§ 1. Общая характеристика регистрационного производства

Сокращение прямого управленческого воздействия в функциях государства, предполагает сохранение и совершенствование объема правового регулиро­вания. Это обеспечивается не только обновлением российского законодатель­ства, но и формирования многих принципиально важных правовых институ­тов, к числу которых относится институт государственной регистрации.

Масштаб использования регистрации в сфере государственного управ­ления и характер свойственных для нее юридических последствий позво­ляют рассматривать государственную регистрацию как регулятивную (опе­ративно-распорядительную) форму отраслевой правоприменительной дея­тельности. Это «властная, компетентная деятельность специально уполно­моченных субъектов, направленная на регулирование в установленном процессуальном порядке поведения участников административно-право­вых отношений путем вынесения правоприменительного акта, как правило, определяющего индивидуально-правовые последствия»^[143].

Общность сущностных критериев правоприменительной и регистра­ционной деятельности позволяет выделить следующие ее признаки:

1) имеет властный характер и осуществляется специальными субъектами;

2) направлено на формирование, изменение или прекращение админи­стративно-правовых отношений;

3) осуществляется в установленном административно-процессуальном порядке;

4) завершается вынесением правоприменительного акта (акта государ­ственной регистрации), определяющего индивидуально-правовые последствия.

Административно-правовому характеру института государственной регистрации не противоречит и то обстоятельство, что акт государствен­ной регистрации, являясь итогом административных отношений, одновре­менно выступает в качестве юридического факта, порождающего, изменя­ющего или прекращающего правоотношения иных отраслей права.

Процессуальной формой осуществления государственной регистрации является регистрационное производство, основной стратегической целью которого является формирование информационно-аналитического ресурса, необходимого для достижения оперативных целей по обеспечению преду­смотренного материальными нормами для конкретного вида государствен­ной регистрации, юридического результата. Например, при государствен­ной регистрации права собственности на недвижимое имущество — это официальное закрепление и признание перед третьими лицами права соб­ственности конкретного субъекта на определенное недвижимое имущество (внесение записи в реестр прав на недвижимость, являющийся составной частью единого государственного реестра недвижимости).

Необходима обоснованная субординация целей, при которой они до­полняли бы друг друга и реализация одной цели становилась источником для другой^[144]. Постановка перед специально уполномоченным субъектом четких, конкретных, реально достижимых целей делает регистрационное производство эффективным. Установление цели обеспечивает стабильный нормативный ориентир для властного субъекта административно-право­вых отношений и его устойчивую деятельность в рамках его компетенции.

Цели регистрационного производства достигаются в ходе решения следующих задач:

— соблюдение единства и унификации учета субъектов и объектов государственной регистрации;

— получение статистических сведений необходимых при выборе наиболее эффективных мер государственного регулирования в конкретных сферах общественного развития;

— обеспечение и защита имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц;

— авторизация лиц в качестве обладателей конкретного правового статуса;

— признание законности действий, влекущих юридические последствия;

— официальное подтверждение фактов существования определенных объектов и их принадлежность;

— установление оснований для возникновения, изменения или пре­кращения права на недвижимое имущество;

— обеспечение условий для действительного государственного кон­троля за законностью деятельности зарегистрированных субъектов.

Немаловажным является вопрос последовательной принципиальности регистрационного производства. В рассматриваемом аспекте важно также отчетливо представлять себе вопрос о выражении принципов государствен- ного управления в правовой форме. В научной литературе постоянно отме­чается целесообразность закрепления их в нормах конституционного, ад­министративного и других отраслей права.

Нормативное (в законодательстве) закрепление принципов государ­ственного управления вносит большую конкретность и устойчивость в управ­ленческие отношения, позволяет вернее судить о том, кто и что конкретно должен делать для реализации данных принципов, гарантирует их строгое со­блюдение. Анализ соответствующих положений отечественного законода­тельства^[145] и практической реализации полномочий субъектов государствен­ной регистрации позволяет выделять две группы таких принципов:

1) общие, характерные для административной процессуальной дея­тельности;

2) специальные, свойственные только для конкретного административ­ного процессуального производства.

Как общие следует рассматривать принцип законности, приоритета лич­ности и гласности в государственном управлении, а также принцип ограниче­ния государственного вмешательства в деятельность социальных институтов.

В качестве специальных принципов, в первую очередь, необходимо от­метить:

1) достижение оптимального объема нормативной регламентации ре­гистрационного производства;

2) публичность государственного реестра;

3) беспристрастность, обоснованность и справедливость решения по регистрационному делу;

4) презумпции достоверности заявляемых и регистрируемых сведений.

К числу новых принципиальных положений осуществления регистра­ционного производства, можно отнести:

— принцип работы с заявлениями о государственной регистрации и предоставления сведений юридическим и физическим лицам в режиме «одного окна»;

— ведение государственных реестров в соответствии с IT-инфраструкту­рой, основанной на единых организационных и программно-технических принципах, обеспечивающих интеграцию в систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), государственную систему миграци­онного и регистрационного учета, а также изготовления, оформления и кон­троля обращения документов, удостоверяющих личность (далее — система «Мир»), Единой системой идентификации и аутентификации (ЕСИА), Еди­ной системой нормативно-системной информации (ЕСНСИ) и др.

Регистрационным производством охвачен значительный комплекс об­щественных отношений, характерные свойства которых позволяют выде­лить сущностные признаки этого вида процессуальной деятельности.

1. Основанием для возникновения регистрационного производства яв­ляется инициатива юридического или физического лица. Принципиальным для первого признака является то, что внесение данных о лице в государ­ственный реестр только по инициативе органа исполнительной власти или его должностного лица является процедурным производством. Напри­мер, внесение в реестр данных о лице, в отношении которого применена та­кая мера административного наказания, как дисквалификация^[146].

2. Реализуется должностными лицами, наделенными государствен­ными полномочиями в пределах своей компетенции. Основными субъек­тами данного вида деятельности выступают следующие органы исполни­тельной власти: Министерство юстиции Российской Федерации, Мини­стерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба гос­ударственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по аккредитации, Федеральная служба по интеллектуальной собственно­сти, Федеральная налоговая служба и др. Некоторые виды регистрацион­ного производства в соответствии с законодательством реализуются путем предоставления государственных либо муниципальных услуг и могут осу­ществляться в режиме «одного окна» многофункциональными центрами. Например, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Фе­дерации от 19 января 2018 г. № 43-р^[147] к ним относится: регистрация автомо­тотранспортных средств и прицепов к ним; предоставление государствен­ной услуги по проведению добровольной государственной дактилоскопи­ческой регистрации в Российской Федерации; государственный кадастро­вый учет недвижимого имущества, государственная регистрация прав на недвижимое имущество, регистрация опасных производственных объек­тов, подведомственных Минобороны России и др.

3. Осуществляется на основании комплекса административно-процес­суальных норм, определяющих последовательность, срочность, вид и ха­рактер типизированных моделей действий и решений субъектов государ­ственной регистрации.

4. Предполагает процессуальные действия по проверке исполнения физическими и юридическими лицами административно-правовых усло­вий и требований, что в соответствии с содержанием указа Президента Рос­сийской Федерации «О системе и структуре федеральных органов испол­нительной власти» является одной из процессуальных форм реализации контроля и надзора^[148].

5. Завершается вынесением акта государственной регистрации, кото­рый обеспечивает возникновение информационных отношений, связанных с использованием документированных сведений, необходимых для форми­рования определенных правовых последствий. Возможно решение о вы­даче субъектом государственной регистрации документа, подтверждаю­щего регистрацию объекта либо решение об отказе в государственной ре­гистрации.

6. Решение о государственной регистрации вносится в соответствую­щий государственный реестр (регистр, кадастр и т. п.).

Использование метода понятийных рядов, применяемого на философ­ском и общетеоретическом уровнях, позволяет под регистрационным про­изводством понимать систему административно-процессуальных дей­ствий, обеспечивающих принятие органами исполнительной власти (субъ­ектами государственной регистрации) акта государственной регистрации, внесении данных в реестр и выдачу свидетельства о государственной реги­страции или другого документа либо соответствующей документальной за­писи (надписи).

Классификация основных видов регистрационного производства мо­жет быть опосредована характерными особенностями, вытекающими из действующего законодательства. В зависимости от специфики объекта государственной регистрации и оперативной цели ее реализации можно выделить:

1. Государственную регистрацию субъектов:

— некоммерческих организаций;

— граждан Российской Федерации по месту пребывания и жительства;

— иностранных граждан;

— общественных объединений;

— юридических лиц;

— индивидуальных предпринимателей.

2. Государственную регистрацию объектов и прав на них:

— объектов недвижимости и сделок с ними;

— транспортных средств;

— лесных участков;

— отдельных видов пищевых продуктов, материалов и изделий.

3. Государственную регистрацию нормативных актов, событий и до­кументов:

— договоров участия в долевом строительстве;

— актов гражданского состояния;

— выпуска или выдачи ценных бумаг;

— подзаконных нормативно-правовых актов.

Сообразно такому разнообразию видов регистрационного производства формируется комплекс нормативных правовых актов, направленных на их ре­гламентацию. Например, федеральные законы: от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»; от 3 сентября 2018 г. № 283-ФЗ «О государственной регистрации транспортных средств в Россий­ской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопас­ности пищевых продуктов»; от 14 марта 2009 г. № 31-ФЗ «О государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними»; от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»; от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об обще­ственных объединениях»; от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах граждан­ского состояния»; от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсион­ных фондах»; от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»; постановления Правительства Российской Федерации: от 21 декабря 2019 г. № 1764 «О государственной регистрации транспортных средств в регистрационных подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации»; от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Фе­дерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы реги­страционного учета документов для регистрации и снятия с регистрацион­ного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»; приказы: МВД России от 21 декабря 2019 г. № 950 «Об утверждении Административного регла­мента Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставления государственной услуги по регистрации транспортных средств»; МВД Рос­сии от 31 декабря 2017 г. № 984 «Об утверждении Административного регла­мента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставле­нию государственной услуги по регистрационному учету граждан Россий­ской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Рос­сийской Федерации».