§ 1. Общая характеристика производства по дисциплинарным делам

Процессуальный порядок привлечения к дисциплинарной ответственности в административно-процессуальном праве традиционно именуется как производство по дисциплинарному делу.

Производство по дисциплинарным делам — это регулируемая процес­суальными нормами деятельность уполномоченных субъектов дисципли­нарной власти, направленная на привлечение лиц, виновных в совершении дисциплинарных проступков, к дисциплинарной ответственности.

Производство по дисциплинарному делу является одним из видов ад­министративно-юрисдикционной деятельности, входящей в структуру ад­министративного процесса. В этой связи в его основе лежат исходные начала и характеристики административно-процессуальной деятельности. Принципы административной юрисдикции выступают в качестве базовых руководящих положений при осуществлении рассмотрения дел о дисци­плинарных проступках и пронизывают все стадии данного производства. Таким образом, для производства по дисциплинарным делам присущи об­щепроцессуальные свойства, то есть характерные для любого вида юрис­дикционной деятельности признаки административной юрисдикции, а также ряд своих специфических свойств (например, экономичность, опе­ративность, целесообразность). Наличие последних обусловлено индиви­дуальными особенностями: предметом разбирательства, участниками про­изводства, применяемыми санкциями и др.

Правовую основу производства по дисциплинарным делам образуют положения законодательства о видах государственной службы Российской Федерации, представленные следующими нормативными актами:

1) государственная гражданская служба — Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Феде­рации» (гл. 12), нормативные правовые акты государственных органов, в кото­рых предусматривается прохождение государственной гражданской службы;

2) военная служба — федеральные законы от 27 мая 1998 г.

3) государственная служба иных видов — федеральные законы от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (ст. 28-30.3), от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ «О службе в уго­ловно-исполнительной системе Российской Федерации» (гл. 7), от 1 ок­тября 2019 г. № 328-ФЗ «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации...» (глава 7) и др., а также дисциплинарные уставы и положения, например, Дисциплинарный устав таможенной службы Рос­сийской Федерации ^[188], нормативные правовые акты, принимаемые феде­ральными органами исполнительной власти, как правило, закрепляющие дисциплинарные полномочия руководителей, статус иных участников, по­рядок проведения служебной проверки, исполнение и учет дисциплинар­ных взысканий.

В правовой литературе выделяются три группы участников производ­ства по дисциплинарным делам:

1) субъекты дисциплинарной власти;

2) субъекты дисциплинарной ответственности;

3) иные участники производства, наделенные соответствующими пол­номочиями.

Первые две группы субъектов являются сторонами производства по дисциплинарному делу, находящимися в служебной субординации. Правам и обязанностям одной стороны корреспондируют права и обязан­ности другой стороны, образующие содержание отношений в рамках про­изводства по данной категории дел.

К субъектам, налагающим дисциплинарные взыскания, относятся лица, занимающие руководящее (начальствующее) положение, наделенные дисциплинарной властью. Право налагать дисциплинарные взыскания в от­ношении государственного служащего, по общему правилу, предоставлено прямым или непосредственным руководителям (начальникам, командирам, представителям нанимателя).

Субъектами дисциплинарной ответственности являются лица, прямо или непосредственно подчиненные субъекту дисциплинарной власти и в отношении которых ведется производство по дисциплинарным делам. В обобщенном виде к правам и обязанностям субъектов дисциплинарной ответственности относятся право знакомиться со всеми материалами дис­циплинарного дела, давать объяснения и представлять доказательства, об­жаловать решение о привлечении к дисциплинарной ответственности.

К иным участникам производства по дисциплинарному делу относятся свидетели, потерпевшие, специалисты, защитники, законные представи­тели, государственные служащие, ведущие производство и иные лица. Про­цессуальный статус большинства участников данного производства оста­ется нормативно не закрепленным.

Непосредственной целью производства по дисциплинарному делу яв­ляется обеспечение обоснованного применения дисциплинарных взыска­ний к государственным служащим (сотрудникам), в отношении которых ведется данное производство. Конечной целью является предупреждение нарушений служебной дисциплины как лицом, в отношении которого ве­дется производство, так и другими служащими (сотрудниками)^[189].

Производство по дисциплинарному делу осуществляется в целях реа­лизации следующих задач:

— всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение об­стоятельств совершения каждого дисциплинарного проступка;

— разрешение дисциплинарного дела в соответствии с законодатель­ством и справедливостью;

— применение соразмерного дисциплинарного взыскания;

— обеспечение своевременного исполнения решения о применении дисциплинарного взыскания;

— выявление и устранение причин и условий, способствовавших со­вершению дисциплинарного проступка.

Отличительные признаки производства по дисциплинарным делам:

1) внутриорганизационный характер — осуществляется в рамках госу­дарственно-служебных отношений, тогда как иные административно­юрисдикционные производства реализуются во внешних управленческих от­ношениях (например, привлечение к административной ответственности)^[190];

2) внесудебный характер — производство по дисциплинарным делам есть разновидность исполнительно-распорядительной деятельности (ис­ключением являются дела о грубых дисциплинарных проступках военно­служащих, которые могут рассматриваться в рамках дисциплинарного су­допроизводства);

3) осуществляют производство все руководители (наниматели и их представители) государственных органов в отношении проходящих в них публичную службу граждан;

4) применяется субъектами линейной власти (руководителями, началь­никами, командирами, представителями нанимателя^[191]) в отношении их под­чиненных;

5) дисциплинарное принуждение и производство по дисциплинарным делам является реакцией на дисциплинарные, коррупционные и в ряде слу­чаев административные правонарушения (проступки), оно также может быть связано с иными неправомерными действиями, в том числе наруше­ниями моральных норм.

В основе производства по дисциплинарным делам находятся базовые поло­жения и руководящие идеи, именуемые в праве как принципы (от лат. principium — основа, первоначало). К их числу относятся как общие принципы административного процесса, так и специальные принципы, отражающие специ­фику производства по привлечению к дисциплинарной ответственности.

Общие принципы производства по дисциплинарным делам: уважение прав и свобод человека и гражданина, законность, равенство, неотврати­мость, справедливость, недопустимость двойной ответственности, обосно­ванность, целесообразность^[192]. Специальными принципами производства по дисциплинарным делам являются: оперативность и экономичность, своевременность, ответственность руководителя за принятую меру дисци­плинарного воздействия.

Принцип уважения прав и свобод человека и гражданина основан на положении статьи 2 Конституции Российской Федерации, провозгласив­шей человека, его права и свободы высшей ценностью, а также признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина — обязанно­стью государства.

Принцип законности при привлечении к дисциплинарной ответствен­ности заключается, во-первых, в возможности наложения дисциплинарных взысканий уполномоченным субъектом в пределах предоставленных ему прав; во-вторых, наложение дисциплинарных взысканий должно осно­вываться на федеральном законе, содержащем конкретные меры дисципли­нарной ответственности; в-третьих, наложение дисциплинарных взыска­ний предусматривает фактическую обоснованность, то есть наличие факта нарушения служебной дисциплины, в-четвертых, применение дисципли­нарных взысканий осуществляется согласно процедуре, строго установлен­ной федеральным законом.

Принцип равенства в производстве по дисциплинарным делам выра­жается в возможности привлечения к дисциплинарной ответственности любого сотрудника, в случае совершения им дисциплинарного проступка, независимо от занимаемой им должности (должностной категории).

Неотвратимость дисциплинарной ответственности является одним из важных принципов юридического процесса и означает неизбежность наказания.

Принцип справедливости состоит в соответствии меры ответственно­сти тяжести дисциплинарного проступка, обстоятельствам его совершения и личности нарушителя.

Принцип недопустимости двойной ответственности заключается в не­возможности привлечения к дисциплинарной ответственности дважды за один и тот же дисциплинарный проступок. Конституционным Судом Рос­сийской Федерации применительно к части 1 статьи 50 Конституции Россий­ской Федерации о невозможности повторного осуждения за одно и то же пре­ступление отмечено, что данный запрет является, по существу, конкретиза­цией общеправового принципа справедливости и направлен на обеспечение правовой безопасности и правовой определенности и стабильности^[193].

С принципом недопустимости двойной ответственности связан прин­цип обоснованности привлечения к дисциплинарной ответственности. Обоснованность дисциплинарного взыскания означает всестороннее, пол­ное и объективное исследование субъектом дисциплинарной власти обсто­ятельств дисциплинарного дела и принятие решения по результатам рас­смотрения дела на основе всех достоверно установленных фактов и с уче­том всех обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела^[194].

Принцип целесообразности дисциплинарной ответственности выра­жается в соответствии мер дисциплинарного воздействия ее целям. В связи с этим федеральные законы о видах государственной службы, как правило, предусматривают широкую систему дисциплинарных взысканий, позволя­ющей выбор оптимальной меры дисциплинарного взыскания с учетом всех обстоятельств совершения дисциплинарного проступка и целей привлече­ния к ответственности.

Принцип оперативности и экономичности означает установление не­больших сроков и минимальные материальные затраты производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел.

Принцип своевременности наложения дисциплинарного взыскания предполагает возможность привлечения сотрудника органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности в течение времени, определенного в законодательстве, с момента совершения дисциплинарного проступка или его обнаружения (сроки давности). В большинстве случаев законода­тельство о видах государственной службы в качестве срока давности уста­навливает период продолжительностью шесть месяцев с момента соверше­ния дисциплинарного взыскания, по результатам ревизии или проверки фи­нансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — два года, при совершении коррупционных правонарушений — три года.

Ответственность руководителя за принятую меру дисциплинарного воздействия. Например, в соответствии с Дисциплинарным уставом Воору­женных Сил Российской Федерации командир (начальник) за непринятие необходимых мер в пределах своих полномочий по привлечению к ответ­ственности виновных лиц, равно как и превысивший предоставленную ему дисциплинарную власть, несет за это ответственность (п. 8, 87).

Наряду с принципами производства по дисциплинарным делам принято выделять ряд правил, присущих данному производству в отдельных видов государственной службы. Одним из первых на них обратил внимание и сфор­мулировал В. Д. Сорокин, отметивший, что производство по дисциплинар­ным делам в сфере государственного управления осуществляется по прави­лам, установленным федеральными законами, а также постановлениями Пра­вительства Российской Федерации ^[195]. В настоящее время ряд правил получили закрепление в качестве принципов и были рассмотрены выше, другая часть правил продолжает сохранять самостоятельное значение. К числу таких пра­вил следует отнести:

1) правила расширения дисциплинарных полномочий, которые заклю­чаются в возможности обращения к вышестоящему руководителю с вопро­сом о применении иных дисциплинарных мер, не входящих в дисципли­нарные полномочия руководителя.

2) условия и пределы применения отдельных дисциплинарных взыска­ний. Например, перевод на нижестоящую должность может применяться в случае грубого либо неоднократного нарушения служебной дисциплины, предупреждение о неполном служебном соответствии применяется один раз за время пребывания военнослужащего в занимаемой должности.

3) правила наложения дисциплинарных взысканий при несении от­дельных видов службы. Например, наложение дисциплинарного взыскания за проступки, совершенные во время дежурства, несения службы на постах и маршрутах, производится только после смены виновного с дежурства, ка­раула, поста, участка патрулирования или после его замены другим госу­дарственным служащим.

4) действие юридической силы дисциплинарного взыскания в период обжалования. В отличие от иных видов юридического процесса, где отво­дится время на обжалование примененного наказания, не вступившего в силу, производство по дисциплинарным делам предусматривает действие дисциплинарного взыскания с момента его наложения и не связано по вре­мени с обжалованием.