§ 1. Общая характеристика производства по применению отдельных принудительных мер административного предупреждения

В последние годы усилился интерес специалистов в области административ­ного права к исследованию форм реализации мер административного при­нуждения, не входящих в число административных наказаний.

В. Д. Сорокин в своих первых работах в структуре административного процесса выделял «производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления»^[206], однако в последней своей крупной работе речь вел только о производстве «по делам об администра­тивных правонарушениях»^[207]. По мнению Л. Л. Попова, применение в пра­воохранительных целях административно-предупредительных и админи­стративно-пресекательных мер следует рассматривать в рамках админи­стративно-юрисдикционного блока административного процесса^[208].

Как видим, мнения авторов о границах процессуальной формы реали­зации мер административного принуждения, не являющихся администра­тивными наказаниями, расходятся как по видам применяемых мер принуж­дения, так и по их перечню.

Из приведенных наименований производств невозможно получить представление о конкретном перечне мер принуждения, которые применя­ются в процессуальном, а не процедурном порядке. В отличие от производ­ства по делам об административных правонарушениях, в названии кото­рого указывается вид противоправного деяния, в связи с совершением ко­торого ведется производство «по применению мер административной от­ветственности», в названиях производств по применению мер администра­тивного принуждения, не относящихся к числу административных наказа­ний, указана только видовая принадлежность мер административного при­нуждения к конкретной форме государственного принуждения.

При разграничении процессуального и процедурного порядка приме­нения мер принуждения следует иметь в виду следующее.

Исходя из мнения большинства ученых-административистов, админи­стративное принуждение включает следующие группы мер принуждения:

а) принудительные меры административного предупреждения;

б) меры административного пресечения;

в) меры административно-процессуального обеспечения;

г) меры административной ответственности (административные наказания).

Под применением меры административного принуждения понимается реализация закрепленного в диспозиции или санкции правовой нормы, устанавливающей принудительную меру, способа воздействия для дости­жения необходимого юридического результата.

В зависимости от того, санкцией либо диспозицией правовой нормы закрепляется способ принудительного воздействия, характеризующий со­держание меры административного принуждения, ее применение имеет следующие особенности:

1. Меры принуждения, способ принудительного воздействия которых закреплен диспозицией правовой нормы, их устанавливающей, реализу­ются компетентными органами (должностными лицами) непосредственно, в виде правоохранительных актов управления. Такие акты (действия) могут выражаться конклюдентно либо в устной форме (проверка документов, до­смотр вещей, багажа, личный досмотр пассажиров воздушного транспорта, таможенный досмотр, применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия).

2. Реализация мер, способ принудительного воздействия которых за­креплен в санкциях правовых норм, их устанавливающих, предусматри­вает принятие специального правоприменительного акта (например, при назначении административного наказания, аннулировании лицензии (разрешения), принудительной госпитализации и лечении больных, страда­ющих психическим заболеванием и представляющих опасность для окру­жающих), то есть принятие индивидуального (юрисдикционного) акта управления, который, в свою очередь, порождает юридические послед­ствия в виде возникновения, изменения, прекращения правоотношений, связанных с реализацией конкретных правоограничений и обременений, установленных санкцией.

Анализ содержания мер административного принуждения показывает, что в процедурном порядке применяются все меры административного пресечения и меры процессуального обеспечения, а также те меры админи­стративного предупреждения, способы принудительного воздействия кото­рых закреплены диспозициями правовых норм их устанавливающих.

Так, меры административного предупреждения, способы принудитель­ного воздействия которых закреплены в диспозиции правовой нормы, их устанавливающей, в виде конкретных правоохранительных действий уполномоченных должностных лиц, направленных на обеспечение без­опасности личности и общественной безопасности, реализуются в проце­дурном (материально-правовом) порядке. К их числу относятся следующие правоохранительные действия уполномоченных должностных лиц: про­верка документов, изъятие документов, доставление граждан по письмен­ному заявлению граждан в медицинские организации или специализиро­ванные организации либо в служебное помещение территориального ор­гана или подразделения полиции^[209], личный осмотр граждан при их проходе на массовое мероприятие, досмотр пассажиров, их ручной клади и багажа, проникновение в жилое помещение, оцепление (блокирование) участков местности, временное ограничение или запрет дорожного движения, объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимо­сти продолжения антиобщественного поведения^[210] и др.

В процессуальном порядке применяются только те меры админи­стративного принуждения, способы принудительного воздействия которых закреплены санкцией правовой нормы, их устанавливающей. К таким ме­рам относятся, как известно, меры административной ответственности, кроме того, принудительные меры административного предупреждения, которые применяются для предупреждения преступлений и администра­тивных правонарушений, в том числе для предупреждения повторного их совершения отдельными категориями лиц. Эти меры сформулированы в законе в виде правоограничений, лишений и дополнительных обремене­ний, которые должно претерпеть лицо, в отношении которого в установ­ленном порядке принимается решение о применении соответствующей меры административного предупреждения (аннулирование лицензий, раз­решений, госпитализация гражданина в медицинскую организацию в не­добровольном порядке, помещение несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учре­ждения закрытого типа и др.).

Поэтому с точки зрения предметной характеристики процессуаль­ного порядка применения мер административного принуждения, не отно­сящихся к числу административных наказаний как самостоятельного структурного элемента административного процесса, его целесообразно именовать «производством по применению отдельных принудительных мер административного предупреждения»^[211]. К «отдельным» мерам админи­стративного предупреждения относятся только те меры предупреждения, способы принудительного воздействия которых закреплены в санкциях норм права, устанавливающих данные меры принуждения.

В зависимости от способа принудительного воздействия, характеризу­ющего содержание меры предупреждения, данное производство, как пред­ставляется, включает процессуальный порядок применения следующих мер предупреждения:

— по аннулированию лицензии (на занятие лицензируемым видом дея­тельности; на занятие частной детективной и охранной деятельностью);

— по аннулированию выданных разрешений (на временное проживание или аннулирование вида на жительство иностранному гражданину или лицу без гражданства; на работу иностранному гражданину или патента, аннулиро­вание разрешения на привлечение и использование иностранных работников);

— по принятию решения о нежелательности пребывания (прожива­ния) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации;

— по принятию решения о госпитализации гражданина в медицин­скую организацию в недобровольном порядке (оказывающую психиатриче­скую помощь в стационарных условиях, в противотуберкулезную, иную медицинскую организацию непсихиатрического профиля) для обследова­ния и лечения больных, страдающих заболеваниями, представляющими опасность для окружающих (психическими; заразными формами туберку­леза и иными заразными заболеваниями);

— по помещению несовершеннолетних, не подлежащих уголовной от­ветственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения за­крытого типа;

— по делам об административном надзоре за лицами, освобожден­ными из мест лишения свободы.

Динамико-временная характеристика производства по применению перечисленных мер административного предупреждения обусловлена тем, что процессуальная деятельность является разновидностью правопримене­ния и с точки зрения содержания и последовательности включает следую­щие элементы:

1) установление фактических обстоятельств дела;

2) юридическую квалификацию;

3) толкование административно-правовой нормы;

4) принятие по делу решения;

5) практическое исполнение принятого решения^[212].

Перечисленные элементы правоприменения, на наш взгляд, состав­ляют основу процессуального порядка реализации закрепленного в санк­ции нормы права способа принудительного воздействия, характеризую­щего содержание конкретной меры административного предупреждения.

В свою очередь, процессуальный порядок применения указанной группы принудительных мер предупреждения представлен следующим пе­речнем и последовательностью процессуальных действий, которые высту­пают в качестве стадий рассматриваемого производства:

— документальная фиксация индивидуально-конкретной ситуации, являю­щейся основанием для применения принудительной меры административного предупреждения и направление материалов на рассмотрение в уполномо­ченный орган, к уполномоченному должностному лицу (возбуждение ин­дивидуального конкретного дела);

— рассмотрение уполномоченным должностным лицом (органом) дан­ного индивидуального конкретного дела и принятие по нему решения (юрисдикционного акта управления о применении меры административ­ного предупреждения), которое порождает возникновение правоотноше­ний, связанных с реализацией конкретных правоограничений, лишений и обременений, характеризующих содержание меры принуждения;

— исполнение принятого по делу юрисдикционного акта, то есть со­вершение действий по реализации предусмотренного санкцией правовой нормы принудительного способа воздействия на обязанное лицо.

Являясь структурным элементом административного процесса, данное производство относится к числу административно-юрисдикционных, пра­воохранительных производств и обладает общими чертами, которые при­сущи административному процессу как виду юридического процесса, и специальными признаками, отражающими сущность юрисдикционной деятельности.

Административно-процессуальное законодательство предусматривает как административный, так и судебный порядок рассмотрения дел о при­менении принудительных мер административного предупреждения (в за­висимости от субъекта, рассматривающего дело).

Например, в административном порядке принимается решение о неже­лательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, рассматриваются дела об анну­лировании разрешения на временное проживание или аннулировании вида на жительство, выданного иностранному гражданину или лицу без граждан­ства; аннулировании разрешения на работу иностранному гражданину или патента, аннулировании разрешения на привлечение и использование иностранных работников.

В судебном порядке рассматриваются дела о помещении несовершен­нолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа.

После принятия и вступления в силу Кодекса административного судо­производства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ решение о применении ряда принудительных мер административного предупрежде­ния принимается судом в порядке административного судопроизводства.

Так, в рамках административного судопроизводства судами рассматри­ваются «административные дела», связанные с осуществлением «судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государствен­ных или иных публичных полномочий» (по сути — о применении отдельных мер административного предупреждения, в том числе для предупреждения преступлений), а именно:

— об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (п. 5 ч. 3 ст. 1 КАС РФ);

— о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказы­вающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобро­вольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недоб­ровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражда­нина в недобровольном порядке (п. 6 ч. 3 ст. 1 КАС РФ);

— о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулез­ную организацию в недобровольном порядке (п. 7 ч. 3 ст. 1 КАС РФ);

— иные административные дела о госпитализации гражданина в меди­цинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном по­рядке (п. 8 ч. 3 ст. 1 КАС РФ).

Отличия в процессуальном порядке рассмотрения дел о применении пе­речисленных мер предупреждения состоят в том, что административное су­допроизводство основано на «состязательном» типе юрисдикционного пра­воприменительного процесса, а иной судебный, а также административный порядок основан на «следственном» типе юрисдикционного процесса.

Процессуальный порядок применения принудительных мер админи­стративного предупреждения, основанный как на следственном, так и со­стязательном типе юрисдикционного процесса, целесообразно рассматри­вать в качестве комплексного (административно-судебного) производства, включающего следующие основные стадии: 1) возбуждение дела; 2) рас­смотрение дела и принятия по нему решения; 3) исполнение принятого ре­шения. Пересмотр решения (постановления) по делу может являться, в за­висимости от применяемой меры принуждения, либо факультативной ста­дией соответствующего производства, либо самостоятельным производ­ством по рассмотрению жалобы на принятое решение.

Судебный порядок рассмотрения дел о применении принудительных мер административного предупреждения так же, как и дел об административных правонарушениях, построен на «эстафетном» принципе ведения производ­ства, с точки зрения изменения органа (должностного лица), ведущего произ­водство на каждой последующей стадии. Соответственно, производство по применению отдельных принудительных мер административного преду­преждения является организационно-правовым каркасом процессуального порядка реализации указанных мер административного предупреждения.

Обобщив вышесказанное, можно сформулировать следующее опреде­ление производства по применению отдельных принудительных мер адми­нистративного предупреждения — это «деятельность уполномоченных субъектов (должностных лиц, судей), по возбуждению и разрешению ин-

дивидуально-конкретных дел о применении мер административного преду­преждения, способ принудительного воздействия которых закреплен в санкции правовой нормы, их устанавливающих, и реализации правоогра- ничений, лишений и обременений, характеризующих содержание меры при­нуждения»^[213].