§ 2. Возбуждение дела об административном правонарушении

Возбуждение дела, являясь начальной стадией производства, представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование и квалификацию, а также определение подведомственности или подсудно­сти.

Начало данной стадии административного производства связано с наличием двух оснований: материального (противоправное деяние) и процессуального (получение информации о совершенном деянии).

Основанием для возбуждения административного дела является совер­шение деяния, содержащего признаки административного правонаруше­ния. Действия, сходные по фактическим обстоятельствам с правонаруше­нием, но не запрещенные нормами административного права, не могут рас­сматриваться в качестве основания для возбуждения дела.

Возбуждению дела предшествует получение информации о деянии, имеющем признаки административного правонарушения, то есть наличие повода к возбуждению и расследованию дела, ибо латентное нарушение нормы не вызывает административно-процессуальных отношений. Право­вое значение повода состоит в том, что он вызывает публичную деятель­ность полномочных органов, требует, чтобы они соответствующим обра­зом реагировали на каждый сигнал о совершенном правонарушении.

Поводы к возбуждению дела об административном правонарушении за­креплены в части 1 статьи 28.1 КоАП РФ. Прежде всего, это непосредствен­ное обнаружение неправомерного деяния уполномоченным должностным ли­цом. Данный повод характеризуется тем, что вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении решается по инициативе лиц, осу­ществляющих административный надзор. Здесь нет внешнего побудитель­ного начала, толчка к тому, чтобы эти лица занялись решением вопроса.

Непосредственное обнаружение должностным лицом административ­ного правонарушения не является препятствием для дальнейшего его разре­шения данным субъектом. В уголовном процессе презюмируется, что лицо, имея заранее сложившееся убеждение, не сможет бесстрастно исследовать все существенные по делу факты и вынести правильное, основанное исклю­чительно на материалах дела решение. Указанное обстоятельство не может быть механически перенесено на производство по делам об административ­ных правонарушениях, поскольку исследование обстоятельств дела лицом, являвшимся очевидцем административного правонарушения, позволяет ему немедленно предпринять все необходимые действия по пресечению правона­рушения, задержанию виновного, отысканию и закреплению доказательств. Данный повод широко используется в деятельности органов полиции, пожар­ной охраны, таможенной службы и других органов, реализующих кон­трольно-надзорные функции. Так, инспекторы дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции МВД России применяют меры воздействия к нарушите­лям непосредственно после обнаружения правонарушений.

Поводами для начала производства по делу являются также материалы из правоохранительных и иных органов государства, органов местного само­управления, от общественных объединений, сообщения и заявления физических и юридических лиц, сообщения в средствах массовой информации, содержащие информацию о наличии события административного правонарушения.

При нарушении правил дорожного движения или административного пра­вонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного зако­ном субъекта Российской Федерации, совершенного с использованием транс­портного средства либо собственником или иным владельцем объекта недвижи­мости, в качестве повода к возбуждению дела об административном правонару­шении рассматриваются также фиксация правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имею­щими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи, либо подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в названном случае транспортное средство находилось во владе­нии или в пользовании другого лица.

При совершении административных правонарушений, предусмотрен­ных статьей 14.12 КоАП РФ (фиктивное или преднамеренное банкротство), статьей 14.13 КоАП РФ (неправомерные действия при банкротстве), ста­тьей 14.23 КоАП РФ (осуществление дисквалифицированным лицом дея­тельности по управлению юридическим лицом) поводами к возбуждению дела являются также заявления лиц, участвующих в арбитражном процессе по делу о банкротстве, органов управления должника — юридического лица, саморегулируемой организации арбитражных управляющих.

Поводом к возбуждению дела при нарушении законодательства в обла­сти ограничения монополизма и развития конкуренции, а также порядка осу­ществления обязательных процедур в сфере строительства (ст. 14.9, 14.9.1, 14.31-14.33, 14.40 КоАП РФ) является решение, принятое комиссией антимо­нопольного органа, которым установлен факт правонарушения.

Дела, связанные с завышением цены по государственному оборонному заказу, а также с его неисполнением или ненадлежащим исполнением (ст. 14.55.2 КоАП РФ), подлежат возбуждению на основе решения органа ис­полнительной власти, осуществляющего функции контроля в данной сфере.

При совершении правонарушений, предусмотренных статьями 8.35 и 8.37 КоАП РФ, связанных с нарушением законодательства в области охоты, поводом к возбуждению дела является акт, составленный производ­ственным охотничьим инспектором.

При наличии хотя бы одного из перечисленных поводов дело об адми­нистративном правонарушении может быть возбуждено должностным ли­цом, уполномоченным составлять протоколы об административных право­нарушениях.

В соответствии со статьей 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

1) составления протокола осмотра места совершения административ­ного правонарушения; такой протокол составляется в случае нарушения правил дорожного движения, в результате которого были причинены телес­ные повреждения легкой или средней степени тяжести потерпевшему (ст. 12.24, 12.30 КоАП РФ);

2) составления первого протокола о применении мер обеспечения про­изводства по делу об административном правонарушении, предусмотрен­ных статьей 27.1 КоАП РФ;

3) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об админи­стративном правонарушении;

4) вынесения определения о возбуждении дела и проведении админи­стративного расследования, предусмотренного статьей 28.7 КоАП РФ; оно может быть назначено, когда имеющихся данных недостаточно для разре­шения дела; расследование позволяет получить дополнительные матери­алы, необходимые для правильного разрешения дела;

5) вынесения постановления по делу в упрощенном порядке, преду­смотренном статьей 28.6 КоАП РФ;

6) вынесения определения об истребовании сведений в соответствии частью 3 статьи 26.10 КоАП РФ случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 КоАП РФ.

Протокол об административном правонарушении составляется немед­ленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом (или юридическом) лице, в отношении которого воз­буждается дело, протокол составляется в течение двух суток с момента выяв­ления административного правонарушения. При проведении административ­ного расследования протокол составляется после его окончания.

Правом составления протоколов о правонарушениях, предусмотрен­ных КоАП РФ, наделены должностные лица органов, уполномоченных рас­сматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 КоАП РФ.

Помимо этого, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнитель­ной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориаль­ных органов, а также иных государственных органов в соответствии с воз­ложенными на них задачами и функциями. Их перечень указан в ста­тье 28.3 КоАП РФ и детализируется подзаконными актами соответствую­щих федеральных органов исполнительной власти.

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотрен­ных законами субъектов Российской Федерации, составляются должност­ными лицами, которым такие полномочия предоставлены соответствую­щими законами субъектов Российской Федерации.

На стадии возбуждения дела должны быть установлены фактические обстоятельства совершенного правонарушения, которые можно подразде­лить на две группы. Во-первых, это обстоятельства, имеющие непосред­ственное значение для решения вопроса о наличии или отсутствии состава правонарушения^[223]. К их числу относятся следующие обстоятельства.

1. Событие правонарушения, время, место и иные обстоятельства его совершения. Прежде всего, необходимо выяснить, имело ли место дея­ние и какова его противоправность, т. е. является ли оно административ­ным правонарушением. Если в деянии усматриваются признаки преступле­ния, то дело об административном правонарушении не возбуждается и ма­териалы направляются по подведомственности.

Установление времени, места, способа совершения правонарушения спо­собствует определению объективных признаков деяния — объекта и объек­тивной стороны. Например, квалификация мелкого хулиганства зависит от места и способа его совершения. Выяснение названных обстоятельств необходимо по каждому делу об административном правонарушении, по­скольку вне этих обстоятельств невозможно и само правонарушение.

2. Виновность лица в совершении административного правонаруше­ния. По каждому делу устанавливается, кем совершено правонарушение и достиг ли нарушитель шестнадцатилетнего возраста. По ряду дел необхо­димо выяснить должностное положение лица, например, при расследова­нии дел о допуске к управлению транспортными средствами лиц, находя­щихся в состоянии опьянения (ст. 13.32 КоАП РФ).

Административную ответственность несет только лицо, виновное в со­вершении правонарушения. Вина характеризует психическое отношение субъекта к содеянному и наступлению общественно вредных последствий. Она может выступать в форме умысла или неосторожности.

Юридическое лицо признается виновным в совершении правонаруше­ния, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблю­дения правил и норм, за нарушение которых законодательством преду­смотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

3. Вредные последствия правонарушения. Наступление вредных по­следствий правонарушения является одним из квалифицирующих призна­ков, так называемых материальных административных правонарушений, например, нарушение пешеходами правил дорожного движения, повлек­шее повреждение транспортных средств, грузов, дорог и т. д. В этих слу­чаях выясняются не только последствия деяния, но и причинная связь между совершенным правонарушением и наступившим результатом. При причинении материального ущерба устанавливаются его характер и точные размеры. Последнее важно для разграничения административных правонарушений и преступлений.

Вторую группу составляют обстоятельства, находящиеся за рамками состава правонарушения, но имеющие значение для индивидуализации от­ветственности.

1) обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности правонарушителя, то есть обстоятельства, смягчающие и отягчающие от­ветственность, предусмотренные статьями 4.2-4.3 КоАП РФ;

2) обстоятельства, способствующие совершению правонарушения. Одна из задач административного производства заключается в выявлении причин и условий, способствующих совершению правонарушений, и их предупреждении. Конкретные формы проявления названных обстоятельств весьма многообразны и зависят от особенностей расследуемого дела. Например, при употреблении спиртных напитков несовершеннолетними в качестве такого обстоятельства может выступать неправильное воспита­ние в семье, пьянство родителей и т. п. К сожалению, на практике этим факторам не всегда уделяют должное внимание. Между тем, выяснив при­чины и условия, способствующие совершению административных право­нарушений, уполномоченные должностные лица имеют возможность опе­ративно принять меры по устранению этих отрицательных явлений и пре­дупреждению повторных аналогичных правонарушений.

На стадии возбуждения дела важно определить объем, границы иссле­дования обстоятельств дела. Здесь нет необходимости использовать все возможности для сбора доказательств. Главное, чтобы вывод о наличии или отсутствии исследуемых фактов опирался на такую совокупность до­казательств, которая не оставляла бы места для сомнений в достоверности этого вывода, соответствии его объективной действительности.

Процессуальным документом, фиксирующим окончание расследова­ния по административному делу, является протокол об административном правонарушении, который составляется о каждом правонарушении, кроме случаев, прямо предусмотренных законодательством (ст. 28.4, чч. 1, 3, 4 ст. 28.6 КоАП РФ).

В литературе протокол об административном правонарушении не­редко рассматривается как документ о возбуждении административного дела, а его составление — как процессуальный момент возбуждения дела^[224]. Однако содержание протокола свидетельствует, что это скорее обвинитель­ный документ. Еще до его составления производятся необходимые процес­суальные действия: опрашиваются свидетели, берутся объяснения у право­нарушителя, исследуются доказательства и т. д. В протоколе же подво­дятся итоги проведенной проверки, обосновывается юридическая оценка правонарушения, содержатся доказательства, подтверждающие сформули­рованное обвинение. Таким образом, протокол — это итог первой стадии производства, а не ее начало.

Данное положение подтверждается и тем, что в случаях, когда в соответ­ствии со статьей 28.7 КоАП РФ проводится административное расследова­ние, дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента вынесения соответствующего определения, а по окончании рас­следования составляется протокол об административном правонарушении.

Уяснение юридической природы протокола об административном пра­вонарушении имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Это обусловлено тем, что протокол, по существу, является единственным юридическим основанием для применения к виновному лицу мер админи­стративной ответственности (протокол не составляется, если вынесено по­становление прокурора или административное наказание налагается на ме­сте совершения правонарушения). Иные документы, например, рапорты, акты^[225] и т. п. не влекут за собой каких-либо юридических последствий и не являются основанием для последующего разбирательства дела по суще­ству. Эти документы могут рассматриваться лишь в качестве поводов для возбуждения дела об административном правонарушении, а также в качестве источника доказательств.

Протокол об административном правонарушении является основным и нередко единственным документом, в котором фиксируются обстоятель­ства административного правонарушения. Поэтому от того, насколько гра­мотно и мотивированно он составлен, зависит правильность рассмотрения дела по существу. Законодательством не определена единая форма прото­кола об административном правонарушении. В связи с этим в статье 28.2 КоАП РФ приводится перечень сведений, которые должны содержаться в протоколе^[226]. Все они могут быть подразделены на три группы.

Первая группа сведений связана с закреплением обстоятельств соверше­ния административного правонарушения. В протоколе указываются место, время совершения правонарушения, статья нормативного акта, предусматри­вающего ответственность за его совершение, дается описание самих противо­правных действий. Все эти данные нельзя считать пустой формальностью, так как они необходимы для правильной квалификации правонарушения.

В протоколах нередко употребляются общие фразы типа «нарушал об­щественный порядок», «нарушал правила торговли». Из подобных записей трудно понять, в чем конкретно выразилось противоправное деяние, так как речь идет не о существе правонарушения, а о его юридической ква­лификации, правильность которой невозможно проверить при рассмотре­нии дела. Если правонарушением причинен материальный ущерб, это также указывается в протоколе.

Вторую группу составляют сведения, характеризующие личность пра­вонарушителя. Это фамилия, имя, отчество, возраст, семейное положение, род занятий, размер заработной платы, место жительства и работы. Выяс­нение этих сведений позволяет индивидуализировать меры наказания. Так, данные о заработке и семейном положении необходимы для определе­ния размера штрафа или других мер воздействия.

Протокол должен составляться на основании паспорта или других до­кументов, удостоверяющих личность лица, привлекаемого к администра­тивной ответственности. Делать это только с его слов рискованно: нередки случаи, когда эти лица выдают себя за других известных им граждан. Если правонарушитель не имеет при себе соответствующих документов, и нет свидетелей, которые могли бы сообщить о нем необходимые сведения, он подлежит доставлению в органы внутренних дел, помещение органа местного самоуправления сельского поселения для установления личности и составления протокола.

Протокол составляется на лицо, совершившее административное право­нарушение. Однако при совершении некоторых правонарушений несовер­шеннолетними в возрасте до шестнадцати лет в протоколе указываются све­дения о родителях или лицах, их заменяющих, поскольку в установленных законом случаях к ответственности привлекаются не сами подростки, а их ро­дители или иные законные представители несовершеннолетних. Такого рода ответственность установлена, например, за распитие спиртных напитков под­ростками в возрасте до шестнадцати лет.

К третьей группе сведений относятся дата и место составления прото­кола, данные о его составителе, фамилии и адреса свидетелей и потерпев­ших, если они имеются. Отсутствие сведений о лице, составившем прото­кол, делает его дефектным, так как неизвестно, составлен протокол упол­номоченным на то лицом или кем-то другим.

Протокол подписывается должностным лицом, его составившим, физиче­ским лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а при нали­чии свидетелей и потерпевшего подписывается также этими лицами.

При составлении протокола об административном правонарушении фи­зическому лицу или законному представителю юридического лица, в отноше­нии которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обя­занности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе. Они вправе ознакомиться с содержанием протокола, внести в него свои заме­чания и объяснения, изложить мотивы отказа от подписания протокола. Объ­яснения граждан могут быть изложены на отдельном листе и приложены к протоколу. Отказ физического лица или законного представителя юридиче­ского лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, подписать протокол не останавливает дальнейшего движе­ния дела, но он должен быть зафиксирован специальной записью.

Существенным процессуальным нарушением является опрос и состав­ление протокола в то время, когда лицо, в отношении которого ведется про­изводство по делу, находится в состоянии опьянения, то есть когда оно не может дать объяснения по существу дела, понять содержание протокола и даже подписать его. Учитывая, что лица, находящиеся в состоянии опья­нения, задерживаются до вытрезвления, ознакомление их с протоколом должно производиться после его вытрезвления.

В случае если правонарушение совершено группой лиц, протокол состав­ляется на каждого из них в отдельности. Составление одного протокола на всех лиц, участвовавших в совершении правонарушения, не позволяет конкретизировать обвинение, предъявляемое каждому из них, и лишает их возможности прямо в протоколе дать свои объяснения по существу дела.

Точное выполнение всех перечисленных требований придает протоколу юридическую значимость. Небрежно, с нарушением закона оформленные протоколы подрывают гарантии соблюдения законности и нарушают уста­новленные Конституцией Российской Федерации права граждан.

По наиболее сложным делам об административных правонарушениях, по которым для установления истины необходимо проведение экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, проводится административное расследование.

В соответствии со статьей 28.7 КоАП, оно проводится при нарушении антимонопольного, патентного законодательства, законодательства о есте­ственных монополиях, о рекламе, о защите прав потребителей, о противо­действии коррупции, о промышленной безопасности и др.

Решение о возбуждении дела и проведении административного рас­следования принимается уполномоченным должностным лицом (ст. 28.3 КоАП РФ) немедленно после выявления правонарушения и оформля­ется в виде специального определения, а прокурором — в виде постановле­ния. Копия указанного определения в течение суток вручается под рас­писку лицу (физическому, юридическому), в отношении которого оно вы­несено, а также потерпевшему.

Расследование проводится по месту совершения или выявления адми­нистративного правонарушения. Срок его производства не может превы­шать одного месяца. В исключительных случаях указанный срок может быть продлен до одного месяца, а по делам о нарушении таможенных пра­вил, правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекших причинение легкого или средней тяжести вреда здо­ровью потерпевшего, а также по делам о незаконной организации и прове­дении азартных игр — до шести месяцев.

По окончании расследования составляется протокол об администра­тивном правонарушении либо выносится постановление о прекращении производства по делу.

Если статья 28.7 КоАП РФ регулирует усложненный порядок произ­водства по делу, то статья 28.6 КоАП РФ наоборот содержит ряд правил, регламентирующих упрощенную форму производства, то есть без состав­ления протокола об административном правонарушении.

В указанном порядке производство по делу может осуществляться при со­вершении незначительных правонарушений, за которые предусмотрено нака­зание в виде предупреждения или штрафа. При этом лицо, в отношении кото­рого ведется производство по делу, не оспаривает наличие события админи­стративного правонарушения и назначаемое наказание. Данное решение оформляется в виде постановления о назначении административного наказа­ния. В противном случае составляется протокол об административном право­нарушении, который приобщается к вынесенному постановлению.

Несколько иначе решается вопрос при нарушении правил дорожного движения и правил благоустройства территории, за которые административ­ная ответственность установлена законом субъекта Российской Федерации, если указанные нарушения зафиксированы с помощью технических средств, работающих в автоматическом режиме. В этих случаях постановление по делу об административном правонарушении выносится без участия лица, привлекаемого к ответственности. Копия постановления в течение трех дней направляется указанному лицу по почте или в форме электронного доку­мента, подписанного усиленной электронной подписью уполномоченного должностного лица, с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг.

Завершающим этапом первой стадии производства по делам об админи­стративных правонарушениях является направление материалов по подве­домственности, поскольку субъект, возбудивший дело, часто неправомочен налагать административные наказания. Протокол об административном пра­вонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномо­ченным рассматривать соответствующую категорию дел, в течение трех су­ток с момента составления. Протокол о правонарушении, за совершение ко­торого могут быть назначены административный арест либо административ­ное выдворение или наказание в виде административного приостановления деятельности, направляется судье немедленно после его составления.

По общему правилу дела должны пересылаться руководителем органа, работники которого произвели расследование. Направляя материалы по подведомственности, руководитель проверяет обоснованность привле­чения лица к административной ответственности, достаточность собран­ных доказательств, правильность оформления дела. При обнаружении ка­ких-либо нарушений руководитель вправе вернуть материалы дела лицу, проводившему предварительную проверку, для устранения недостатков.

Выявление на стадии возбуждения дела обстоятельств, предусмотрен­ных статьей 24.5 КоАП РФ, является для уполномоченного должностного лица основанием для вынесения постановления о прекращении производ­ства по делу.