§ 1. Общая характеристика производства по предложениям и заявлениям граждан
Граждане Российской Федерации в соответствии со статьей 33 Конституции Российской Федерации имеют право «обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».
Это право относится к числу политических прав, связанных с обеспечением участия граждан в реализации публичной политической власти, и имеет ярко выраженные гарантирующие свойства, то есть выступает своего рода правом-гарантией всех иных (не только политических) конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов. Соответственно, оно имеет не только субъективноличную, но и выраженную публичную направленность[130].Для реализации гражданином права на обращения необходим действующий и эффективный механизм их рассмотрения, процессуальной формой которого выступает, в частности, производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления, являющееся самостоятельным производством в структуре административного процесса.
Правовой основой производства по предложениям и заявлениям граждан является ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданином закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, в том числе таких обращений, как предложения и заявления.
В соответствии со статьей 4 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», под обращением гражданина понимаются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа, в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.
Данная норма-дефиниция выделяет следующие виды обращений: предложение, заявление, жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.Установленный указанным федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Так, отдельные виды заявлений рассматриваются в уголовно-процессуальном порядке (заявления граждан о преступлениях)[131] или гражданско-процессуальном (заявления об усыновлении или удочере- нии)[132] порядке, то есть в рамках производств, входящих в структуру не административного, а иных видов юридических процессов (уголовного, гражданского).
Порядок рассмотрения отдельных видов заявлений устанавливается профильными федеральными законами, регламентирующими конкретные области общественных отношений. Так, заявления о приеме в гражданство Российской Федерации рассматриваются в порядке, установленном Федеральным законом от 28 апреля 2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»; заявление о признании беженцем — Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»; заявление о признании вынужденным переселенцем — Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»; заявление о регистрации общественного объединения — Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»; заявление о получении лицензии — Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». В ряде случаев заявление является документом, инициирующим самостоятельное административное производство, входящее в структуру административного процесса (например, регистрационное, лицензионное).
Общий порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами и должностными лицами, установленный Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», детализируется подзаконными нормативными актами, учитывая особенности сферы деятельности конкретных государственных органов.
Например, такими нормативными актами являются: приказ Генпрокуратуры России от 30 января 2013 г. № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»; приказ Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 21 мая 2010 г. № 102 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями и запросами граждан и организаций в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»; приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации»; приказ ФСТЭК России от 2 июля 2014 г. № 79 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан и приема граждан в Федеральной службе по техническому и экспортному контролю».Право на обращения основано на принципе всеобщности. Действующее законодательство также предоставляет право иностранным гражданам и лицам без гражданства направлять обращения в российские органы власти для получения разрешительных документов на проживание, пребывание или работу на территории России. Однако лица, не являющиеся гражданами России, не могут реализовать право на обращение, предметом которого являются предложения о реформировании государственной власти или изменении законодательства, так как участие в управлении государством — право и прерогатива только граждан Российской Федерации.
Таким образом, любое лицо в соответствии с российским законодательством обладает правом на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, за исключением случаев, установленных законом и нормами международного права. Эти изъятия касаются обращений, носящих политический характер, субъектами которых могут выступать исключительно граждане России, или противоречащих международно-правовым обязательствам Российской Федерации.
Закон дает следующую содержательную характеристику видам обращений, которые рассматриваются в рамках данного административного производства:
Предложение — рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.
В нормах-дефинициях, раскрывающих содержание обращений, запрограммирован тот юридический результат, на достижение которого ориентировано данное производство. Этот результат может рассматриваться в качестве цели этого производства.
При рассмотрении предложений — это учет мнения граждан о путях совершенствования законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развития общественных отношений, улучшения социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
При рассмотрении заявлений — это: 1) оказание содействия заявителю или иным лицам в реализации их конституционных прав или свобод, либо
2) реагирование на сообщения о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, о недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо реагирование на критику деятельности указанных органов и должностных лиц.
Федеральное законодательство не содержит нормативного определения понятия «производство по предложениям и заявлениям граждан», ограничиваясь лишь его общими характеристиками. Однако, исходя из признаков, которыми оно обладает, можно дать следующее определение:
Производство по предложениям и заявлениям граждан — это осуществляемая в особых процессуальных формах деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц по регистрации, рассмотрению и разрешению предложений и заявлений по существу в целях учета мнения граждан о необходимости различного рода преобразований в обществе, совершенствования законодательства, оптимизации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, защиты прав и свобод граждан и содействия в их реализации.
К субъектам, уполномоченным рассматривать и разрешать предложения и заявления граждан, ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» относит государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц.
Под государственным органом следует понимать часть государственного аппарата, участвующего в осуществлении определенных государственных функций и наделенного в этой связи властными полномочиями.
Органы местного самоуправления к числу государственных не относятся и создаются для осуществления функций публичного управления на территории муниципального образования в целях обеспечения общественных интересов и решения местных вопросов жизнедеятельности населения.
Под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.
По смыслу закона гражданин может реализовать предоставленное ему Конституцией Российской Федерации право на обращение во все без исключения органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Обращение в письменной форме должно отвечать следующим требованиям: в нем гражданин в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет обращение в письменной форме, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.
В обращении, направляемом в форме электронного документа, гражданин в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии), а также указывает адрес электронной почты либо использует адрес (уникальный идентификатор) личного кабинета на Едином портале[133], по которым должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения.
Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме.Невыполнение указанных и иных требований, согласно Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», влечет следующие последствия:
1. В случае если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается (ч. 1 ст. 11).
2. В случае если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается, и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем в течение семи дней со дня регистрации сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению (ч. 4 ст. 11).
3. При получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом (ч. 3 ст. 11).
4. В случае поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменного обращения, содержащего вопрос, ответ на который размещен на официальном сайте данных государственного органа или органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», гражданину, направившему обращение, в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается электронный адрес официального сайта в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», на котором размещен ответ на вопрос, поставленный в обращении (ч. 5.1 ст. 11).
В случае если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.
При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:
1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме;
2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;
3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;
4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;
5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.
В правовом демократическом государстве производство по предложениям и заявлениям граждан является важнейшим направлением деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку оно способствует реализации конституционных прав и свобод личности, служит каналом обратной связи между гражданами и государством.