Функции избирательных органов.

Избирательные органы занимаются выборами, что ясно из их названия. Однако это название не раскрывает в полной мере многообразие форм и специфику содержания деятельности избирательных органов.

Как отмечают многие исследователи, избирательные органы должны обеспечить, чтобы:

персонал, занимающийся проведением выборов, был хорошо подготовлен и беспристрастен в своей работе;

четкие и последовательные выборные процедуры были установлены и доведены до сведения всех принимающих участие в голосовании;

своевременно подготавливались и обновлялись данные, в том числе и в электронном виде, об избирателях;

партии и средства массовой информации побуждались к восприятию и одобрению определенных правил поведения во время избирательной кампании и в целом в период выборов;

благодаря определенным мерам сохранялась защищенность бюллетеней во избежание возможных махинаций;

подсчет голосов проходил надлежащим образом;

результаты голосования были объявлены и в соответствии с ними было оказано всяческое содействие передаче власти.

Конечно, можно согласиться и с названной классификацией задач и функций, однако полномочия избирательных органов могут быть объединены в большие группы, число которых будет меньше.

Историю ныне действующих российских избирательных комиссий можно вести с 1993 г., хотя и с некоторыми оговорками. Дело в том, что в 1993 г. избирательные комиссии были созданы на основе указов Президента Российской Федерации, а не на основе законов, да еще и в условиях фактического отсутствия Конституции. Однако многие формы и методы работы избирательных комиссий того времени устоялись и получили свое дальнейшее развитие в последующий период, когда избирательные комиссии были созданы уже на конституционной основе, на базе соответствующих федеральных законов.

Как известно, избирательные комиссии существовали в России и до 1993 г. Они были и в первые годы советской власти, и до 1917 г. (тогда они именовались «по делам о выборах комиссии»1, хотя на выборах в Учредительное собрание наряду с этим названием использовалось и такое, как «избирательные комиссии», но применялось оно только по отношению к участковым комиссиям ). И у этих избирательных комиссий были те же самые функции, хотя некоторые из них осуществлялись в неразвитой форме.

В период с 1925 по 1989 г. в Советском Союзе (и России как союзной республике в составе СССР) действовала система избирательных комиссий, формировавшихся незадолго до выборов и прекращавших свое существование вскоре после объявления результатов голосования. Следовательно, в тот период все избирательные комиссии были исключительно временными. Все члены этих комиссий совмещали свою деятельность в избирательной комиссии с основной работой. Только председателя комиссии, его заместителя и секретаря комиссии могли освободить от исполнения обязанностей по основному месту работы на срок до 30 дней с сохранением заработной платы. Понятно, что избирательным комиссиям, создаваемым лишь на короткое время, трудно эффективно и самостоятельно работать: даже для того, чтобы сработаться, членам комиссий нужно время, а большинство из них занято на своей основной работе. При этом ввиду отсутствия опыта и сложившихся традиций вышестоящие комиссии не могли оказать методическую помощь нижестоящим. Кроме того, ни у одной избирательной комиссии не было своего аппарата, они вынуждены были опираться на персонал, выделенный исполнительными органами, что также усиливало зависимость комиссий от этих органов. Впрочем, к началу этого периода уже практически сложилась однопартийная система. Постепенно выработалась традиция выдвигать одного кандидата на одно вакантное место в выборных органах. С конца 1920-х гг.

Период 1989—1993 гг. для избирательных комиссий в России был переходным. Функции, которые надлежало исполнять избирательным комиссиям, требовали изменения, хотя многое из того, что сложилось в предыдущий период, сохранялось. Так, устанавливался пятилетний срок, на который создавались центральные (в СССР и России) избирательные комиссии. Однако реально подавляющее большинство членов комиссии совмещало свою деятельность в избирательных комиссиях с основной работой. Изменились и условия работы избирательных комиссий: если до этого кандидатов на выборные должности было не больше, чем вакантных мест, то в этот период кандидатов было в избытке. В условиях нарождающегося политического плюрализма вырабатывались и новые формы работы комиссий, отлаживалось взаимодействие избирательных комиссий различного уровня. Одни и те же избирательные комиссии действовали и на выборах народных депутатов, и на выборах первого в России Президента, и в ходе референдумов, чего раньше не было, поскольку избирались только депутаты Советов. Формы и методы работы избирательных комиссий менялись, а их функции в целом оставались теми же, сохранились они и поныне.

Помимо органов, занимающихся организацией выборов, близкими к ним по сути являются органы, организующие голосование в ходе референдума. Очевидно, характер деятельности органов референдума и избирательных органов аналогичен, что объясняется близостью двух форм прямой демократии — выборов и референдума. И в том, и в другом случае проводится голосование, хотя в одном случае в ходе голосования выясняется, кто войдет в тот или иной орган власти, займет ту или иную должность, в другом — какое решение будет поддержано гражданами.

Основной функцией избирательных органов является проведение выборов (референдума) и определение их результатов.

Вообще с глубокой древности как на Руси, так и в других странах, когда вставал вопрос о подсчете голосов и об определении результатов голосования, практически всегда назначались люди, производившие такой подсчет или иным образом определявшие результаты голосования. Например, в Спарте на народном собрании голосование производилось криком. Для того чтобы определить результаты такого голосования, назначались два геронта (члена Герусии — совета старейшин), каждый из которых находился в отдельном закрытом помещении и должен был на слух определить, за какое же решение выступает большинство участников народного собрания. Их совпадающее мнение и определяло результат голосования. Если мнения геронтов расходились, по-видимому, требовалось повторить голосование, продолжить дискуссии или отложить решение до следующего голосования.

К сожалению, многие процедурные вопросы выборов вообще и голосования в частности в исторических источниках излагаются не вполне подробно, а то и вовсе отсутствуют. Вместе с тем можно по крупицам собрать и проанализировать сведения об организации и проведении выборов, об оформлении их результатов в разные исторические эпохи. Так, исследователь А. К. Кабанов, живший и работавший на рубеже XIX—XX вв., доказал, что общая ответственность за своевременное проведение выборов на земские соборы в XVII в. возлагалась на воевод. В то же время воеводы не вмешивались в процедуру выборов, оставляя это на усмотрение групп населения, от которых и избирались представители.

В современном мире для избирательных органов (во многих странах они именуются избирательными комиссиями) любого государства важнейшим является полномочие по подсчету голосов избирателей, поданных в ходе голосования. Это не означает, что все существующие избирательные органы во всех странах непосредственно осуществляют подсчет голосов. Например, в США Федеральная избирательная комиссия никакими официальными подсчетами голосов избирателей не занимается: все подсчеты завершаются на уровне избирательных органов штатов. В ряде стран участковые избирательные комиссии тоже не занимаются подсчетом голосов: все бюллетени отправляются в опечатанных ящиках для голосования в окружную избирательную комиссию, где и происходит подсчет. Но важно подчеркнуть, что если не во всех звеньях системы избирательных органов того или иного государства непосредственно осуществляется подсчет поданных в ходе выборов голосов, то все же в целом подсчет голосов не осуществляется никакими другими государственными органами, кроме избирательных органов. Другими словами, полномочие по подсчету голосов принадлежит исключительно избирательным органам. Нужно только помнить, что избирательные органы представляют собой систему, а распределение полномочий внутри этой системы в каждой стране зависит от различных факторов, связанных с особенностями их политического развития, историческими традициями и.т. д.

Помимо полномочия по подсчету голосов, реализация данной функции избирательных органов в ходе определения результатов выборов находит проявление и в другом полномочии — объявлении победителей на выборах (объявлении о принятии или непринятии того или иного решения на референдуме). Никакой другой орган, кроме соответствующей избирательной комиссии, не вправе официально делать такие объявления. Функция определения результатов выборов находит свое выражение и в таком полномочии избирательных органов, как официальное обнародование результатов выборов.

Итак, одна функция группирует, как правило, несколько полномочий государственного органа или системы государственных органов.

Теперь обратим внимание и на другие функции, присущие избирательным комиссиям.

Функция проведения выборов находит свое проявление также в полномочиях по изданию на основе конституции и законов нормативных актов, устанавливающих календарь подготовки к выборам, регламентирующих действия по подготовке и проведению голосования.

В ходе проведения предвыборной кампании избирательные органы осуществляют контроль за соблюдением избирательного законодательства. К этой же функции относят и полномочия по организации избирательных участков, самостоятельному использованию финансовых средств для обеспечения своей деятельности по подготовке и проведению выборов.

Еще одной функцией является работа с кандидатами и поддерживающими их объединениями избирателей. К числу полномочий избирательных органов (органов по проведению референдумов) при осуществлении данной функции относится регистрация кандидатов и (или) списков кандидатов (вопросов для референдума). При проведении референдума речь идет конечно же не о кандидатах, а об инициаторах референдума. Именно в избирательных органах кандидаты и поддерживающие их объединения избирателей могут получить необходимую информацию, а в ряде государств — и определенную методическую помощь. Именно избирательные органы распределяют выделяемые государством для кандидатов и политических партий финансовые средства, если предусмотрено прямое государственное финансирование кандидатов и политических партий для покрытия (полного или частичного) расходов на предвыборную кампанию. Избирательные органы отвечают за справедливое распределение бесплатного эфирного времени в государственных электронных средствах массовой информации между кандидатами и политическими партиями (и их блоками), конечно, если такое время выделяется в рамках предвыборной кампании в той или иной стране. При этом необходимо отметить, что все эти полномочия принадлежат исключительно избирательным органам, никакие другие государственные органы с кандидатами в этой сфере не работают.

Более того, во многих государствах приняты законодательные меры, которые ограничивают работу других государственных органов с лицами, являющимися кандидатами, для того, чтобы обеспечить беспристрастность и равное отношение со стороны государства ко всем кандидатам. Такие ограничения касаются, прежде всего, кандидатов, уже занимающих те или иные выборные должности. Законодательство предусматривает специальные меры, направленные на то, чтобы воспрепятствовать использованию служебного положения для получения каких-либо преимуществ в ходе предвыборной кампании. Избирательные органы имеют полномочия по осуществлению надзора за соблюдением соответствующего законодательства.

Примечательно, что в ряде стран избирательные органы имеют прямое отношение и к регистрации политических Партий, поскольку в условиях современной демократии политические партии непосредственно связаны в своей деятельности с выборами. Например, в Бразилии регистрацией политических партий ведает Высший Избирательный Суд. В ФРГ статус политической партии фактически подтверждается Федеральной избирательной комиссией, когда политическая партия выходит на федеральные выборы впервые или после долгого перерыва. В одних штатах США полномочия по регистрации политических партий возложены на секретаря штата, в других — секретарю штата поручается организация и проведение выборов. Правда, для большинства стран все же не характерно наделение избирательных органов полномочиями по регистрации политических партий.

В число функций избирательных органов входит также работа с избирателями. Данную функцию мы ставим на третье место по порядку, но не по значению. Без активного и грамотного избирателя выборы не могут играть роль действенного механизма осуществления власти.

Избирательные органы отвечают за своевременную подготовку и обновление списков избирателей, но подходы к регистрации избирателей в разных странах разные. Во многих странах все граждане, достигшие определенного возраста и отвечающие установленным законодательством требованиям, в обязательном порядке заносятся в списки избирателей. В отдельных государствах (к примеру, США, Великобритании) в списки избирателей вносятся только те граждане, которые сами заявили о своем желании зарегистрироваться в качестве избирателей и подтвердили, что они отвечают требованиям, предъявляемым законодательством к избирателям.

Избирательные комиссии обязаны в то же время обеспечить доступность списков избирателей для граждан, чтобы каждый человек мог проверить, соответствуют ли действительности те данные о нем, которые занесены в списки избирателей. В большинстве демократических стран списки избирателей открыты для всех. Такой открытый характер обеспечивает прозрачность избирательных процедур, облегчает работу независимым наблюдателям на выборах. В России в настоящее время, к сожалению, полной открытости списков избирателей нет: каждому избирателю доступны только сведения о нем самом.

Отметим, что работа с избирателями не ограничивается составлением списков избирателей и обеспечением доступа к ним. В избирательных органах граждане могут получить необходимую информацию о проведении выборов и референдумов. Избирательные органы могут также способствовать предоставлению гражданам методической помощи для повышения их уровня как избирателей. Так, при ЦИК с 1995 г. действует Российский центр по обучению избирательным технологиям.

Реализацию функций избирательных органов можно рассмотреть на конкретном примере, а именно на деятельности ЦИК. В российском законодательстве закреплен целый ряд полномочий и прерогатив ЦИК. Следует упомянуть о такой сфере деятельности, как принятие на основе и во исполнение соответствующего федерального закона о выборах или референдуме различных инструкций, разъяснений и положений ЦИК, а также нормативных актов избирательных комиссий субъектов РФ, изданных по поручению ЦИК. Кроме того, избирательные органы в России принимают ненормативные решения, к числу которых можно отнести акты комиссий по исполнению предписаний федерального законодательства, связанные с завершением каких-либо процедур или действий. Принятие решений нормативного и ненормативного характера в некоторых случаях может быть инициировано одним из органов государственной власти, например Президентом Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Государственной Думой. Обязательность применения актов ЦИК, принятых в пределах ее полномочий, никто не ставит под сомнение. Причем полномочия ЦИК могут трактоваться довольно широко. К примеру, в 1999 г. решения ЦИК оказалось достаточным, чтобы выборы депутата в Чеченской Республике были отложены, хотя закон прямо не наделяет ЦИК правом откладывать или переносить выборы в каких-либо избирательных округах в связи с чрезвычайной ситуацией. Таким образом, можно сказать, что положено начало для появления правового обычая, наделяющего ЦИК соответствующим правом. Кстати говоря, не только отечественные, но и зарубежные правоведы сравнительно редко рассматривают место нормативных (и ненормативных) актов избирательных органов в общей системе нормативных актов и источников права того или иного государства.

Возвращаясь к рассмотрению полномочий избирательных органов России, подчеркнем, что важным направлением их деятельности является правоприменительная деятельность (в первую очередь ЦИК и избирательных комиссий субъектов РФ), которая нацелена на обеспечение избирательных прав россиян в ходе проведения свободных выборов. Эта основная задача избирательных комиссий заключается главным образом в реализации полномочий по применению федерального законодательства о выборах.

Особое место занимают контрольные полномочия избирательных органов. После 1993 г. российское избирательное законодательство постепенно расширяет полномочия избирательных комиссий по контролю за соблюдением избирательных прав граждан. Например, теперь уже не оговаривается, как это было в Положении о выборах депутатов Государственной Думы 1993 г., что ЦИК осуществляет руководство только окружными комиссиями. При посредстве избирательных комиссий субъектов РФ осуществляется взаимодействие ЦИК с органами государственной власти субъектов Федерации, координируется работа избиркомов на территории конкретных субъектов РФ. Они также рассматривают жалобы на действия (бездействие) и принятые решения нижестоящих избирательных органов, распределяют между территориальными избирательными комиссиями финансовые ресурсы, направляемые на проведение выборов.

Место и компетенция каждого из звеньев российской избирательной системы определены законом. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в этой системе играет особую роль, заключающуюся в руководстве разноуровневыми избирательными комиссиями в соответствии с законодательством о выборах, что и позволяет избирательным органам действовать слаженно. Руководство ЦИК проявляется в издании инструкций, иных нормативных актов, обязательных для всех без исключения избирательных комиссий, а также в распределении бюджетных средств на финансовое обеспечение выборов, в контроле за их целевым использованием. Важное значение имеет своевременное рассмотрение ЦИК жалоб и заявлений на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий в ходе избирательных кампаний. Все это позволяет сделать вывод о том, что в целом «новейшее законодательство продвигает статус избирательных комиссий по пути усиления государственно-властных начал в сочетании с общественными»1. Чем выше место избирательной комиссии в системе избирательных органов, тем отчетливее близость ее статуса к статусу органа государственной власти, хотя федеральный закон не дает определения природы избирательных комиссий как органов государственной власти.