Юридическая природа, структура и функции Европейского центрального банка

Создание ЕЦБ и ЕСЦБ3 1 июня 1998 г. повлекло за собой два важнейших правовых последствия для всего ЕС. Во-первых, создание этих структур означало формирование новых органов в рамках ЕС, которые обладают всеми полномочиями по проведению валютной политики Союза, включая эмиссию единой денежной единицы — евро.

К числу последних относятся Амстердамский договор 1997 г., вступивший в силу 1 мая 1999 г.; Ниццский договор 2001 г., вступивший в силу 1 февраля 2003 г., Лиссабонский договор 2007 г., вступивший в силу 1 декабря 2009 г., именуемые в научной литературе ревизионными договорами. Наиболее важное значение среди

2. В качестве примеров работ общего характера можно привести: Акопова И.Г. Эволюция европейской экономической и валютной интеграции // Московский журнал международного права. 2002. № 3. С. 31—46; Линников А.С. Европейский валютный союз: история формирования и механизм действия на современном этапе // Московский журнал международного права. 2002. № 4. С. 65—90; Пашковская И.Г. Европейская экономическая и валютная интеграция. Аспекты права Европейского Союза. М., 2003; Гришин А.В. Проблемы институционального регулирования Экономического и валютного союза // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения.
   2008. № 1. С. 83—91.
3. В юридических текстах-первоисточниках данным терминам соответствуют англоязычные термины «European Central Bank — ECB» и «European System of Central Banks — ESCB».
4. В юридических текстах-первоисточниках данному термину соответствует англоязычный термин «National Central Banks — NCB».

них имеет Лиссабонский договор, который заложил основы новой архитектуры Союза и, по сути, создал «новую» Европу5. Следует отметить, что Маастрихтский договор лишь упоминает ЕЦБ в числе других институтов ЕС (ст. 13(1)), но не раскрывает особенности его правового статуса. Соответствующие положения закреплены в Отделе 6 «Европейский центральный банк» Главы 1 «Институты» Раздела I «Институционные положения» Части 6 «Институционные и финансовые положения» Римского договора (далее — Договор). Другим важнейшим документом, относящимся к исследуемой проблематике, выступает Статут ЕСЦБ и ЕЦБ (далее — Статут), утвержденный Протоколом № 18, и ныне являющийся приложением к обновленной консолидированной версии Договора6.

И система вышеупомянутых договоров, и Статут выступают как юридические акты первичного законодательства ЕС (primary community legislation). Наряду с ними к актам, регулирующим правовой статус и функционирование ЕСЦБ и ЕЦБ, относится целая группа актов вторичного законодательства ЕС (secondary community legislation), которые включают регламенты (regulations), решения (decisions), рекомендации (recommendations) и заключения (opinions) ЕЦБ7, а также интрасистемные соглашения в рамках ЕСЦБ по внутренним вопросам между ЕЦБ и НЦБ. Кроме этого ст. 14(3) Статута упоминает «указания и инструкции» (guidelines and instructions), которые ЕЦБ имеет право применять к центральным банкам государств — членов ЕС, входящих в ЕСЦБ. Наряду с упомянутыми актами вторичное законодательство ЕС включает также три регламента, принятые Советом ЕС: о минимальных резервах, сборе статистической информации и санкциях, которые ЕЦБ может налагать.

Валютная и экономическая интеграции в рамках ЕС прошли три стадии в своем развитии8.

5. Выше приведены названия Римского и Маастрихтского договоров в редакции Лиссабонского договора. Их первоначальные названия существенно отличались от ныне действующих.
6. Обновленная консолидированная версия Римского договора опубликована: Кашкин С.Ю. (отв. ред.) Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М., 2008. С. 211—390.
7. Широкая юрисдикционная компетенция ЕЦБ по проведению единой валютной политики была неоднократно подчеркнута западными учеными. См.: HamoriS., HamoriN. Introduction of the Euro and the Monetary Policy of the European Central Bank. London, 2009.
8. Всеобъемлющее исследование различных аспектов становления и развития Экономического и валютного союза см.: Verdun A. The Euro: European Integration Theory and Economic and Monetary Union (Governance in Europe Series). Lanham, 2002; Townsend M. The Euro and Economic and Monetary Union: A Historical, Institutional and Economic Description. London, 2007; EMU@10: Successes and Challenges after Ten Years of Economic and Monetary Union (European Economy Series. Vol. 2). Brussels, 2008.

тута (далее — ЕВИ)9, основной задачей которого стала подготовка к третьей стадии ЭВС и созданию ЕЦБ.

С момента создания ЕЦБ ЕВИ прекратил свое существование и был ликвидирован. Часть его функций перешла к ЕЦБ, и это главным образом касалось его полномочий в отношении тех государств, которые не участвуют в «зоне евро». Третья (и последняя) стадия в развитии ЭВС началась 1 января 1999 г. В рамках третьей стадии произошло введение в наличный оборот единой денежной единицы — евро с 1 января 2002 г. на территории 12 государств — членов ЕС. К сожалению, не все государства — члены ЕС смогли осуществить переход к единой европейской валюте, ибо он сопровождался жесткими требованиями, касающимися конвергенции и общих показателей в развитии экономики в государствах-членах, и требованиями о соответствии положений национального законодательства положениям Договора о создании ЭВС и Статута ЕСЦБ/ЕЦБ. Кроме этого правовые нормы предусматривают, что государство, входящее в ЕС, может отказаться от введения евро на своей территории, т.е. реализовать так называемое право выбора (opt-out)10.

В настоящее время вне зоны евро остаются 11 государств — членов ЕС. Для более тесных контактов таких государств с ЭВС в рамках ЕЦБ был создан третий орган, наделенный властными полномочиями, — Генеральный совет (General Council) ЕЦБ (ст. 44 и 50 Статута). Он состоит из Президента и Вице-президента ЕЦБ, глав центральных банков всех государств — членов ЕС, включая и не входящие в зону евро. Основной задачей Генерального совета выступает обеспечение безболезненного перехода к единой европейской валюте всех государств — членов ЕС посредством более тесных контактов органов валютного регулирования зоны евро и центральных банков не входящих в нее государств. Наличие Генерального совета в структуре органов ЕЦБ носит временный характер. Однако он несет основное бремя по обеспечению введения единой европейской валюты на территории новых государств при их принятии в ЕС.

Институционная структура ЕСЦБ и ЕЦБ. В структуру ЕСЦБ входят вновь созданный ЕЦБ и ранее существовавшие НЦБ всех государств-членов.

9. Правовой статус ЕВИ был ранее закреплен в ст. 117 Римского договора (до внесения в него изменений Лиссабонским договором) и в Статуте ЕВИ.
10. См. об этом более подробно: Issing O. The Birth of Euro. Cambridge, 2008; Marsh D. The Euro: The Politics of the New Global Currency. Yale, 2009; Posen A., Pisani-Ferry J. (eds.) The Euro at Ten: Next Global Currency? Brussels, 2009.
11. ЕЦБ пересматривает квоты НЦБ каждые пять лет, а также в случае принятия в ЕС новых членов. Последний пересмотр квот имел место в 2009 г.

в центральных банках, функционирующих в форме частных компаний)12, данная структура капитала ЕЦБ приводит к тому, что его косвенными владельцами выступают правительства государств — членов ЕС.

Несмотря на то, что ЕЦБ выступает как общая дочерняя организация центральных банков государств-членов, последние обязаны подчиняться решениям ЕЦБ, принятым в рамках его предметной компетенции как основного структурного звена ЕСЦБ. Это ясно следует из текста ст. 14(3) Статута, которая объявляет НЦБ составной частью ЕСЦБ и требует от них подчинения указаниям и инструкциям ЕЦБ. Указания и инструкции являются особыми юридическими актами, которые Управляющий совет (Governing Council) и Исполнительный комитет (Executive Board) как основные структурные звенья ЕЦБ могут принимать в отношении НЦБ.

Вне рамок ЕСЦБ НЦБ продолжают функционировать в своем первоначальном качестве, например, как компетентные органы пруденциального банковского надзора за деятельностью кредитных организаций на территории того или иного государства. Управляющий совет может, однако, установить своим решением, принятым большинством в 2/3 голосов, что какой-либо НЦБ выполняет функцию, входящую в компетенцию ЕСЦБ. В этом случае положения национального законодательства, регулирующие такую функцию, не подлежат применению (ст. 14(4) Статута). Таким образом, Статут предусматривает своего рода инвертивную структуру группы в отношении ЕСЦБ, когда материнские компании контролируются их общей дочерней организацией, в управление которой они при этом глубоко вовлечены.

При осуществлении своих задач и функций ЕЦБ и НЦБ должны руководствоваться решениями Управляющего совета или Исполнительного комитета. Управляющий совет является высшим органом ЕЦБ, именно он принимает основные решения в области европейской валютной политики (ст. 12(1) Статута). Он включает в свой состав Исполнительный комитет и глав НЦБ государств, входящих в зону евро (ст. 283(1) Договора и ст. 10(1), 42(4) Статута). Исполнительный комитет как исполнительный орган отвечает за претворение в жизнь валютной политики, выработанной Управляющим советом, и осуществляет текущее руководство ЕЦБ. Исполнительный комитет состоит из Президента, Вице-президента и четырех членов, которые назначаются на уровне ЕС. Каждому члену Управляющего совета ЕЦБ принадлежит один голос, решения принимаются простым большинством голосов (за несколькими

12 Частными компаниями ныне являются Национальный банк Бельгии, Банк Греции и Банк Нидерландов. Любопытно, что исторически центральные банки возникали как частные компании, но впоследствии были национализированы государством. Так, Банк Англии, созданный в 1694 г. как акционерное общество частными лицами, был национализирован по решению парламента в 1946 г. путем выкупа принадлежащих частным лицам акций казначейством Королевства.

исключениями — ст. 10(2) Статута). Эти исключения касаются решения финансовых вопросов (формирования капитала ЕЦБ, передачи валютных резервов от НЦБ к ЕЦБ, распределения валютного дохода НЦБ, прибылей и убытков ЕЦБ)13.

Еще одно исключение из принципа голосования простым большинством голосов касается одобрения «других инструментов валютного контроля», прямо не обозначенных в Статуте, либо внесения поправок в текст действующего Статута. Такие решения принимаются единогласно (ст. 40(3) Статута)14. Право голоса осуществляется лично. Для того чтобы Совет управляющих имел возможность проводить голосование, устанавливается кворум в 2/3 членов, имеющих право голоса. Если кворум не достигнут, то Президент ЕЦБ вправе созвать внеочередное заседание, на котором решения могут приниматься при отсутствии данного кворума. Заседания Управляющего совета проводятся не реже 10 раз в год и являются конфиденциальными (ст. 10(4) и 10(5) Статута). И в Управляющем совете, и в Исполнительном комитете Президент ЕЦБ обладает правом решающего голоса (ст. 11(5) Статута).

Управляющий совет состоит из членов Исполнительного комитета (шесть человек) и управляющих НЦБ государств — членов ЕС, денежной единицей которых является евро (в настоящее время 16 человек). Согласно ст. 10(2) Статута каждый член Управляющего совета располагает одним голосом. В настоящее время количество членов Управляющего совета составляет 22 человека; каждый член Исполнительного комитета располагает одним голосом, а число управляющих НЦБ, располагающих правом голоса, составляет 15. Эти голоса предоставляются и подвергаются ротации. Со дня, когда число управляющих НЦБ превысит 15, и до тех пор пока оно не достигнет 22, управляющие НЦБ распределяются на две группы исходя из классификации по размеру доли государства-члена соответствующего НЦБ в совокупном ВВП и в совокупном объединенном балансе валютно-финансовых институтов государств — членов ЕС, денежной единицей которых является евро. Долям в совокупном ВВП и в совокупном объединенном балансе валютно-финансовых институтов придается вес, равный соответственно 5/6 и 1/6. Первая группа состоит из пяти управляющих, а вторая группа — из остальных управляющих. Частота осуществления прав голоса управляющих, принадлежащих к первой группе, должна быть не ниже той, с которой осуществляются права голоса управляющих, принадлежащих ко второй группе. При соблюдении вышеизложенного первой группе отводятся четыре голоса, а второй группе — 11 голосов.

Необходимо пояснить еще один термин, широко употребляемый в европейском банковском и валютном законодательстве, — термин «Евросистема» (Eurosystem)15.

13. Такие решения принимаются только главами НЦБ (вес голосов членов Исполнительного комитета равен нулю) квалифицированным большинством голосов. Количество голосов, которым обладает глава НЦБ, напрямую зависит от количества акций в капитале ЕЦБ, приобретенных данным НЦБ. Решение принимается, если голоса «за» представляют не менее 2/3 капитала ЕЦБ и не менее половины держателей акций. Таким образом, можно утверждать, что в этом случае решения принимаются по принципу взвешенного голосования, характерного для международных валютнофинансовых организаций (ст. 10(3) Статута).
14. Другим примером решения, требующего единогласия, выступает установление несоответствия функций какого-либо НЦБ целям и задачам ЕСЦБ.
15. Согласно ст. 1 Статута ЕЦБ и НЦБ образуют ЕСЦБ. ЕЦБ и НЦБ государств — членов ЕС, денежной единицей которых является евро, образуют Евросистему. См., напр.: Neyer U. The Design of the Eurosystem’s Monetary Policy Instruments (Contributions to Economics Series). Heidelberg, 2007.

Этим термином обозначают структуру, в которую входят ЕЦБ и НЦБ зоны евро. В данном контексте Евросистема выглядит как часть ЕСЦБ (или как ее подсистема). НЦБ, не входящие в Евросистему, продолжают осуществлять свои полномочия в области валютной политики в соответствии со своим национальным законодательством и требованием о координации такой политики в рамках ЕСЦБ (ст. 43 Статута).

Функциональная структура ЕСЦБ (распределение полномочий между ЕЦБ и НЦБ) напоминает в какой-то степени структуру Федеральной резервной системы (далее — ФРС) США16. ФРС как таковая не является самостоятельным юридическим лицом. В рамках ФРС юридическими лицами выступают Совет управляющих (Board of Governors) и Федеральный комитет открытого рынка (Federal Open Market Committee), которые выступают как федеральные агентства (т.е. как публичные юридические лица), а также 12 федеральных резервных банков, которые выступают как частные юридические лица (в отличие от 24 из 27 НЦБ государств — членов ЕС, находящихся в государственной собственности. Три из 27 НЦБ являются частными компаниями). Федеральные резервные банки находятся в частной собственности (100% их уставного капитала принадлежит частным банкам-акционерам того или иного округа) и имеют соответствующую структуру управления. Аналогия между ЕСЦБ и ФРС США помогает лучше понять двойственный характер функций НЦБ, входящих в ЕСЦБ, которые, с одной стороны, функционируют как часть ЕСЦБ, а с другой — отдельно и независимо от ЕСЦБ, чьими единственными акционерами они являются17.

Статус ЕСЦБ закрепляет две основные цели ее создания — обеспечение стабильности цен и поддержку общей экономической политики в ЕС (ст. 127(1) Договора и ст. 2 Статута). Для достижения этих целей ЕСЦБ наделяется определенным кругом функций, среди которых различают «основные» и «другие» функции. К числу основных функций ЕСЦБ относятся (ст. 127(2) Договора и ст. 3(1) Статута):

• выработка и проведение в жизнь единой валютной политики ЕС;
• проведение валютообменных операций, соответствующих положениям о валютообменном курсе евро (ст. 219 Договора);
• хранение и обслуживание официальных валютных резервов государств — членов ЕС;
• обеспечение бесперебойного функционирования платежных систем.

К числу других функций ЕСЦБ, не упомянутых в разделе «Основные функции», но не менее важных, относятся (ст. 127(4)—(6); ст. 128 Договора и ст. 4, 5, 16 Статута):

1. эмиссия банкнот. Согласно ст. 128(1) Договора ЕЦБ имеет исключительное право санкционировать эмиссию банкнот в рамках ЕС. Право осуществлять эмиссию банкнот принадлежит ЕЦБ и НЦБ, причем такие банкноты являются единственным законным платежным средством на территории ЕС. Статья 128(2) Дого-

16. О детальном сравнении ЕЦБ с существующими моделями построения центрального банка на примере немецкого Бундесбанка и Федеральной резервной системы США см.: Apel E. Central Banking Systems Compared: The ECB, the Pre-Euro Bundesbank and the Federal Reserve System (Rout- ledge International Studies in Money and Banking. Vol. 20). New York, 2003.
17. См. подробнее об этом: Lastra R.M. The Division of Responsibilities between the European Central Bank and the National Central Banks within the European System of Central Banks // Columbia Journal of European Law. 2000. Vol. 6. № 2. P. 169—170.

вора добавляет, что государства — члены ЕС могут эмитировать монеты, но только в том случае, когда объемы эмиссии монет санкционированы ЕЦБ;

2. пруденциальный надзор за деятельностью кредитных организаций и обеспечение стабильности финансовой системы18. По решению Совета ЕС и с согласия Европейского парламента на ЕЦБ могут быть возложены задачи по осуществлению пруденциального надзора за деятельностью кредитных и финансовых организаций ЕС, за исключением страховых компаний (ст. 127(6) Договора). ЕЦБ может консультировать государства — члены ЕС по вопросам сферы действия и имплементации европейского законодательства, касающегося пруденциального регулирования и надзора (ст. 25 Статута);
3. консультации и сбор статистической информации. Органы ЕС и государства- члены должны консультироваться с ЕЦБ по проектам законодательных актов ЕС, затрагивающих вопросы, входящие в компетенцию ЕЦБ (ст. 127(4) Договора). Кроме этого ЕЦБ может представлять компетентным органам ЕС и государств- членов свои заключения по проектам таких законодательных актов (ст. 4 Статута). Чтобы обеспечить выполнение задач ЕСЦБ, ЕЦБ при содействии НЦБ собирает необходимую статистическую информацию у компетентных национальных органов либо непосредственно у хозяйствующих субъектов. В этих целях ЕЦБ сотрудничает с институтами, органами или учреждениями Союза, с компетентными органами государств-членов или третьих стран, с международными организациями. На ЕЦБ возлагается обязанность содействовать гармонизации правил и практики, которые регулируют сбор, подготовку и распространение статистических данных в области его компетенции. Совет ЕС определяет круг физических и юридических лиц, обязанных предоставлять соответствующую информацию, режим конфиденциальности и положения относительно санкций (ст. 5 Статута);
4. международное сотрудничество и внешние операции. По вопросам, входящим в компетенцию ЕСЦБ, ЕЦБ является органом, ее представляющим. ЕЦБ и НЦБ (с его одобрения) могут участвовать в международных валютных организациях (ст. 6 Статута)19. Согласно ст. 23 Статута ЕЦБ и НЦБ могут осуществлять внутренние операции:

• устанавливать отношения с центральными банками и финансовыми организациями в других странах, а также с международными организациями;
• приобретать и продавать по сделкам спот и форвард все виды валютных активов, включая драгоценные металлы;
• хранить такие активы и управлять ими;
• осуществлять все виды банковских операций в отношениях с третьими странами и международными организациями, включая депозитные и кредитные операции.

Возложенные на ЕСЦБ функции ЕЦБ и НЦБ должны выполнять с помощью определенных действий, детально описанных в ст. 17—24 Статута. Положения

18. Данный аспект сочетания функций валютного и пруденциального регулирования в рамках ЭВС см.: Panourgias L. Banking Regulation and World Trade Law: GATS, EU and Prudential Institution Building. Oxford, 2006. P. 159—198 (§ 2 «Monetary Policy and Bank Supervision» of Chapter IV «EC Internal Banking Market and Prudential Supervision»).
19. Об участии Союза и его институтов в международных финансовых организациях см.: Anderson R., di Mauro F. (eds.) The External Dimension of the Euro Area: Assessing the Linkages. Cambridge, 2007; Dyson K. (ed.) The Euro at Ten: Europeanization, Power, and Convergence. Oxford, 2008.

этих статей регулируют функциональные полномочия ЕЦБ, касающиеся рыночных операций купли-продажи активов, выдачи кредитов, установления норматива минимальных резервов. Наряду с этим ЕЦБ наделяется юрисдикционными полномочиями, т.е. полномочиями по изданию различного рода юридических актов как нормативного, так и ненормативного характера. К числу основных инструментов регулятивного свойства относятся регламенты и решения (ст. 132 Договора и ст. 34 Статута), носящие юридически обязательный характер, а также рекомендации и заключения, не являющиеся таковыми. Другим примером инструментов, используемых ЕЦБ и носящих юридически обязательный характер, выступают указания и инструкции, упомянутые в ст. 14(3) Статута20. Однако данные инструменты применяются только в рамках ЕСЦБ, так как с их помощью он может гарантировать, что НЦБ действуют как составная часть ЕСЦБ.