1.1. Пенсійне забезпечення державних службовців до 1917 року

В Україні триває реформування пенсійного забезпечення. Що ж стосується пенсійного забезпечення державних службовців, то прийняті загальні пенсійні закони ніяк не вплинули на ці відносини, оскільки їх правове регулювання здійснюється спеціальним Законом України «Про державну службу».

Доцільно зазначити, що питання розвитку законодавства про пенсійне забезпечення державних службовців у Російській імперії не було предметом дисертаційних та монографічних досліджень вітчизняних вчених.

Однак варто зазначити, що провідними дослідниками державного права Російської імперії, до якого входили і пенсійне забезпечення державних службовців, були такі науковці другої половини ХІХ ст., як М. Могильов, І. Андрєєвський, М. Лазаревський, О. Ґрадовський, Б. Чичерін, М. Коркунов та інші.

Не дослідженими аспектами пенсійного забезпечення державних службовців є: час виникнення та розвиток державної служби, початки матеріального, а згодом і пенсійного забезпечення державних службовців.

При вивченні питання пенсійного забезпечення державних службовців потрібно розглядати його в комплексі з розвитком державної служби та винагороди державному службовцю у Російській імперії, оскільки тріада цих понять є взаємопов’язана і взаємно пронизана. Розвиток одного елемента, неодмінно тягне зміни або навіть появу іншого. Це можна спостерігати через призму історичного розвитку пенсійного забезпечення державних службовців.

Щоб розуміти суть досліджуваного предмета, потрібно дати йому тогочасне визначення. Так, енциклопедичний словник Ф. Брокгауза та І. Єфрона (1890 р.) [1, 153-155 c.] визначає пенсію (лат. рension – платіж), як довічне утримання, що призначається відставним чиновникам за довготривале та віддане проходження служби. Але слід зазначити, що пенсія у Російській імперії завжди була вираженням милостині і носила характер дарунку. Не було усвідомлення права осіб, які присвятили свої сили державній службі, вимагати при настанні старості і втрати працездатності матеріальної підтримки від держави. Сучасне розуміння пенсії вперше було закріплене у французькому законодавстві епохи Великої буржуазної революції, яка проголосила (22 серпня 1790 р.) наступні принципи: 1) на державі лежить обов’язок винагороджувати за надані їй послуги, коли важливість і їх тривалість заслуговують такого визнання.

Найбільш ґрунтовним дослідженням історії державної служби є «Повторительный курсъ русского государственного права» М. Могильова [2, с. 173-174]. У наведеній роботі, М. Могильов розглядає історичний розвиток державної служби через три історичні періоди: 1) князівський; 2) московський; 3) імперський.

У князівський період управління державою було особистою справою та особистим правом князя. Він здійснював його безпосередньо. Це сприяло створенню тимчасових одноосібних органів князівської влади без визначення їх компетенції. Посадові особи виконували функції публічного права і одночасно займались доходами і майном князя, здійснювали правосуддя і вирішували адміністративні проблеми. У цей історичний період поділ влад відсутній. Права і обов’язки посадових осіб базувались на особистих дорученнях князя, які давались, зазвичай, на кожен випадок окремо. При князі не могло виникнути ніяких самостійних посад, тому що він був одночасно і центральною владою у всіх галузях управління князівством, і місцевою владою по управлінні столицею. З вищенаведеного, можна зробити висновок, що утримання державного службовця залежало від волі князя в кожному окремому випадку і не мало системного та структурованого характеру.

У московський період завдяки політиці місцевих князів скасовується право переходу службових осіб від одного князя до іншого. Введення помісної системи, призвело до закріплення на державній службі старої вільної дружини із бояр і колишніх удільних князів, чим і поклало початок організації службового класу. Бояри і князі ставали холопами московського государя.

Імператорський період характеризується масштабними реформами Петра І Олексійовича (Великого), який поклав початок системі органічних посад. Поняття органічної посади передбачає існування визначеної і постійно діючої, заснованої із вказаним для неї у законі колом відання і ступінню влади. Тому сукупність прав і обов’язків, поєднаних з посадою, не залежить від особи, яка її займає, а є прямим наслідком суті і роду справ, які їй ввірені.

Петро І у 1715 році видав табель окладів (зарплат) у вигляді грошового утримання, але через відсутність у казні коштів, оскільки основні капітали були зосередженні у бояр, зарплату видавали не грошима, а хутром та іншими казенними товарами.

Війни початку ХІХ ст., створення міністерств і необхідність залучення службовців змусили імператора Олександра І Павловича до видання пенсійних законів. Так, регулярна виплата пенсій у Російській імперії починається з 21 травня 1803 р. Відповідно до указу особам, які прослужили не менше 20 років і звільнені внаслідок отриманих поранень або хвороби, що виникли у період проходження військової служби, призначалась пенсія в розмірі 1/3 щомісячної винагороди. За 30 років служби при звільненні за тими ж причинами – половина щомісячної винагороди, а за 40 і більше років – повна щомісячна винагорода. Таким чином можна резюмувати, що уперше у законодавстві Російської імперії, до складу якої входили українські землі, з’являється правова формула, за якою визначається розмір пенсії державних службовців.

Витрати на пенсії в 1820 р. зросли до 7,5 млн. руб., тобто піднялись від початку століття в 10 разів. Проте велика кількість пенсійних положень вимагали прийняття заходів щодо їх систематизації та об’єднання в загальний Пенсійний статут. Для підготовки Пенсійного статуту була створена спеціальна комісія, головою якої був міністр фінансів граф Гур’єв, який 13 травня 1821 р. вніс до Государствєнного Совєта проект Статуту про пенсії та одноразові допомоги. Виплати пенсій по Пенсійному статуту передбачалось почати з 1 січня 1822 р., а діловодство зосередити у Департаменті Державного Казначейства і підвідомчих йому установах. Отже, першим державним органом, на який було покладено обов’язок обчислювати та виплачувати пенсію державному службовцю був Департамент Державного Казначейства, що свідчить про відсутність на той час спеціального державного органу, яким приміром сьогодні є Пенсійний фонд України.

Статтею 5 Статуту передбачалось, що право на пенсію набувалось чиновниками і нижчими по рангу службовцями відданою вислугою строку, визначеного Статутом. А у статті 6 закріплювалось, що одноразові допомоги видаються чиновникам, які залишили службу через: 1) важку, невиліковну хворобу, за вислугу від одного до п’яти років (якщо службовець мав вислугу більше п’яти років, то відповідно до ст. 88 Статуту отримував право на пенсію у розмірі: за вислугу від 5 до 10 років – 1/3 окладу, від 10 до 20 років – 2/3 окладу, більше 20 років – повний оклад); 2) втрату працездатності при виконанні службових обов’язків, за вислугу від п’яти до десяти років (якщо службовець мав вислугу більше 10 років, то відповідно до ст. 88 отримував право на пенсію у розмірі: за вислугу від 10 до 20 років – 1/3 окладу, від 20 до 30 – 2/3 окладу, більше 30 років – повний оклад). Але при повному чи частковому відновленні працездатності службовці повинні знову повернутися до виконання службових обов’язків [6, 187с.].

Для того, щоб отримувати пенсію, необхідно надати певні свідоцтва, а саме: послужний список або свідоцтво про захворювання. Медичному свідоцтву була відведена особлива увага, у ньому зазначалось: причина огляду; ознаки хвороби; причини її виникнення; час виникнення; чим загрожує хвороба (виліковна, невиліковна); причини, які впливають на працездатність службовця. А у ст. 392 «Уложенія о наказаніяхъ уголовныхъ и исправительныхъ» [8, 392 с.] (1845 р.) зазначено, що посадова особа, викрита у видачі завідомо неправдивого свідоцтва про хворобу, бідність чи добру поведінку іншого і т.д., зазнає покарання у вигляді: відсторонення від посади, а якщо у судовому порядку буде доведено, що дії вчинені з корисливих мотивів, тоді така особа притягується до кримінальної відповідальності, передбаченої ст. 402 цього ж Уложення, за одержання хабара.

Особливістю пенсійного забезпечення державних службовців у Російській імперії було те, що воно визнавалось як особливий вид постійного утримання, яке призначалось як відставним чиновникам, так і у випадках їх смерті вдовам і дітям. Державна служба могла починатись з 16 років. Що стосується пенсійного віку, то тогочасне законодавство Російської імперії його не визначало (службовці могли працювати до тих пір, поки у них на це були життєві сили). Право отримувати пенсію мали тільки ті особи, які були зазначені у ст.ст. 5, 6 (чиновники), 30 (вдови та діти) Статуту. Таким чином, суб’єктами пенсійного забезпечення державних службовців виступали не тільки одні службовці, а й їх вдови та діти. Для реалізації цих цілей були призначені відрахування: а) з окладу службовця за підвищення у чині; б) з окладів зарплати чиновників «по цивільній частині», якщо вони складали більше 500 рублів на рік по 2 копійки, менше 500 рублів – по 1 колійці; в) з пенсій у такому ж розмірі, як із зарплати; г) всіх окладів під назвою «столовых денег» по 1 копійці з рубля. Тому у випадку смерті службовця пенсія виплачувалась його сім’ї. За основу приймалась пенсія, яка належала б чоловіку чи батьку, якщо би він вийшов у відставку у день його смерті. Відрахування не проводились із пенсій вдів та сиріт. Слід зазначити, що сьогодні будь-яке відрахування з пенсії не проводиться.

Пенсія сім’ї визначалась на основі наступних правил: 1) бездітній вдові або такій, яка має дітей, які через їх вік та інші причини не отримували пенсію, призначалась половина пенсії, яка належала б її чоловіку, якщо би він вийшов у відставку в день смерті; 2) вдові з дітьми, які мали право на пенсію, прибавлялась до половини пенсії, 1/3 іншої половини на кожну дитину, якщо вдова мала троє і більше малолітніх дітей отримувала повну пенсію; 3) на цій же підставі визначалась пенсія вдів, які залишились з дітьми, які були усиновлені чоловіком у іншому шлюбі. Слід наголосити на тому, що тогочасне законодавство не ставило умови обов’язкового перебування на утриманні, а обмежувалось тільки кількісним переліком осіб. На думку дисертанта, хоча формально такої вимоги не було, але вона завжди була фактично існуючою, що зумовлено історичним періодом.

Попри наведені вище правила, виплати пенсій відставним чиновникам припинялась у таких випадках: поновлення на службі; вступ на службу до іноземної держави без дозволу уряду; постригом у монахи; перебування за кордоном більше дозволеного строку, крім осіб, які виконують там представницькі функції; та за рішенням суду. Передбачено також можливість позбавлення права на пенсію вдів або дітей. Вдови втрачали це право у наступних випадках: смерть; повторне заміжжя; постриг у монахині; визнання судом винною у злочині, який передбачає позбавлення пенсії; перебування за кордоном більше дозволеного строку, крім осіб, які виконували там представницькі функції та за рішенням суду. Діти втрачали право на отримання пенсії свого батька у випадках: смерть; по досягненню повноліття (сини сімнадцяти років, доньки двадцяти одного року); які поступили на службу чи у громадський заклад за казенну винагороду; якщо вони перебували за кордоном більше дозволеного терміну; а також доньки, які вийшли заміж. Право на отримання пенсії або одноразової допомоги міг позбавити і суд у випадку, коли вдови або діти вели розпусний спосіб життя і це було доведено у суді. Якщо ж діти - інваліди або невиліковно хворі і не мали можливості себе утримувати, вони користувалися пенсіями довічно, окрім випадків, коли доньки вступають у шлюб [6, 187 с.].

Законодавству Російської імперії також був відомий інститут мінімальних пенсій. Верхньої межі суми пенсій не було встановлено, натомість у більшості випадків була передбачена мінімальна пенсія. Канцелярським чиновникам, яким під час служби систематично не виплачувалась зарплата, а видавались тимчасово деякі суми, призначалась пенсія за вислугу будь-якого строку, передбаченого Статутом, у розмірі 28 руб. 59 коп. на рік. Вдовам і сиротам чиновників, які померли на службі або у відставці, у випадках, якщо їх пенсія складала менше 28 руб. 59 коп. на рік, призначалась пенсія в розмірі 28 руб. 59 коп. на рік.

Важливим елементом соціального забезпечення державного службовця після виходу його у відставку – є одноразові допомоги. Чиновники, які мали право на отримання одноразової допомоги при виході у відставку, отримували одноразово річний оклад їх зарплати, що передбачено ст. 125 Статуту.

За основу одноразової допомоги вдовам і дітям, померлих на службі чиновників, приймався той оклад зарплати, який отримував чоловік чи батько в день його смерті. Одноразові допомоги сім’ям померлих чиновників виплачувались відповідно до кількості років на службі: до 10 років – піврічна зарплата, від 10 до 25 років - річна зарплата. Слід зазначити, якщо сім’ї чиновника була призначена пенсія, то право отримувати одноразову допомогу автоматично втрачалось. Таким чином можна резюмувати, що пенсійного забезпечення у зв’язку із втратою годувальника не існувало, натомість виплачувалась одноразова допомога членам сім’ї.

Виходячи з вищевикладеного аналізу розвитку пенсійного забезпечення державних службовців до 1917 року, можна зробити наступні висновки. Поняття грошового забезпечення (пенсії) особи, яка у силу фізичних можливостей втратила працездатність (старість, хвороба), виникло саме із пенсійного забезпечення державних службовців. Тогочасне законодавство розрізняло тільки два види пенсійного забезпечення: за віком (по старості) та по інвалідності (по хворобі), остання мала свою внутрішню класифікацію у залежності від причини хвороби (загальне захворювання, та таке, що виникло при виконанні службових обов’язків). У разі втрати годувальника, члени сім’ї державного службовця не мали права на пенсію, але отримували одноразову (единовременную) допомогу.

Законодавче визначення пенсія отримала уже в імперський період, основні реформи і новації у даному правовому регулюванні багато в чому відповідали світовим тенденціям. Не можна оминути увагою і те, що деякі тогочасні принципи і сьогодні визначаються національним законодавством. Вивчення даного питання сприяє більш глибокому зрозумінню суті самого пенсійного забезпечення, як явища і причин його виникнення.