ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования

В России угрожающими темпами растет уровень наркопреступности^[1],

которая согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации^[2], а также Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года^[3] является одной из главных угроз национальной безопасности нашей страны.

Несмотря на существенный уровень латентности преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков (по мнению экспертов, выявляется не более 10 - 15 % от общего числа совершенных)^[4], с момента распада Союза ССР количество зарегистрированных наркопреступлений в России увеличилось более чем в 15 раз и продолжает возрастать ежегодно^[5].

Пугающими темпами растет число лиц, больных наркоманией, употребляющих наркотики без назначения врача, совершивших преступления в состоянии наркотического опьянения, а также количество отравлений ранее неизвестными психоактивными веществами, обладающими значительно большим наркогенным потенциалом по сравнению с «традиционными» наркотиками и вызывающими необратимые процессы в организме и психике человека^[6].

Только по официальным данным опыт употребления наркотиков имеют более 13 % граждан России (18 млн человек). Общее число лиц, регулярно потребляющих наркотики, достигает 6 % населения (8,5 млн человек). Уровень информированности о наркотиках среди молодежи в среднем превышает 80 %, достигая среди студентов вузов 92,6 %^[7].

Распространение наркотиков влечет за собой и существенный рост числа общеуголовных преступлений, что также не способствует укреплению правопорядка. По оценкам специалистов, около 70 % корыстно

насильственных и корыстных преступлений совершается с целью получения денежных средств для приобретения наркотиков^[8].

По экспертному мнению, в России 7,5 млн человек ежедневно тратят на наркотики до 4,5 млрд руб., а наркоторговцы ежегодно выводят из ВВП страны до 2 трлн руб^[9].

Помимо прочего незаконный оборот наркотиков является экономической основой таких актуальных вызовов и угроз современного общества, как организованная преступность, незаконная миграция, коррупция, экстремизм и терроризм, оказывает негативное влияние на темпы социально-экономического развития и представляет серьезную угрозу для всех отраслей народного хозяйства. Исследования Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации подтверждают, что современная ситуация в сфере оборота наркотиков представляет серьезную угрозу не только здоровью населения, но и экономике страны, правопорядку, а также безопасности Российской Федерации в целом^[10].

Прокуратура как структурный элемент правозащитного механизма государства обладает уникальными возможностями для качественного повышения эффективности работы всей системы государственных органов по противодействию незаконному обороту наркотиков, что неоднократно

отмечалось Генеральным прокурором Российской Федерации в своих выступлениях^[11], на координационном совещании руководителей

правоохранительных органов Российской Федерации по вопросам профилактики правонарушений и преступлений от 24.06.2015, на заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 29.07.2016 «Об итогах работы органов прокуратуры в первом полугодии 2016 г. и о задачах по повышению эффективности прокурорской деятельности во втором полугодии 2016 г.» и др.

Исходя из специфики полномочий, прокуратура способна обеспечить не только законность в сфере легального оборота наркотиков, противодействия их незаконному обороту, профилактики правонарушений и наркомании, реабилитации и ресоциализации наркозависимых, но и защиту прав и свобод граждан, вовлеченных в незаконный оборот наркотиков, потребляющих наркотики в немедицинских целях, больных наркоманией, нуждающихся в лечении и реабилитации, а также огромного количества иных субъектов, права и обязанности которых регулируются законодательством о наркотиках, уголовным, уголовно-процессуальным, уголовно-исполнительным, трудовым, гражданским, административным и иными отраслями законодательства.

Между тем, несмотря на значительный объем прокурорских полномочий, в связи с отсутствием у прокуроров необходимой специализации, элементарным незнанием ими норм права, регулирующих оборот наркотиков и противодействие их незаконному обороту, ситуационной и поверхностной организацией прокурорских проверок, в течение последних лет сохраняется низкий уровень законности в сфере оборота наркотиков, о чем свидетельствует как неудовлетворенность граждан России уровнем противодействия наркопреступности, так и обеспокоенность общества расширением масштабов потребления наркотиков без назначения врача^[12].

Ресурсы повышения эффективности и совершенствования надзора органов прокуратуры в исследуемой сфере невозможно изыскать только путем анализа и учета ошибок. Для этого требуются научные исследования и теоретические разработки о закономерностях развития всех аспектов данного направления прокурорской деятельности, комплексного исследования предмета, пределов, объекта, субъектов, целей и задач, выявления теоретических, правовых и организационных проблем и путей их решения.

В связи с вышеизложенным научное диссертационное исследование по данной проблематике представляется весьма актуальным.

Степень научной разработанности темы исследования

Проблема прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков в юридической науке самостоятельно не исследовалась. В то же время отдельные стороны правоотношений рассматривались учеными, специализирующимися в сфере управления правоохранительной деятельностью и прокурорского надзора, а также в области уголовного процесса, криминалистики, теории оперативно-розыскной деятельности, уголовного права и криминологии. К их числу можно отнести труды: Л.А. Андреева, Л.Н. Анисимова, Е.Л. Воронина, М.Ю. Воронина, Э.Г. Гасанова, А.В. Гришина, С.И. Гирько, Г.Н. Драгана, С.В. Душкина, O.A. Есиной, Р.В. Звягинцева, Б.Ф. Калачева, Т.М. Клименко, А.Н. Курдюкова, В.Н. Курченко, А.В. Ларионова, Н.В. Лукашова, А.А. Майорова, В.Б.

В диссертациях на соискание ученой степени кандидата юридических наук Р.А. Сысоева «Отсрочка отбывания наказания больным наркоманией: теоретический и прикладной аспекты» (2015 г.), Е.А. Ошлыкова «Методика расследования незаконного сбыта наркотических средств и поддержания государственного обвинения по уголовным делам данной категории» (2013 г.), Н.В. Павловской «Коррупция в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков: криминологические и уголовно-правовые аспекты» (2013 г.), Е.А. Игнатенко «Методика расследования незаконной пересылки

наркотических средств» (2015 г.) отдельные вопросы оборота наркотиков исследовались без учета межотраслевого характера надзора и детализации роли прокурора.

Исследования, посвященные обеспечению эффективности, как самого надзора, так и его организации, в том числе с учетом динамических изменений правоотношений и специфики, вызываемой систематическим появлением в обороте новых психоактивных веществ, отсутствуют.

Кроме того, имеющиеся исследования различных аспектов прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, к числу которых следует отнести работы Т.А. Боголюбовой^[13], О.А. Евлановой^[14], А.Ф. Галузина^[15], Л.Н. Куровской^[16] и ряд других, не повлекли за собой необходимых изменений нормативных правовых механизмов и правовой регламентации прокурорской деятельности, что частично свидетельствует и о недостаточном обосновании полученных результатов исследований.

Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе организации и осуществления органами прокуратуры надзора за исполнением законов об обороте наркотиков.

Предметом исследования является деятельность органов прокуратуры по организации и осуществлению надзора за исполнением законов об обороте наркотиков; совокупность правовых норм, регулирующих отношения в сфере оборота наркотиков; общие закономерности и специфика организации и осуществления надзора на данном направлении; доктринальные разработки ученых в сфере прокурорского надзора.

Цель исследования заключается в разработке теоретических, организационных, правовых положений, составляющих основы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков.

Поставленными целями обусловлены следующие задачи исследования:

- исследование правовых основ прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков;

- формулирование сущности, понятия, структуры, содержания, объекта, предмета и пределов, целей и основных задач прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков;

- изучение состояния законности, практики прокурорского надзора, типичных нарушений законов в данной сфере;

- классификация прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков;

- разработка критериев эффективности и формулировка научно обоснованных рекомендаций по обеспечению эффективности прокурорского надзора на данном направлении;

- выработка научно обоснованных предложений по изменению действующего законодательства и нормативно-правового регулирования прокурорско-надзорных правоотношений в сфере оборота наркотиков, прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, а также организационно-распорядительных документов органов прокуратуры Российской Федерации, относящихся к данной сфере деятельности;

- разработка методических рекомендаций по осуществлению прокурорского надзора, а также методики проведения проверки.

Методологическая основа. Для плодотворного научного поиска и обеспечения необходимой глубины познания использованы следующие методы: общенаучные (первый уровень методологии) - диалектический (диалектико-материалистический), абстрагирования (восхождение от конкретного к абстрактному); специальные и частнонаучные (второй уровень методологии) - формально-юридический метод (традиционный для юридической науки), правила юридической техники, сравнительного правоведения, статистический и другие.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, нормы международного права, Федеральный закон от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (далее - Федеральный закон № 3-ФЗ)^[17], Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»^[18], иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также организационно-распорядительные и информационно-аналитические документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, регулирующие исследуемые правоотношения.

Теоретической основой исследования являются научные труды ученых в области права и прокурорского надзора, таких как С.С. Алексеев,

Б.В. Коробейников, В.Г. Лебединский, Р.З. Лившиц, М.Н. Маршунов, В.Г. Мелкумов, В.И. Рохлин, В.П. Рябцев, А.П. Сафонов, Ю.И. Скуратов, А.Ф. Смирнов, В.Б. Ястребов и других.

Эмпирической базой исследования послужили результаты изучения более 350 докладных записок территориальных прокуроров по вопросам организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, анализ 165 актов прокурорского реагирования, внесенных в период с 2014 по 2016 г.

Автором изучено более 1200 материалов уголовных дел и проверок по сообщениям о преступлениях, более 250 материалов об административных правонарушениях в сфере незаконного оборота наркотиков, более 500 дел оперативного учета, проанализировано 132 решения и материала Антинаркотических комиссий 11 субъектов Российской Федерации, входящих в Дальневосточный, Северо-Кавказский и Уральский федеральные округа.

В исследовании использованы результаты опроса 105 должностных лиц органов прокуратуры Красноярского края, Курганской, Свердловской, Тюменской, Челябинской областей, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по проблемам организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, анкетирования 265 сотрудников правоохранительных органов (прокуратуры, наркоконтроля и МВД России) в рамках исследования состояния борьбы с преступностью в сфере незаконного оборота наркотиков, а также данные социологического опроса населения России, проведенного сотрудниками Левада-Центра.

Автором проанализировано 5 решений Европейского Суда по правам человека, 2 решения Конституционного Суда Российской Федерации, 3 постановления Пленума и Президиума Верховного Суда Российской Федерации, 148 судебных актов и обзоров судебной практики федеральных судов общей юрисдикции в сфере незаконного оборота наркотиков, а также использованы результаты изучения 4150 приговоров по делам о незаконном обороте наркотиков (ст. 228 - 234 УК РФ), постановленных судами общей юрисдикции (по 50 приговоров, постановленных в каждом из субъектов Российской Федерации).

Использованы официальные (опубликованные) статистические данные о результатах деятельности правоохранительных органов, материалы, протоколы и решения межведомственных (оперативных, координационных) совещаний, коллегий органов прокуратуры, 11 приказов Генерального прокурора Российской Федерации и 8 информационных писем Г енеральной прокуратуры Российской Федерации, иные данные.

Автором также использован личный опыт работы в органах прокуратуры в период с 2005 г. по настоящее время в должности следователя, помощника и заместителя прокурора города, а также начальника отдела по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков.

Научная новизна определяется тем, что настоящая диссертация является одним из первых в науке о прокурорской деятельности комплексным научным исследованием вопросов, связанных с проблемами организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, в которой деятельность органов прокуратуры России исследована комплексно и целостно, как составная часть системы ее функциональной деятельности.

Автором определены сущность, объект, предмет, пределы, содержание и особенности прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, его правовые и организационные основы, цели и основные задачи этой деятельности. Исследованы состояние законности, практика прокурорского надзора, типичные нарушения законов и полномочия прокурора в данной сфере.

Научно обоснованы предложения по изменению действующего законодательства, а также пакет организационно-распорядительных документов, методические рекомендации по осуществлению надзора и методика проведения надзорной проверки.

Разработаны критерии эффективности, осуществлена классификация и исследованы особенности осуществления различных видов прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, что позволило сформулировать новые научные представления, направленные на дальнейшее совершенствование организации работы прокуроров.

На основании проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:

1. Существующая динамика распространения и немедицинского потребления наркотиков представляет серьезную угрозу правопорядку, здоровью граждан, экономике страны и в целом безопасности Российской

Федерации. Прокуратура как структурный элемент правозащитного механизма государства в силу своего статуса и выполняемой надзорной функции обладает уникальными возможностями для качественного повышения эффективности работы всей системы государственных органов по противодействию распространению наркотиков, что детерминирует приоритетность данного направления деятельности прокуратуры на современном этапе развития общества.

2. Прокурорский надзор за исполнением законов об обороте наркотиков - это межотраслевое направление надзорной деятельности органов прокуратуры, включающее элементы таких отраслей, как надзор за исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и выражающееся в проверке исполнения действующих на территории России законов, регулирующих легальный оборот наркотиков и противодействие их незаконному обороту, а также в принятии мер прокурорского реагирования к устранению выявленных нарушений закона.

Целью указанного направления надзорной деятельности прокуратуры является обеспечение такого уровня законности, при котором происходит сокращение незаконного распространения и немедицинского потребления наркотиков, масштабов последствий их незаконного оборота для безопасности и здоровья личности, общества и государства, а также защита прав и свобод граждан.

Иная, не надзорная прокурорская деятельность, а именно осуществляемое прокуратурой уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с наркопреступностью, участие в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности и в международном сотрудничестве, а также осуществление административного преследования в сфере оборота наркотиков являются необходимым и важным условием для достижения указанных целей.

3. Объектом исследуемого направления прокурорского надзора является совокупность поднадзорных субъектов, перечисленных в статье 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», участвующих в реализации государственной антинаркотической политики либо осуществляющих легальный оборот наркотиков.

В свою очередь, предмет прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков следует определить, как свойство деятельности перечисленных субъектов, которое подвергается со стороны прокуратуры оценке для определения его законности или незаконности. Элементами содержания предмета данного надзора являются:

- соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, регулирующих: отдельные виды деятельности, связанные с оборотом наркотиков; противодействие незаконному обороту наркотиков; профилактику незаконного потребления наркотиков; оказание наркологической помощи больным наркоманией, их лечение и социальную реабилитацию; привлечение к ответственности и наложение ограничений по делам об административных правонарушениях в сфере оборота наркотиков;

- соблюдение прав и свобод лиц, вовлеченных в незаконный оборот наркотиков, потребляющих наркотики в немедицинских целях, больных наркоманией, нуждающихся в лечении и реабилитации, и иных граждан;

- соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, участвующими в реализации государственной антинаркотической политики, а также осуществляющими легальный оборот наркотиков;

- соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, дознание и предварительное следствие по делам, связанным с незаконным оборотом наркотиков;

- законность нахождения лиц, признанных больными наркоманией, в исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;

- законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы, в отношении лиц, признанных больными наркоманией.

4. Субъектами прокурорско-надзорных правоотношений в сфере оборота наркотиков являются, с одной стороны, прокурор, с другой - поднадзорные субъекты, т. е. федеральные органы исполнительной власти, законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, их должностные и управленческие лица, участвующие в реализации государственной антинаркотической политики^[19], а также осуществляющие легальный оборот наркотиков.

Субъектами иных правоотношений в сфере оборота наркотиков являются как юридические, так и физические лица, вовлеченные в легальный и незаконный оборот наркотиков, потребляющие наркотики в немедицинских целях, больные наркоманией, нуждающиеся в лечении, реабилитации и ресоциализации, а также граждане, входящие в группы риска вовлечения в незаконный оборот наркотиков, члены семьи лиц, страдающих наркотической зависимостью.

5. Разработана авторская классификация относительно самостоятельных видов и подвидов рассматриваемого направления надзора, основанная на различиях отраслей прокурорского надзора, в него входящих, а также на особенностях объекта и предмета надзора, статуса поднадзорных субъектов и участников правоотношений в сфере оборота наркотиков, прав и свобод, которые защищает прокурор, и по другим актуальным критериям классификации. Раскрыта специфика их осуществления и обосновано, что только комплексное и системное осуществление всех указанных видов надзора способно обеспечить достижение его целей.

6. В целях совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков в диссертации обоснована необходимость сосредоточения всех видов данного надзора в одном профильном подразделении прокуратуры субъекта Российской Федерации с учетом состояния законности и правопорядка на поднадзорной территории.

Доказано, что обязательным условием эффективного функционирования профильного отдела является закрепление за ним непосредственного (прямого) надзора за исполнением законов и законностью правовых актов регионального специализированного управления МВД России (Управление по контролю за оборотом наркотиков - УНК), надзора за процессуальной деятельностью профильного следственного подразделения МВД по субъекту Российской Федерации, а также информационно-аналитической работы по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков, организации взаимодействия структурных подразделений прокуратуры и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с наркопреступностью.

7. Обоснована необходимость введения самостоятельной формы статистического отчета для учета работы прокурора по осуществлению данного надзора (по форме «НОН») либо выделения дополнительных граф и строк в действующих формах прокурорских отчетов (к примеру, по форме «НсиД», «Р», «ОЖ», «ОН» и др.).

8. Обоснована целесообразность введения в органах прокуратуры универсальной еженедельной межотраслевой формы отчета о проделанной работе в целях совершенствования такого элемента внутрисистемной организации работы, как контроль за исполнением, а также обеспечения своевременного принятия управленческих решений. В качестве одной из мер совершенствования внутрисистемной организации работы органов прокуратуры обосновано внедрение в делопроизводство специализированной номенклатуры дел.

9. В целях совершенствования нормативных правовых механизмов организации работы органов прокуратуры автором разработаны научно обоснованные предложения по изменению действующего законодательства, пакет организационно-распорядительных документов, в числе которых проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков», а также методические рекомендации по осуществлению надзора и методика проведения надзорной проверки.

Теоретическая значимость заключается в выработке и научном обосновании основных элементов прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, которые могут быть охарактеризованы как определенный вклад в систему научных знаний в области прокурорской деятельности, обеспечивающий целостное представление о прокурорском надзоре на исследуемом направлении.

Сформулированные выводы, рекомендации и предложения научноприкладного характера могут использоваться для дальнейших исследований проблем прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков и совершенствования нормативных правовых механизмов организации работы прокуратуры, а также существующей нормативноправовой базы.

Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности непосредственного внедрения в практическую деятельность разработанных проектов организационно-распорядительных и иных документов. Полученные результаты исследования могут быть использованы при подготовке научно-методических пособий и рекомендаций по организации надзорной деятельности, для различных форм преподавательской деятельности и повышения квалификации прокурорских работников.

Апробация и внедрение в практику результатов исследования. Основные положения, выносимые на защиту, докладывались на научных и научно-практических конференциях, в том числе международных и всероссийских:

- Всероссийской научно-практической конференции «Противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров в современной России: уголовно-правовой и криминологический аспекты» (г. Москва, 2014 г.);

- III Всероссийской научно-практической конференции «Совершенствование правовой базы реализации Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года: уголовный, уголовно-процессуальный и административный аспекты» (г. Екатеринбург, 2015 г.);

- XI ежегодной международной конференции молодых ученых и студентов «Правовая реформа в России» (г. Екатеринбург, 2015 г.).

Кроме того, отражены в 7 научных статьях, в том числе 4 статьях, опубликованных в изданиях, включенных в перечень ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации, использованы для подготовки учебно-методических семинаров и методических рекомендациях об организации прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, разработанных для работников органов прокуратуры Свердловской области.

Результаты диссертационного исследования внедрены в образовательный процесс Уральского юридического института МВД России, Свердловского межрегионального центра профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих, а также в практическую деятельность прокуратуры Свердловской области.

Материалы диссертационного исследования направлены в Управление Г енеральной прокуратуры Российской Федерации по Уральскому

федеральному округу, прокуратуру Челябинской области, а также Антинаркотическую комиссию Свердловской области для внедрения в практическую деятельность указанных организаций.