в силе до 1971 го&да. Закон ограничивал предвыборные расходы для кандида&тов, баллотирующихся в сенат, — 25 тыс. долл., для канди&датов, баллотирующихся в палату представителей, — 5 тыс. долл., допустимые расходы национальных партийных коми&тетов при организации президентских выборов составляли 3 млн. долл.\r\n

Данное законодательство едва ли можно считать удач&ным Оно плохо учитывало реальные потребности в финан&совых средствах (в ходе президентских выборов 1920 г. затраты республиканцев составляли уже 7,7 млн долл., т. е. почти в полтора раза превышали вводимые лимиты), не пре&дусматривало оно и сколько-нибудь серьезной системы санк&ций, оставаясь, по сути дела, неэффективным33: достаточно отметить, что стоимость президентской избирательной кампа&нии 1968 года для республиканской партии составила 25 млн. до л л (при официально действующем лимите в 3 млн долл.). В данной связи нетрудно понять отсутствие сколько-нибудь заметного интереса к прямому ограничению предвыборных расходов в послевоенный период.\r\n

В начале 70-х годов положение, однако, изменилось, что связано с резким возрастанием расходов на выборы, а также участившимися политическими скандалами. В период с 1971 по 1974 год еще 11 штатов (в общей сложности их стало 34) ввели нормативные ограничения на предвыборные расходы, а там, где такие расходы уже существовали, размеры их были пересмотрены, сделаны более реалистичными. На националь&ном уровне рассматриваемая проблема нашла свое решение в законе 1974 года о федеральных избирательных кампаниях.\r\n

Закон не только утверждает сам принцип ограничения предвыборных расходов, рассматривая его как важное сред- ство в борьбе с коррупцией и финансовыми злоупотребления&ми, но и предусматривает конкретный, достаточно разверну&тый механизм соответствующих ограничений. В соответствии с законом:\r\n

\r\n
• кандидат в президенты не имеет права расходовать в предвыборных целях более 20 млн. долл. в ходе основных выборов и 10 млн. долл. в ходе праймериз34; кроме того, предусматривается еще одно ограничение: в ходе праймериз в каждом отдельном штате расходы кандидата в президенты не должны превышать более чем в 2 раза предвыборные затраты кандидата в сенаторы от данного штата;
\r\n
• предельно допустимые расходы кандидатов в сенаторы в каждом конкретном штате определяются в ходе основных выборов из расчета 12 центов на каждого избирателя, но как максимум не должны превышать 150 тыс. долл., в ходе праймериз — 8 центов на избирателя или как максимум 100 "Ямс. долл., то есть не более 250 тыс. долл в целом;
\r\n
• «потолок» разрешаемых затрат для кандидатов в пала&ту представителей составляет 70 тыс. долл и в ходе основных выборов, и в ходе праймериз, или 140 тыс. долл. в целом; в штатах, представленных в палате представителей лишь одним депутатом, в отношении кандидатов в нижнюю палату конгресса действуют такие же ограничения, как и в отноше&нии кандидатов, добивающихся выбора в сенат;
\r\n
• сверх указанных пределов каждый кандидат имеет право на дополнительные затраты (до 20°/о суммы фиксиро&ванного «потолка») для покрытия расходов по сбору финан&совых средств35;
\r\n
• ограничения накладываются также на параллельно производимые затраты в целях поддержки своих кандидатов со стороны партийных комитетов: национальный партийный комитет имеет право израсходовать на поддержку кандидата в президенты сумму из расчета 2 цента jra избирателя по всей стране36; национальный комитет или комитет партии в штате — сумму из расчета 2 цента на избирателя в каждом штате или максимально 20 тыс. долл. для помощи кандидату, добиваю&щемуся выбора в сенат (или кандидату в палату представите&лей, когда от данного штата избирается лишь один такой представитель); наконец, оба партийных комитета — нацио&нальный и в штате — могут дополнительно затратить до 10 тыс. долл. в поддержку каждого из своих кандидатов в нижнюю палату конгресса;
\r\n
• все отмеченные пределы расходов подлежат при каж- дых очередных выборах пересмотру с целью учета поправки на инфляцию (увеличиваются в соответствии с индексом роста потребительских цен).
\r\n

Кроме того, как уже отмечалось, закон ограничивает и самостоятельные расходы частных лиц в поддержку конкрет&ных кандидатов — данный предел составляет 1 тыс. долл.\r\n

Характер американского законодательства достаточно спе&цифичен Сегодня трудно найти какой-либо другой пример столь развернутого и конкретного решения рассматриваемой проблемы. В отличие от предыдущего опыта закон 1974 года предусматривает и поправку на инфляцию, и возможность корректировки фиксируемых пределов затрат в связи с рас&ширением избирательного корпуса (правда, в отношении лишь парламентских выборов), и даже накладывает ограни&чения на партийные комитеты — традиционную в подобных случаях лазейку. Другими словами, он явно претендует на всестороннее решение вопроса. Известное позитивное значе&ние данного законодательства как фактора, содействующего упорядочению отдельных сторон финансирования избира&тельней кампаний, разумеется, следует принимать во внима&ние. Однако и оно обеспечить эффективного решения стоящей проблемы, по сути дела, не может: и оно имеет свои «слабые» места.\r\n

Допуская дополнительную материальную поддержку со стороны партийных комитетов, законодательство ставит явно в дискриминационное положение независимых кандидатов. Но это далеко не все. Существующие во многих штатах мел&кие местные партии могут поддерживать кандидата одной из национальных партий, оказывая ему соответствующую материальную помощь через свои партийные организации, что является дискриминацией уже против одной из основных партий. Более того, поскольку во многих случаях создавать новые местные партии достаточно просто, открывается воз&можность (путем их искусственного создания) для дополни&тельного, обходного финансирования кандидатов двух веду&щих партий.\r\n

Наряду с этим, ограничивая прямые расходы частных лиц в пользу конкретных кандидатов, законодательство не ограничивает ни количества кандидатов, которым может оказываться подобная помощь, ни общий ее суммарный объем (как это сделано, например, в отношении частных пожертво&ваний суммой в 25 тыс. долл.). Подобное упущение — еще одна лазейка и немаловажная: данная форма помощи для различных кандидатов в обе палаты конгресса по стране может составить в целом внушительные суммы.\r\n

Кроме того, сам механизм ограничений, по существу, сконструирован однопланово — ограничения в принципе на&кладываются только на расходы кандидатов или на отдель&ные формы материальной поддержки кандидатов. Расходы партийных комитетов, связанные, например, с технико-ор- ганизационной подготовкой выборов (составление списков избирателей, их регистрация, подготовка избирательных уча&стков и т. п.), остаются практически нелимигированными. Традиционно значительная часть таких расходов лежала на кандидатах. Теперь они, как правило, полностью покрываются партийными комитетами, что заметно облегчает положение кандидатов, позволяя им все свои средства направлять не&посредственно на рекламно-пропагандистскую деятельность, косвенно содействуя увеличению таких средств. Поскольку же законодательство не предусматривает никаких ограниче&ний для частных пожертвований в фонды партийных коми&тетов (все ограничения касаются лишь пожертвований в адрес кандидатов), возможности косвенной помощи канди&датам оказываются весьма широкими: исчерпав допустимые пределы помощи кандидатам и прямых расходов в их пользу, заинтересованные лица могут продолжать оказывать, по сути дела, неограниченную дополнительную поддержку партий&ным комитетам и, таким образом, увеличивать шансы на успех «своих» кандидатов, как и «своей» партии в целом Важное с точки зрения проблем политического финансирования данное положение имеет еще один аспект: оно подчеркивает роль партийных организаций в процессе подготовки и про&ведения выборов37.\r\n

Наконец, как любое аналогичное законодательство, закон 1974 года не уточняет, на какие конкретные виды рекламно- пропагандистской деятельности распространяются норматив&ные положения об ограничении расходов, а на какие нет. Данные проблемы обычно возникают в отношении, например, передач или публикаций, упоминающих имя кандидата, но не призывающих открыто к его поддержке, отстаивающих какие-либо позиции без ссылок на конкретных кандидатов (хотя известно, мнение каких именно кандидатов отражают эти позиции) и т. п Технические по характеру, эта моменты при желании также могут использоваться как резерв допол&нительной обходной поддержки нужных кандидатов.\r\n

Иначе говоря, рассмотренное законодательство не лишено многих серьезных пробелов. И, судя по его дальнейшей эволюции, предопределяемой интересами крупного бизнеса, преобладающей тенденцией является курс не на ужесточение, но, напротив, смягчение первоначально введенных ограни&чений, своеобразную его либерализацию для представителей делового мира. Подтверждением тому может служить, в частности, упразднение в 1979 году в США всех лимитов на предвыборные расходы оо стороны партийных комитетов. Неудивительно, что реальная эффективность закона 1974 года о федеральных избирательных кампаниях оказалась гораздо ниже предполагавшейся. Практика второй половины 70— начала 80-х годов подтверждает, что сколько-нибудь заметных результатов в достижении поставленных целей — ограничение стоимости избирательных кампаний, сокращение роли денег в политическом процессе — достичь не удалось. Достаточно отметить, что общая стоимость президентской избирательной кампании в 1980 году поднялась, как уже отмечалось, до 250 млн. долл., в том числе расходы Р. Рейгана составили более 62 млн. (при лимите — около 45 млн. долл.); в 1984 г. президентские выборы обошлись в 350 млн. долл.\r\n

Американский опыт в известной мере учитывался при подготовке аналогичного законодательства в Канаде, где в 1974 году также принят закон о финансировании избиратель&ных кампаний. Не столь детальное, как американское, канад&ское законодательство фиксирует принцип ограничения пред&выборных расходов, вводя их общий «потолок», который выражен не какой-либо конкретной суммой, но определяется, как и при выборах американского конгресса, пропорционально числу избирателей (из расчета 30 центов на каждого гражда&нина избирательного возраста). Подобное решение вопроса позволяет при каждой избирательной кампании автомати&чески варьировать общую сумму допустимых затрат в связи с изменением численности избирателей. Кроме того, законо&дательство требует гласности материальной помощи партиям: при частных пожертвованиях, превышающих 100 долл., дол&жен указываться их источник. Никаких санкций при наруше&нии нормативных предписаний закон не предусматривает. Другими словами, канадское законодательство оставляет еще больше лазеек, чем американское, что, разумеется, не может не отражаться на его общей эффективности.\r\n

Своеобразно решается вопрос об ограничении предвыбор&ных расходов в Австрии. Австрийский закон о партиях 1975 го&да, в рамках которого регулируются данные проблемы, вооб- ще не предусматривает какого-либо четко фиксированного предела допустимых затрат. В нем устанавливается лишь сам принцип ограничения расходов на предвыборную аги&тацию. Механизм реализации этого принципа таков.\r\n

В министерстве внутренних дел создается специальная комиссия по проверке денежных средств, предназначенных для предвыборной агитации, под председательством самого министра или назначенного им представителя. Все участвую&щие в выборах партии обязаны за восемь недель до голосова&ния сообщить этой комиссии размеры выделяемых ими на предвыборную агитацию сумм, которые обнародуются. Через три недели после выборов комиссия публикует сведения о реальных расходах партий с разбивкой их по использован&ным видам средств массовой информации. За партиями со&храняется право опротестовывать эти сведения. Санкцией за превышение первоначально объявленных сумм является сокращение последующих государственных дотаций партии- нарушителю. Санкции весьма либеральны, особенно если учесть, что из дотаций вычитается лишь 50% разницы между объявленной и фактической суммой предвыборных расходов, да и то только тогда, когда превышение составляет более 10% объявленной суммы. При этом закон (ст. 3, § 5) специаль&но оговаривает, что вскрывшиеся нарушения не могут быть основанием для оспаривания итогов выборов. Подобная постановка вопроса, диктуемая интересами господствующего класса, не может содействовать эффективности законодатель&ных мер.\r\n

Интересен опыт нормативного регулирования предвыбор&ных расходов в Англии, имеющий давнюю историю: впервые соответствующий вопрос здесь был поставлен еще в 1833 году (Corrupt Practices Act,). Сегодня его развернутое решение дается в законе 1949 года об изменении акта о парламенте 1911 года и в некоторых последующих нормативных доку&ментах. Закон 1949 года содержит специальный раздел «Рас&ходы по выборам» (§ 60—78), в котором подробно рассмат&риваются как сами пределы допустимых затрат кандидатов, так и конкретные формы их осуществления, порядок отчет&ности по произведенным расходам, меры административного воздействия в случае непредоставления отчетности и т. п.3*\r\n