§ 2. Меры, обеспечивающие участие в производстве по делу лиц, участие которых по закону является обязательным

Характеристику каждой меры обеспечения дадим в следующем порядке: содержание меры принуждения; лица, уполномоченные применять кон­кретную меру; основания применения меры принуждения; цели примене­ния меры принуждения; порядок применения меры обеспечения, включаю­щий процедуру и способ фиксации ее применения.

К числу предусмотренных КоАП РФ мер административно-процессу­ального принуждения, обеспечивающих участие в производстве по делу об административном правонарушении лиц, участие которых является по закону обязательным, относятся:

1) доставление;

2) административное задержание;

3) привод.

Применение этих мер направлено на то, чтобы создать необходимые условия для выполнения участниками производства законных требований должностного лица, ведущего производство по делу об административном правонарушении. Их применение позволяет обеспечить своевременное вы­полнение необходимых процессуальных действий, в которых участие кон­кретных лиц является обязательным; правильное рассмотрение дела и ис­полнение принятого по нему постановления.

Каждая из перечисленных мер административно-процессуального принуждения связана с ограничением свободы передвижения, прежде всего, лица, в отношении которого осуществляется производство по делу об административном правонарушении, и применяется в целях, на основа­ниях и в порядке, установленных КоАП РФ.

Доставление. В соответствии с частью 1 статьи 27.2 КоАП РФ доставле­ние «есть принудительное препровождение физического лица, а в случаях, предусмотренных пунктами 3, 8 и 10.1 настоящей части, судна и других ору­дий совершения административного правонарушения в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным». При этом сотрудники органов внутренних дел осуществляют доставление «в служебное помещение органа внутренних дел (полиции) или в помещение органа местного само­управления сельского поселения» (пп.

Доставление как способ принудительного воздействия представляет собой перемещение физического лица, судна и других орудий совершения административного правонарушения в пространстве от места совершения (выявления) административного правонарушения к месту дальнейшего разбирательства, которое будет осуществляться в рамках производства по делу об административном правонарушении в служебном помещении органов внутренних дел.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что доставление, осуществляемое сотрудниками органов внутренних дел в соответствии со статьей 27.2 КоАП РФ, следует считать самостоятельной мерой принуждения. Об этом, прежде всего, четко свидетельствует его це­левое назначение — создание условий для составления протокола об адми­нистративном правонарушении.

Доставление физического лица как самостоятельную меру админи­стративно-процессуального обеспечения характеризует то, что она отлича­ется от административного задержания:

1) по кругу лиц, уполномоченных осуществлять данную меру;

2) по основаниям;

3) по порядку и срокам ее применения.

Вместе с тем доставление физического лица и административное за­держание тесно взаимосвязаны между собой, так как первое по действую­щему законодательству всегда предшествует второму.

Доставление физического лица, установленное статьей 27.2 КоАП РФ, может осуществляться должностными лицами органов внутренних дел (полиции) при выявлении, прежде всего, тех административных правона­рушений, дела о которых в соответствии со статьей 23.3 КоАП РФ рассмат­ривают органы внутренних дел (полиция), либо при выявлении админи­стративных правонарушений, по делам о которых в соответствии с пунк­том 1 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ органы внутренних дел (полиция) со­ставляют протоколы об административных правонарушениях, а также при выявлении любых административных правонарушений в случае обра­щения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях.

При непосредственном обнаружении «достаточных данных, указыва­ющих на наличие события административного правонарушения» долж­ностное лицо, уполномоченное составлять протоколы об административ­ных правонарушениях, на месте обнаружения правонарушения производит предварительное разбирательство с лицом, совершившим (совершающим) противоправное деяние. В рамках данного предварительного разбиратель­ства оно предпринимает необходимые меры для прекращения правонару­шения, применяя при этом необходимые меры административного пресе­чения (требует прекращения правонарушения, применяет физическую силу, специальные средства). Затем, удостоверившись в наличии установ­ленных законом признаков административного правонарушения и отсут­ствии обстоятельств, исключающих производство по делу об администра­тивном правонарушении (ст. 24.5 КоАП РФ), на основе имеющихся сведе­ний принимает решение о возбуждении производства по делу об админи­стративном правонарушении и составлении соответствующего процессу­ального документа. И только после принятия такого решения применяются меры, обеспечивающие производство по данному делу, в том числе достав­ление физического лица.

Дальнейшее разбирательство с лицом, совершившим административ­ное правонарушение, осуществляется уже в рамках начатого производства по делу об административном правонарушении в соответствии с требова­ниями КоАП РФ и ведомственных нормативных актов^[245]. Так, при разбира­тельстве с нарушителем, доставленным в дежурную часть, оперативный дежурный обязан, в первую очередь, выяснить «основания» доставления, принять от должностного лица, осуществившего доставление, письменный рапорт или протокол о доставлении (п. 8.1 Наставления о порядке исполне­ния обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части...).

При выяснении оснований доставления устанавливается наличие хотя бы одного из поводов к возбуждению дела об административном право­нарушении, предусмотренных частью 1 статьи 28.1 КоАП РФ, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонаруше­ния (см.: ч.

Обстоятельствами, по которым может стать невозможным составле­ние протокола об административном правонарушении на месте выявления административного правонарушения, вызывающими необходимость до­ставления, к примеру, являются:

— отсутствие документов у лица, совершившего правонарушение, и невозможность установить на месте его личность;

— нахождение данного лица в состоянии опьянения;

— отсутствие у лица, совершившего правонарушение, постоянного места жительства;

— поведение лица, совершившего правонарушение, препятствующее нормальному осуществлению необходимых процессуальных действий;

— необходимость осуществления процессуальных действий, выпол­нить которые на месте совершения правонарушения невозможно;

— иные поводы (правонарушение выявил и доставил виновного в де­журную часть сотрудник, не уполномоченный составлять протокол по дан­ному административному правонарушению).

При этом не следует смешивать доставление, осуществляемое в по­рядке статьи 27.2 КоАП РФ, с доставлением, которое производится в соот­ветствии с пунктами 14, 15 части 1 статьи 13 Федерального закона «О по­лиции» в установленном порядке^[246] в отношении следующих категорий лиц:

1) граждан, находящихся в общественных местах в состоянии алко­гольного, наркотического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружа­ющей обстановке, в медицинские организации или в созданные специали­зированные организации^[247] и (или)

2) граждан, находящихся в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, если есть основания полагать, что они могут причинить вред жизни и здоровью граждан, нанести ущерб имуще­ству, по письменному заявлению граждан, находящихся совместно с ними в жилище, в медицинские организации или специализированные организа­ции либо в служебное помещение территориального органа или подразде­ления полиции;

3) граждан, находящихся в розыске как скрывшихся от органов дозна­ния, следствия или суда, либо как уклоняющихся от исполнения уголов­ного наказания, либо как пропавших без вести;

4) несовершеннолетних, совершивших правонарушения или антиоб­щественные действия, а также безнадзорных и беспризорных в центры вре­менного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, в специализированные учреждения для несовершеннолет­них, нуждающихся в социальной реабилитации, либо в служебное помеще­ние территориального органа или подразделения полиции^[248].

Эти виды доставления, относятся к числу общих мер административ­ного пресечения. Время, необходимое для доставления (а также для вы­трезвления доставленного лица), законодатель не включает в срок админи­стративного задержания, производимого в порядке статьи 27.3 КоАП РФ.

Время, необходимое для доставления физического лица в соответ­ствии со статьей 27.2 КоАП РФ, конкретно не определено. В КоАП РФ лишь отмечается, что оно должно быть осуществлено в возможно корот­кий срок (ч. 2 ст. 27.2 КоАП РФ).

Часть 3 статьи 27.2 КоАП РФ предусматривает альтернативный поря­док фиксации применения доставления. О доставлении составляется про­токол либо делается соответствующая запись в протоколе об админи­стративном правонарушении или в протоколе об административном задержании. Фиксация производится после доставления.

К основным нарушениям процессуальных требований КоАП РФ, встречающимся в протоколах о применении доставления, составленных должностными лицами органов внутренних дел, можно отнести:

— отсутствие указания времени доставления физического лица в по­мещение органов внутренних дел;

— отсутствие подписи доставленного лица.

Доставлению подлежат суда и другие орудия совершения администра­тивного правонарушения на воде при пресечении административных пра­вонарушений должностными лицами войск национальной гвардии, погра­ничных и таможенных органов. В качестве меры обеспечения доставление в порт судна, подлежащего задержанию или аресту, было внесено в 2011 г. (порядок установлен Постановлением Правительства Российской Федера­ции № 1452^[249]).

Административное задержание согласно части 1 статьи 27.3 КоАП РФ определяется как «кратковременное ограничение свободы физи­ческого лица» и применяется в исключительных случаях. Осуществление административного задержания законодатель связывает с содержанием за­держанных лиц «в специально отведенных для этого помещениях»^[250] орга­нов, указанных в статье 27.3 КоАП РФ (ч. 1 ст. 27.6).

Верховный Суд Российской Федерации, разъясняя порядок примене­ния отдельных норм закона, выделяет обстоятельства, при которых воз­можно применение административного задержания: поведение лица, сви­детельствующее о том, что оно может повторить противоправное действие, наличие достаточных оснований полагать, что оно может скрыться от су­дебного разбирательства, отсутствие у него определенного места житель­ства, необходимость применения в отношении этого лица процессуальных действий, условием которых является его личное участие, закрепление до­казательств, нужных для полного, разностороннего и правильного рассмот­рения дела^[251].

Сроки административного задержания устанавливает статья 27.5 КоАП РФ. По общему правилу срок административного задержания не должен превышать трех часов, за исключением случаев, предусмотрен­ных частями 2 и 3 статьи 27.5 КоАП РФ. Так, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, ука­занном в части 2 статьи 27.5 КоАП РФ, «в случае необходимости» для установления личности или для выяснения обстоятельств администра­тивного правонарушения может быть подвергнуто административному за­держанию на срок не более сорока восьми часов.

Кроме того, на срок не более сорока восьми часов может быть подверг­нуто административному задержанию лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, влекущем в качестве одной из мер административного наказания административный арест или административное выдворение за пределы Российской Федера­ции. Чтобы применить данное административное задержание, необходимо вначале доставить лицо, совершившее административное правонарушение, влекущее соответствующую меру административного наказания, в дежур­ную часть органа внутренних дел для составления протокола об этом адми­нистративном правонарушении.

Срок административного задержания лица исчисляется с момента до­ставления в соответствии со статьей 27.2 КоАП РФ. Рассматривая границы сроков задержания, необходимо отметить особенность исчисления срока задержания лица, находящегося в состоянии опьянения, который исчисляется с момента вытрезвления лица, но не должен превышать сорока восьми часов с момента доставления. Порядок исчисления сроков задержания лиц, находя­щихся в состоянии опьянения, введен в закон по указанию Конституцион­ного Суда Российской Федерации после признания нормы, действующей до 2016 г., не соответствующей Конституции Российской Федерации^[252], что значительно сократило время разбирательства с задержанным в связи с тем, что срок задержания включает в себя и период вытрезвления лица.

Уполномоченные органы и виды административных правонарушений, по которым их должностные лица вправе осуществлять административное задержание, перечислены в части 1 статьи 27.2 КоАП РФ. Перечень долж­ностных лиц, уполномоченных осуществлять административное задержа­ние от имени этих органов, устанавливается соответствующим федераль­ным органом исполнительной власти.

В частности, должностные лица органов внутренних дел (полиции) вправе осуществлять административное задержание при выявлении адми­нистративных правонарушений, дела о которых в соответствии со ста­тьей 23.3 КоАП РФ рассматривают органы внутренних дел (полиция), либо административных правонарушений, по делам о которых в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ органы внутренних дел (поли­ция) составляют протоколы об административных правонарушениях, а также при выявлении любых административных правонарушений в слу­чае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять про­токолы о соответствующих административных правонарушениях.

Согласно пункту 2 приказа МВД России от 30 августа 2017 г. № 685 «О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание» долж­ностные лица, перечисленные в пункте 1 Перечня должностных лиц си­стемы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномо­ченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, осуществляют административное задержание в соответ­ствии с пунктами 1, 4 и 9 части 1 статьи 27.3 КоАП РФ.

Раскрывая основания для административного задержания, отметим, что речь идет о лице, доставленном в служебное помещение органа внут­ренних дел за совершение административного правонарушения.

Только после того, как будет установлено наличие состава администра­тивного правонарушения, совершенного доставленным лицом, с ним произ­водятся действия в соответствии с требованиями КоАП РФ (в случаях, преду­смотренных статьей 27.3 КоАП РФ, в соответствии с подпунктом 48.2 Наставления по организации деятельности дежурных частей системы органов внутренних дел Российской Федерации оперативный дежурный обязан при­менить в отношении доставленного лица административное задержание).

Согласно статье 27.3 КоАП РФ административное задержание приме­няется в исключительных случаях, если это необходимо «для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административ­ном правонарушении».

Лица, задержанные в административном порядке, должны содер­жаться в специально отведенных помещениях органов, должностные лица которых уполномочены на применение данной меры (в территориальных органах МВД России таковыми являются комнаты содержания задержан­ных лиц при дежурных частях — КСЗЛ), либо в специальных учрежде­ниях, создаваемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Порядок содержания задержанных лиц установлен постановле­нием Правительства Российской Федерации от 15 октября 2003 г. № 627^[253]. Указанные помещения должны отвечать санитарным требованиям и ис­ключать возможность их самовольного оставления.

Перед отправлением задержанного лица в специальное помещение должностное лицо, уполномоченное осуществлять административное за­держание, организует (проводит) личный досмотр и досмотр вещей задер­жанного лица.

Об осуществлении указанных действий составляется протокол либо дела­ется соответствующая запись в протоколе административного задержания.

Одновременно производятся опрос и осмотр задержанного лица в це­лях выявления у него психических, инфекционных и угрожающих жизни заболеваний.

Задержанные на срок более трех часов лица обеспечиваются питанием по норме питания для подозреваемых и обвиняемых в совершении пре­ступлений, находящихся в следственных изоляторах Федеральной службы исполнения наказаний, в изоляторах временного содержания подозревае­мых и обвиняемых органов внутренних дел Российской Федерации и по­граничных органов Федеральной службы безопасности, на мирное время, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2005 г. № 205.

Об административном задержании составляется протокол, в котором указываются дата и место его составления, должность, фамилия и иници­алы лица, составившего протокол, сведения о задержанном лице, время, ме­сто и мотивы задержания.

Задержанному лицу разъясняются его права и обязанности, преду­смотренные КоАП РФ, о чем делается соответствующая запись в протоколе об административном задержании.

Протокол об административном задержании подписывается должност­ным лицом, его составившим, и задержанным лицом. В случае если задержан­ное лицо отказывается подписать протокол, в протоколе об административном задержании делается соответствующая запись. Копия протокола об админи­стративном задержании вручается задержанному лицу по его просьбе.

Как показывает анализ практики, в протоколах о применении админи­стративного задержания, составленных должностными лицами органов внутренних дел, встречаются следующие нарушения процессуальных тре­бований КоАП РФ: отсутствует указание мотивов административного за­держания, характеризующих его исключительность; отсутствуют подписи задержанного лица; отсутствуют отметки о времени окончания админи­стративного задержания.

По просьбе задержанного лица о месте его нахождения в кратчайший срок уведомляются родственники, администрация по месту его работы (учебы), а также защитник.

Об административном задержании несовершеннолетнего в обязатель­ном порядке уведомляются его родители или иные законные представители.

Об административном задержании военнослужащего или гражданина, призванного на военные сборы, незамедлительно уведомляется военная по­лиция Вооруженных сил Российской Федерации или воинская часть, в кото­рой задержанный проходит военную службу (военные сборы), а об админи­стративном задержании иного лица, указанного в части 1 статьи 2.5 КоАП РФ, — орган или учреждение, в котором задержанный проходит службу.

Об административном задержании члена общественной наблюдатель­ной комиссии, образованной в соответствии с законодательством Россий­ской Федерации, незамедлительно уведомляются секретарь Общественной палаты Российской Федерации и соответствующая общественная наблюда­тельная комиссия.

Задержанному лицу по истечении срока задержания возвращаются изъ­ятые у него предметы (вещи, документы, ценности и деньги), за исключением предметов, являющихся орудием или непосредственным объектом правона­рушения (до решения вопроса по существу) либо находящихся в розыске или изъятых из гражданского оборота, а также поддельных документов.

Привод (ст. 27.15 КоАП РФ). Привод, в отличие от доставления и ад­министративного задержания, которые применяются на стадии возбужде­ния дела об административном правонарушении, применяется на стадии рассмотрения данного дела.

Основанием для применения привода является одновременное наличие двух обстоятельств, изложенных в части 1 статьи 27.15 КоАП РФ, а именно:

1) если рассмотрение дела об административном правонарушении отло­жено в связи с неявкой без уважительной причины физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ве­дется производство по делу об административном правонарушении, закон­ного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к админи­стративной ответственности, а также свидетеля^[254]; 2) их отсутствие препят­ствует всестороннему, полному, объективному и своевременному выясне­нию обстоятельств дела и разрешению его в соответствии с законом. В та­ком случае судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, выно­сят определение о приводе указанных лиц^[255].

Привод может быть применен в отношении следующих участников производства по делу об административном правонарушении:

— физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об администра­тивном правонарушении;

— законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекае­мого к административной ответственности;

— свидетеля^[256];

— лица, участие которого признается обязательным при рассмотрении дела об административном правонарушении.

Содержание. Приводом обеспечивается доставление указанных выше лиц в орган, к должностному лицу, рассматривающему дело, и их участие в рассмотрении дела. Он состоит в принудительном препровождении ука­занных выше лиц в орган, к должностному лицу, рассматривающему дело, и ограничении их передвижения в течение времени, необходимого для рас­смотрения дела.

Привод осуществляется:

1) органом, уполномоченным на осуществление функций по принуди­тельному исполнению исполнительных документов и обеспечению уста­новленного порядка деятельности судов^[257], на основании определения судьи или постановления должностного лица указанного органа, рассматриваю­щих дело об административном правонарушении, в порядке, установлен­ном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов^[258];

2) органом внутренних дел (полицией) на основании определения ука­занного органа, иного органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении, в порядке, установленном феде­ральным органом исполнительной власти в области внутренних дел^[259].

Орган внутренних дел (полиция) осуществляют привод в порядке, уста­новленном Инструкцией о порядке осуществления привода (далее — Ин­струкция), утвержденной приказом МВД России от 21 июня 2003 г. № 438.

Основанием для привода физического лица либо законного представи­теля юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответ­ственности, свидетеля, а также лица, участие которого признается обяза­тельным при рассмотрении дела об административном правонарушении, является поступившее в орган внутренних дел определение органа внут­ренних дел (полиции), иного органа, должностного лица, рассматриваю­щих дело об административном правонарушении, в соответствии с частью 3 статьи 29.4 и пунктом 8 части 1 статьи 29.7 КоАП РФ.

При получении определения о приводе руководитель организует про­верку указанных в нем сведений о лице, подлежащем приводу, а также при­нимает меры к установлению его фактического местонахождения.

Для осуществления привода руководитель выделяет сотрудника или группу (наряд) сотрудников полиции с учетом вида административ­ного правонарушения, по которому вынесено определение о приводе. Со­став и численность группы (наряда) сотрудников полиции определяются руководителем, исходя из конкретных условий, необходимых для исполне­ния определения о приводе.

Действующее законодательство не устанавливает времени исполнения привода. Время исполнения привода, на наш взгляд, будет включать время с момента объявления под расписку лицу, подлежащему приводу, опреде­ления о приводе до окончания рассмотрения дела и вынесения по нему постановления, если речь идет о лице, в отношении которого ведется про­изводство по делу об административном правонарушении, или его закон­ных представителях, либо до окончания исполнения свидетелем, возложен­ных на него процессуальных обязанностей.

Привод не может производиться в ночное время, за исключением слу­чаев, не терпящих отлагательства, а привод лица в возрасте до шестна­дцати лет может производиться только с уведомлением его родителей или законных представителей.

Отметка об исполнении. В Инструкции о порядке осуществления при­вода сроки и место пребывания лица, подвергнутого приводу, в органе, у должностного лица, рассматривающего дело, не конкретизированы. В пункте 14 Инструкции указывается только на то, что «по исполнению определения о приводе сотрудник полиции, его осуществлявший, получает от инициатора привода расписку с указанием времени исполнения».

Применение доставления, административного задержания и привода обеспечивает участие лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, законных представителей, свидетеля в предусмотренных КоАП РФ процессуальных действиях, в том числе направленных на установление личности нарушителя, обнаружение и исследование доказательств.