Принцип независимости в деятельности Европейского центрального банка

ЕЦБ функционирует на основании двух принципов — независимости и подотчетности. Принцип независимости поставлен во главу угла в ст. 130 Договора и ст. 7 Статута, которые раскрывают его значение и содержание.

Фундаментальные положения о независимости ЕЦБ могут быть рассмотрены в двух аспектах. С одной стороны, самому ЕЦБ, НЦБ и членам управленческих органов ЕЦБ и НЦБ запрещается получать инструкции и указания от органов ЕС, правительств государств-членов и любых иных органов. С другой стороны, органы ЕС и национальные правительства не должны оказывать никакого влияния на членов управленческих органов ЕЦБ и НЦБ при осуществлении ими предметной компетенции ЕСЦБ. Прежде всего принцип независимости покрывает те функции и полномочия ЕЦБ и НЦБ, которые закреплены в Статуте и Договоре, т.е. не от-

20. Большой объем, разнообразие вилов и значимость актов, принимаемых ЕЦБ, позволили зарубежным ученым прийти к выводу, что в рамках права ЕС формируется его особая подсистема — право ЕЦБ. См.: Zilioli C., SelmayrM. The Law of the European Central Bank. Oxford, 2001. P. 83—131 (Chapter 3. The Making and Implementation of the ECB Law).
21. Принцип независимости в деятельности центральных банков издавна привлекал внимание западных ученых. Этой проблематике посвящены не только научные статьи, но и фундаментальные монографии: Bini Smaghi L. Central Bank Independence in the EU: From Theory to Practice // European Law Journal.
    2008. Vol. 14. № 4. P. 446—460; Laurens B, Arnone M., Segalotto J.-F. (eds.) Central Bank Independence, Accountability, and Transparency: A Global Perspective. New York, 2009.
22. О мотивационных аспектах внедрения принципа независимости в деятельность центральных банков государств Европы см.: SmitsR. Central Bank Independence and Accountability in the Light of EMU / M. Giovanoli (ed.) International Monetary Law: Issues for the New Millennium. Oxford, 2000; Dyson K., Marcussen M. (eds.) Central Banks in the Age of the Euro: Europeanization, Convergence and Power. Oxford, 2009.

носится к другим функциям этих структур, выполняемым не в связи с реализацией целей валютного регулирования.

Принцип независимости адресован управленческим органам ЕСЦБ (Управляющему совету, Исполнительному комитету и Генеральному совету, которые в терминологии первоисточника квалифицируются как decision-making bodies), их членам, любым управленческим органам НЦБ. Данный принцип направлен на исключение потенциального политического влияния на эти структуры со стороны институтов Союза (Европейский парламент, Европейский Совет, Совет ЕС, Европейская комиссия, Суд ЕС и Палата аудиторов); органов Союза (в частности, Экономический и социальный комитет, Комитет регионов, Европейская прокуратура); учреждений Союза (в частности, Европол и Евроюст)23; любых правительственных органов (под которыми понимаются законодательные, исполнительные и судебные органы, причем Статут охватывает все три уровня управленческой иерархии в государстве — общенациональный, региональный и локальный); любых других органов (имеются в виду органы, находящиеся в пределах юрисдикции Союза).

Следующий момент в раскрытии смыслового содержания принципа независимости касается круга лиц, которым запрещено оказывать политическое давление на органы валютного регулирования ЕС. В первую очередь это относится к членам управленческих органов и организаций ЕС (при этом акцент смещен с институций на персоналии), к членам правительственных органов государств-членов (с адекватным смещением акцента).

Аналогичная ситуация существует и в отношении Суда ЕС, юрисдикция которого распространяется на ЕЦБ (ст. 35 Статута), и в отношении Палаты аудиторов, которая вправе проводить аудиторские проверки бухгалтерской отчетности и менеджмента ЕЦБ (ст. 27(2) Статута). Суд ЕС при рассмотрении ряда дел, связанных с принятием решений в области проведения единой экономической политики Союза, уже продемонстрировал строгое соблюдение принципа независимости24.

23. Согласно учредительным документам число институтов Союза является фиксированным и насчитывает семь элементов. В отличие от институтов количество органов не является фиксированным, ибо они могут создаваться как учредительными документами ЕС, так и правовыми актами институтов Союза. Категория учреждений используется для обозначения тех ведомств Союза, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью в качестве юридических лиц. Институты и органы, напротив, статусом юридического лица не обладают, за исключением ЕЦБ. Аналогично органам Союза система его учреждений является открытой. Учреждения могут создаваться как учредительными документами ЕС, так и правовыми актами институтов Союза. См. об этом более подробно: Кашкин С.Ю. Право Европейского Союза. М., 2009.
24. См.: Cases 15/59, 29/59 Societe Metallurgique de Knutange v.
    High Authority [1960] ECR 14; Case 138/79 SA Roquettes Freres v. Council of the European Communities [1980] ECR 3333, § 25; Case 167/88 Association Generale des Producteurs de Ble et Autres Cereales (AGPB) v. Office National Interprofessio- nel des Cereales (ONIC) [1989] ECR 1653 § 29.

Это позволяет надеяться, что аналогичной позиции Суд будет придерживаться и в отношении дел с участием органов валютного регулирования ЕС, связанных с проведением единой валютной политики, оставляя за этими органами широкое поле для маневра. Общий принцип независимости включает несколько элементов, которые формируют его содержательную ткань:

• организационная независимость;
• персональная (личная) независимость;
• функциональная независимость;
• финансовая независимость.

Организационная независимость означает наделение органов валютного регулирования ЕС статусом юридического лица. Конструирование ЕЦБ как самостоятельного юридического лица и наделение его правосубъектностью (ст. 282(3) Договора) позволяют более четко отграничить его место от положения управленческих органов ЕС. Применительно к ЕСЦБ, ЕЦБ и НЦБ, обладая статусом юридических лиц, представляют собой конститутивные элементы этой системы, наделенные функциями валютных регуляторов и гарантов проведения разумной валютообменной политики. Их взаимоотношения в рамках ЕСЦБ — это взаимоотношения отдельных образований, которые управляются компетентными органами одного из них. Другие институты и органы, входящие в структуру ЕС (например, Европейская комиссия, Европейский Совет), не обладают статусом самостоятельных юридических лиц25. Согласно ст. 9(1) Статута ЕЦБ в каждом из государств — членов ЕС пользуется максимально широкой правоспособностью, признаваемой национальными законодательствами за юридическими лицами. ЕЦБ может, в частности, приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, выступать стороной в суде.

Персональная (личная) независимость понимается как сбалансированная система правил, касающихся назначения на должность и отстранения от должности членов управленческих органов ЕЦБ, а также разграничение статуса служащих ЕЦБ от статуса лиц, состоящих на гражданской службе.

1. признанный уровень квалификации и профессионального опыта в области валютного регулирования и банковской деятельности должен гарантировать, что только обладающие такими характеристиками лица будут назначены на должности в Исполнительном комитете. Именно это должно исключить возможность назначения политиков в рамках системы политического патронажа. Члены Исполнительного комитета назначаются Европейским Советом квалифицированным большинством голосов по рекомендации Совета ЕС, после консультаций с Европейским парламентом и Управляющим советом ЕЦБ26 (ст. 283(2) Договора и ст. 11(2) Статута);

25. Единственным исключением является Европейский инвестиционный банк — ЕИБ (ст. 308 Договора).
26. В число членов Исполнительного комитета включаются также Президент и Вице-президент ЕЦБ. Каждый член Исполнительного комитета вправе участвовать в голосовании и располагает с этой целью одним голосом. Решения Исполнительного комитета принимаются простым большинством голосов. В случае равенства голосов голос Президента является решающим (ст. 11(5) Статута).

2. члены Исполнительного комитета назначаются на восьмилетний срок без права повторного назначения на эту должность (ст. 11(2) Статута). Длительный срок исполнения ими своих обязанностей приведет к тому, что они в переносном смысле «переживут» тех лиц, которые принимали решение об их назначении. Невозможность повторного назначения препятствует потенциальным попыткам поддаться политическому давлению с целью сохранить свой пост на второй срок. Другой момент касается того факта, что срок полномочий всех членов Исполнительного комитета не истекает одновременно. Условия труда членов Исполнительного комитета, в частности их должностные оклады, пенсии и иные пособия по социальному обеспечению, определяются контрактами, заключаемыми с ЕЦБ, и фиксируются Управляющим советом по предложению комитета в составе трех членов, назначаемых Управляющим советом.
   Члены Исполнительного комитета не располагают правом голоса по вопросам определения их условий труда (ст. 11(3) Статута);
3. члены Исполнительного комитета могут быть отстранены от должности только по крайне серьезным основаниям, к числу которых относятся обнаружившееся несоответствие лица квалификационным требованиям при исполнении им своих обязанностей, виновность в совершении серьезного проступка. Отстранение лица от должности производится Судом ЕС по представлению Управляющего совета или Исполнительного комитета (ст. 11(4) Статута). Что же касается глав НЦБ государств — членов ЕС, то требования к личной независимости ограничиваются сроком их полномочий, который не может быть менее пяти лет, и надлежащими гарантиями пребывания в должности. Главы НЦБ могут быть отстранены от исполнения служебных обязанностей, только если они перестали соответствовать квалификационным требованиям либо виновны в совершении серьезного проступка. Требование о смещении главы НЦБ со своего поста должно быть обращено к компетентным национальным властям и заявлено в Суде ЕС (ст. 14(2) Статута).

Функциональная независимость означает наделение ЕЦБ полномочиями принимать независимые (автономные) решения в пределах своей компетенции, при этом под автономностью понимается независимость от политических органов ЕС. Только три полномочия ЕЦБ были определены по структуре и содержанию политическими органами ЕС, хотя их реализация происходит в процессе автономного принятия решений в ЕЦБ. К числу таких полномочий относятся:

• обязательное требование о наличии минимальных резервов (Регламент ЕС № 2531/98 от 23 ноября 1998 г., касающийся применения требования о минимальных резервах, в ред. Регламента ЕС № 134/2002 от 22 января 2002 г.)27;
• обязательное требование о применении санкций при нарушении норм, выработанных ЕЦБ (Регламент ЕС № 2532/98 от 23 ноября 1998 г., касающийся полномочий ЕЦБ по применению санкций)28;
• обязательное требование о сборе статистической информации (Регламент ЕС № 2533/98 от 23 ноября 1998 г., касающийся сбора статистической информации, в ред. Регламента ЕС № 951/2009 от 09 октября 2009 г.)29.

27. Official Journal of the European Communities. No. L 318, 27.11.1998. P. 1—3; No. L 24, 26.01.02. P. 1.
28. Ibid. No. L 318, 27.11.1998. P. 4—7.
29. Ibid. No. L 318, 27.11.1998. P. 8—19; No. L 269, 14. 10.09. P. 1—6.

Такое установление полномочий не влияет на автономность принятия решений ЕЦБ, так как конкретные действия ЕЦБ по введению минимальных резервов, наложению санкций или порядку представления статистической информации принимаются управленческими органами ЕЦБ независимо в рамках предписанной компетенции.

Финансовая независимость предполагает наличие собственного бюджета ЕЦБ, отличного от бюджета ЕС. Собственный бюджет ЕЦБ пополняется за счет доходов от эмиссии банкнот евро; от разницы в процентных ставках по кредитам и депозитам ЕЦБ; от инвестиций, вложенных в официальные валютные резервы стран — членов ЕС, которые ЕЦБ хранит и обслуживает. Согласно ст. 27(1) Статута счета ЕЦБ и НЦБ проверяются независимыми внешними аудиторами, кандидатуры которых утверждает Совет ЕС по рекомендации Управляющего совета. Аудиторы обладают всеми полномочиями по проверке любых книг и счетов ЕЦБ и НЦБ и по получению любой информации об их операциях. Принимая во внимание финансовую независимость ЕЦБ, здесь же следует отметить, что он не подлежит обычной процедуре проверки со стороны Палаты аудиторов, которая может проанализировать лишь «операционную эффективность управления ЕЦБ» (ст. 287 Договора и ст. 27(2) Статута).