<<
>>

Принципы деятельности.

Весьма важное место в работе избирательных органов занимают такие принципы, как конституционность и законность. На эти принципы опираются в своей деятельности все органы государственной власти и местного самоуправления, поэтому им уделено в литературе достаточно внимания.

Каких-либо специфических форм реализации этих принципов в работе избирательных органов не наблюдается. Остановимся же на тех из них, которые, хотя и присущи многим государственным и муниципальным органам, обнаруживают примечательную специфику при применении их избирательными органами.

Одним из важнейших принципов деятельности избирательных органов во многих странах выступает гласность. Отметим, что в Мексике, например, в год проведения выборов на основе многопартийности при Федеральном избирательном институте создаются Национальная комиссия по наблюдению за выборами и Национальный комитет по проверке результатов голосования. Такие же органы формируются на всех избирательных уровнях. Таким образом, в каждой из 94 тыс. участковых комиссий работают по два представителя от каждой партии, участвующей в выборах, что в совокупности с наблюдателями и активистами означает, что в работе избирательных комиссий принимают участие до 2,5 млн человек. При этом все они обязаны пройти месячные курсы, специально организуемые ФИИ. Такой подход отвечает в целом задаче демократического представительства граждан в избирательных органах. Заметим также, что к самим гражданам, пожелавшим принять непосредственное участие в работе избирательных органов, предъявляются определенные требования, связанные с обеспечением гарантии их объективности в ходе выборов. При рассмотрении кандидатур внимание обращается на то, являются ли они коренными жителями или лишь проживают в конкретном районе, имеют ли необходимые знания для выполнения своих функций, не занимали ли руководящие партийные должности в течение шести лет до выдвижения.

Все это немаловажно для честных выборов. Кроме того, начиная с 1994 г. политические партии и общественные объединения могут приглашать на выборы иностранных наблюдателей, получающих аккредитацию при ФИИ.

Принцип гласности известен и другим странам. Например, в США заседания Федеральной избирательной комиссии, как правило, открыты для всех желающих. Основания для проведения закрытых заседаний установлены законом. Закрытые заседания проводятся обычно для обсуждения кадровых и конфиденциальных вопросов, а также некоторых аспектов нарушения законов. Считается, что гласность и открытость обеспечиваются присутствием, как правило, в каждой участковой комиссии по одному представителю от двух крупнейших партий (Республиканской и Демократической). Они обычно именуются «избирательными судьями», поскольку конкурирующие партии внимательно следят за тем, чтобы для других сторон не было создано никаких незаконных преимуществ.

Наблюдатели, представляющие кандидатов, присутствуют в помещении, где происходит подсчет голосован следят за ходом этого подсчета (например, в Канаде и Великобритании).

В Российской Федерации принцип гласности нашел свое отражение, например, в положениях Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме

граждан Российской Федерации» 2002 г., закрепляющих право кандидатов и доверенных лиц, а также представителей средств массовой информации присутствовать на заседаниях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а при рассмотрении заявлений и жалоб на заседании могут присутствовать представители заинтересованных сторон. Вполне логично, что право свободного доступа возможно при соблюдении ряда формальностей, необходимых для обеспечения нормальных условий работы ЦИК. Так, на заседании могут присутствовать не любые члены избирательных объединений, а только их официальные представители, не любые журналисты, а лишь аккредитованные. Кроме того, принцип гласности находит свое воплощение в публикации решений комиссий и официальных сообщений в печати, других средствах массовой информации, а также в учрежденном ЦИК «Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации».

Проводятся пресс-конференции, встречи с избирателями, представителями средств массовой информации для лучшего ознакомления общественности с проблемами, связанными с избирательными правами. Безусловно, немаловажными представляются такие аспекты деятельности избирательных комиссий, как публикация итогов выборов, присутствие в день голосования на избирательных участках наблюдателей.

Что же касается наблюдателей, то можно напомнить, что впервые этот институт появился в нашей стране на выборах в Государственную Думу и Совет Федерации в декабре 1993 г. Было принято специальное Положение о международных (иностранных) наблюдателях и прохождении ими процедуры обязательной аккредитации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, утвержденное постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 ноября 1993 г. № 19. Статус наблюдателей от кандидатов, избирательных блоков и объединений имел другой характер. В частности, согласно ст. 15 Положения о выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации, в 1993 г. избирательные объединения и кандидаты в депутаты получили право в день голосования назначать в избирательную комиссию до пяти наблюдателей от каждого кандидата или объединения, которые, в свою очередь, могли присутствовать до окончания подсчета голосов. Несколько позже федеральное законодательство, посвященное прежде всего основным гарантиям избирательных прав граждан и выборам депутатов Государственной Думы, уточнило положения, определяющие статус наблюдателей, хотя и с различной полнотой в отношении российских и международных наблюдателей. Для международных наблюдателей необходимым является получение ЦИК от международных и национальных неправительственных и правительственных организаций или авторитетных организаций в области прав человека предложений об аккредитации лиц. Затем ЦИК выдает иностранному наблюдателю специальное удостоверение на оговоренный в нем срок. Лишение аккредитации возможно в случае нарушения федерального законодательства со стороны наблюдателя.

Что касается российских наблюдателей, то существуют требования, согласно которым их полномочия должны подтверждаться кандидатом, уполномоченным представителем инициативной группы избирателей, общественным объединением в письменной форме согласно оговоренному порядку. При этом предварительное уведомление о направлении на участок наблюдателя не требуется. Вместе с тем отечественные и международные наблюдатели могут быть аккредитованы только индивидуально. Кроме того, срок полномочий наблюдателей ограничивается с момента начала работы участковой избирательной комиссии до опубликования результатов выборов. Чтобы исключить возможности подтасовок результатов голосования, подсчет голосов начинается с момента окончания времени голосования и продолжается до установления итогов голосования на участке. По требованию наблюдателя избирательная комиссия обязана предоставить ему заверенную копию протокола о результатах выборов. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 1995 г. предусматривает административную и даже уголовную ответственность для лиц, препятствующих законной работе наблюдателей. Например, законодательство не предусмотрело права коллективного наблюдения за ходом выборов. Для разъяснения прав наблюдателей изданы инструкции, методические пособия, подготовленные ЦИК. С этой же целью проводятся научно-практические семинары.

В ходе подготовки и проведения новых федеральных выборов полномочия наблюдателей были несколько расширены. Так, появилось право наблюдателя знакомиться со списками избирателей, находиться в помещении избирательного участка в день голосования, включая помещения избирательных участков на территориях воинских частей, следственных изоляторов и других мест, где проводятся выборы, но куда вход ограничен, проверять ее опечатывание и вскрытие ящиков для голосования, подсчет голосов и погашение неиспользованных бюллетеней, ознакомление с протоколом (и получение его копии), а также право обжаловать действия участковой избирательной комиссии в территориальную избирательную комиссию, в ЦИК или суд в случаях, когда избирательный участок образован вне пределов страны.

Конечно, все права и действия наблюдателей не должны противоречить российскому законодательству и мешать работе членов избирательных комиссий. Поэтому сохраняются такие ограничения, как предписание о допустимости присутствия в помещении избирательной комиссии только одного наблюдателя от кандидата (партии). Это затрудняет процедуру замены, ротации наблюдателей, направленных одним кандидатом (партией). Ясно, что такое ограничение, появившееся уже в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 г., нацелено на то, чтобы в помещении избирательной комиссии не скапливалось большое количество людей. Избыточное число наблюдателей может помешать не только нормальной работе этой комиссии, но и сами они будут вольно или невольно мешать друг другу. Представляется, что можно было бы ввести в Федеральный закон, норму, согласно которой в помещении избирательной комиссии не могут находиться два и более наблюдателей от одного кандидата одновременно. Это позволило бы не допустить скопления излишне большого количества людей и в то же время помогло бы беспрепятственно осуществлять ротацию наблюдателей.

Дальнейшее развитие и совершенствование института наблюдателей должно стать гарантией свободной реализации избирательных прав гражданами, обеспечивая демократический общественный контроль за проведением выборов вплоть до объявления их результатов.

Помимо наблюдателей, зарегистрированные кандидаты и избирательные объединения направляют в избирательные комиссии по одному своему представителю в качестве члена комиссии с правом совещательного голоса. Эти члены комиссий обладают практически теми же правами, что и другие, члены этих комиссий, за исключением права принимать участие в голосовании при принятии комиссиями решений.

Как уже отмечалось, в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. государством гарантируется свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на выборах, защита демократических принципов и норм избирательного права.

Этим правовые гарантии обеспечиваются, в частности, организационно-правовыми, информационными и иными средствами, предусмотренными законодательством. Среди основополагающих правовых гарантий выделим следующие:

обеспечение гласности в деятельности избирательных комиссий;

обеспечение демократических принципов организации деятельности избирательных комиссий;

возможность обжалования нарушений избирательных прав граждан;

обеспечение надлежащего контроля за ходом подсчета голосов избирателей участковыми избирательными комиссиями;

объективное установление результатов выборов;

ответственность за нарушение избирательных прав граждан.

Можно также отметить, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. относит к полномочиям ЦИК совместное с избирательными комиссиями субъектов РФ осуществление мер по созданию единообразной системы подведения итогов выборов в Российской Федерации. Все перечисленные положения, формирующие систему гарантий избирательных прав российских граждан, получили развитие в последующих федеральных избирательных законах, в дополнениях и поправках к Уголовному кодексу Российской Федерации, Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях и др.

В Беларуси в соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 11 сентября 2000 г. «О членах Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов с правом совещательного голоса» политические партии получили возможность направлять своих представителей в состав Центральной комиссии. Члены Центральной комиссии с правом совещательного голоса имеют право вносить предложения в повестку дня заседаний, иные предложения по вопросам, входящим в компетенцию Центральной комиссии, выступать на ее заседании и задавать его участникам вопросы в соответствии с повесткой дня; знакомиться с документами и материалами Центральной комиссии. Члены Центральной комиссии с правом совещательного голоса не вправе участвовать в проводимых комиссией проверках, в голосовании при принятии решений. Принципы открытости и гласности закреплены в ст. 13 Избирательного кодекса Республики Беларусь. Они обеспечиваются обязательным опубликованием решений избирательных комиссий в государственных средствах массовой информации, допуском представителей средств массовой информации в избирательные комиссии по выборам, допуском в избирательные комиссии в соответствии с установленными правилами доверенных лиц кандидатов на выборные должности, представителей политических партий, других общественных объединений, трудовых коллективов, групп граждан, иностранных (международных) наблюдателей.

Институт иностранных и международных наблюдателей вообще получил широкое развитие в 1990-х гг., в особенности в странах Восточной Европы, Азии, Латинской Америки. Однако формы и методы реализации принципа гласности в деятельности избирательных органов, как видно из приведенных выше примеров, довольно специфичны и отличаются от форм и методов государственных органов (хотя и есть, конечно, схожие формы, например публикация принятых решений).

В деятельности избирательных органов во многих странах большое значение имеет принцип коллегиальности. Правда, надо отметить, что не во всех государствах избирательные органы действуют на основе принципа коллегиальности (это было показано выше), однако для многих государств именно этот принцип стал одним из основополагающих в организации деятельности избирательных органов. Как отмечает видный специалист в области избирательного права А. В. Иванченко, «принцип организации и деятельности комиссий как коллегиальных органов» является одним из основополагающих начал\' их правового статуса в России1. Он действовал уже в период организации всей системы избирательных комиссий в России на основе Положения о выборах депутатов Государственной Думы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г. № 1557, и Положения о Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 1993 г. В этих положениях содержатся и другие демократические принципы организации деятельности избирательных комиссий, а именно — открытость, коллегиальность, гласность, свободное обсуждение по различным вопросам. Коллегиальность в работе избирательных комиссий находит свое закрепление и в Положении о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. № 1633. Если вспомнить, что приведенные выше законодательные акты принимались и начали реализовываться на фоне драматических, а затем и трагических событий осени 1993 г., в условиях отсутствия законодательной ветви власти и определенных ограничений судебной власти (в частности, была приостановлена деятельность Конституционного Суда Российской Федерации), то остается только особо отметить роль избирательных комиссий, которые в тяжелейших условиях той поры действовали вполне демократично и сравнительно независимо.

Принцип коллегиальности нашел закрепление и развитие в законах, принятых уже позже в соответствии с установленной Конституцией Российской Федерации законодательной процедурой. Так, ст. 29 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 1995 г. прямо говорила о том, что. «деятельность избирательных комиссий осуществляется на основе коллегиальности». Правда, в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» 1995 г. такого четкого указания на принцип коллегиальности не было, однако анализ содержания ст. 21 показывал, что регулирующие организацию деятельности избирательных комиссий положения базируются на принципе коллегиальности. Особое место среди Нормативных правовых актов, посвященных организации деятельности избирательных комиссий, принадлежит Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 г., закрепившему ведущие принципы работы избирательных комиссий на территории Российской Федерации. Указанный Федеральный закон позже заменил Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 г., который гласил: «Деятельность избирательных комиссий, комиссий референдума осуществляется коллегиально» (ч. 1 ст. 27). Часть 1 ст. 28 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. еще раз подтвердила это положение.

Принцип коллегиальности находит свое отражение в организации работы Центризбиркома, избирательных комиссий всех других уровней. Согласно процедуре созыва и проведения заседаний ЦИК это право принадлежит Председателю ЦИК или по его поручению заместителю Председателя ЦИК. Такое же право предоставлено на основании письменного требования не менее трети всех членов Центризбиркома с правом решающего голоса или половины членов ЦИК с правом совещательного голоса. Заседание признается правомочным в том случае, если на нем присутствуют Председатель ЦИК или заместитель Председателя ЦИК и не менее половины от списочного состава членов ЦИК с правом решающего голоса. Решения должны приниматься открытым голосованием большинством голосов от присутствующих на заседании, а решения нормативного характера — большинством голосов от общего числа членов Центризбиркома. Председатель ЦИК обладает довольно широкими полномочиями. Он распределяет обязанности между членами ЦИК в целях организации работы по выполнению его решений, обладает правом давать поручения членам ЦИК, приглашать на заседания представителей органов государственной власти, общественных организаций и т. д., а также представлять Центризбирком в органах государственной власти, международных организациях и др., информировать Президента Российской Федерации, Государственную Думу, Совет Федерации, органы государственной власти и общественность о работе ЦИК. Председатель ЦИК имеет и другие полномочия, в том числе распоряжается финансами.

Члены ЦИК, наделенные правом решающего голоса, имеют также право вносить предложения по повестке дня заседания, замечания и поправки по обсуждаемым вопросам. В случае несогласия с решением Центризбиркома они могут выразить особое мнение в письменной форме, которое прилагается к протоколу заседания ЦИК. Члены ЦИК могут создавать специальные рабочие группы для подготовки проектов конкретных решений, а также вести прием граждан и представителей органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и др., знакомиться с документацией ЦИК и нижестоящих комиссий.

Вошло в практику и правило, являвшееся новацией в середине 1990-х гг., в соответствии с которым федеральное законодательство четко оговаривает, какие именно вопросы требуют принятия решений большинством голосов от установленного числа членов избирательной комиссии. Закон устанавливает также два типа процедур принятия избирательными комиссиями решений: общую и специальную. В рамках общей процедуры решения принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. В рамках специальной процедуры решаются такие вопросы, как регистрация кандидатов, отмена регистрации, подведение итогов голосования, результаты выборов, признание выборов несостоявшимися либо недействительными. Эти решения принимаются большинством голосов от установленного числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. В таком же специальном порядке ЦИК принимает решения по избранию руководства, внесению предложений в Верховный Суд Российской Федерации об отмене регистрации кандидата на должность Президента Российской Федерации, вопросам финансового обеспечения выборов, проведения повторного голосования и повторных выборов.

Стоит подчеркнуть, что в случае равного числа голосов, поданных за и против принятия решения, голос председателя избирательной комиссии считается решающим. Член избирательной комиссии вправе высказать свое особое мнение, которое отражается в протоколе и в трехдневный срок передается для сведения вышестоящей избирательной комиссии (а в день выборов или за три дня до них — незамедлительно).

И все же далеко не все спорные вопросы в должной степени урегулированы федеральным законодательством, что создает определенные практические трудности. Практика показывает, в каком направлении необходимо развивать избирательное законодательство, какие пробелы требуют своего незамедлительного восполнения. Так, в упоминавшемся Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 г. не предусматривались правовые механизмы урегулирования спорных моментов, связанных с равным распределением голосов в ходе принятия решения избирательной комиссией. Статья 21 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» 1995 г. закрепляла за председателем избирательной комиссии право решающего голоса в случае равного числа голосов, поданных за и против при принятии какого-либо решения. В то же время в ст. 29 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 1995 г. говорилось о том, что в такой ситуации голос председателя комиссии считается решающим только при принятии решений избирательными комиссиями, имеющими в своем составе четное число членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Законодатель учел эти недоработки и в ч. 9 ст. 27 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 г. установил, что «при принятии решений избирательной комиссией, комиссией референдума в случае равного числа голосов «за» и «против» голос председателя избирательной комиссии, комиссии референдума является решающим». Это же положение воспроизведено в ч. 15 ст. 28 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г.

Понятно, что принцип коллегиальности как один из основополагающих в деятельности ЦИК (что закрепляет ст. 5 упоминавшегося Регламента) будет успешно работать тогда, когда будут четко распределены обязанности между членами ЦИК. Эта работа осуществляется постоянно. Цель ее — соответствовать задачам, которые являются наиболее актуальными в настоящее время. В частности, формировались группы членов ЦИК по взаимодействию с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, с избирательными комиссиями других уровней по вопросам, касающимся подготовки и проведения выборов в федеральные органы государственной власти; по осуществлению контроля за соблюдением избирательных прав граждан и законности при организации выборов; по организации взаимодействия с избирательными блоками и объединениями; по контролю за расходованием финансовых ресурсов; по взаимодействию со средствами массовой информации и внедрению новой государственной автоматизированной системы «Выборы».

<< | >>
Источник: Автономов А.С., Веденеев Ю.А., Луговой В.В.. Сравнительное избирательное право: Учебное пособие. — М.,2003. — 208 с.. 2003

Еще по теме Принципы деятельности.:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -