ГЛАВА 1 БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН: ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ, ИСТОЧНИКИ

Место бюджета в финансовой системе предопределяет значение бюджетного права и то положение, которое оно занимает в системе финансового права зарубежных стран.

Несмотря на то, что система централизованного управления пуб­личными финансами имеет давнюю историю, сам термин «бюджет» вошел в экономический и юридический оборот сравнительно недавно - в начале XIX века под бюджетом стали понимать акт, содержащий предварительное одобрение государственных расходов и доходов.

Классика финансово-правовой науки зарубежных стран отличает­ся значительным разнообразием в подходах к определению бюджета.

Одни исследователи определяли бюджет как операцию счетного по­рядка — роспись государственных доходов и расходов (Геккель, Ле­руа-Болье, Эеберг); другие видели в бюджете закон, разрешающий правительству сбор доходов и их расходование (Штейн, Штурм); на­конец, третьи под бюджетом понимали «план ведения государственно­го хозяйства», рассчитанный на определенный период (Елинек, Жез, Вагнер).

Общие подходы в развитии бюджетного права зарубежных стран проявляются, прежде всего, в его основных принципах. Одним из них является требование обязательного облечения бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти. Чаще всего бюд­жет принимается в форме закона, что закрепляется, как правило, на конституционном уровне: «Бюджет утверждается бюджетным законом» (ст. 110 Основного закона ФРГ); «Государственный бюджет принима­ется в форме закона.

В некоторых странах (Норвегия, Финляндия и др.) утверждение бюджета оформляется путем принятия не закона, а особой парламент­ской резолюции. В США бюджет проводится через совпадающую ре­золюцию палат, проект которой готовят бюджетные комитеты Палаты представителей и Сената, а принимает Конгресс. Во Франции парла­мент принимает ежегодный финансовый закон, в котором «предусма­тривается образование и разрешается использование в течение каждо­го календарного года комплекса ресурсов и расходов государства» (ст. 2 Ордонанса о финансах 1959 г. )^[I]. При этом сам бюджетный доку­мент в целом законодательной властью не утверждается, а ежегодно составляется как вспомогательный, технический документ, который механически объединяет в себе общий бюджет, многочисленные спе­циальные счета казначейства и присоединенные бюджеты.

Бюджетные акты отличаются, как правило, большим объемом (в некоторых странах это целые бюджетные книги) и состоят из трех ос­новных частей: 1) объяснительной записки, которая составляется обыч­но министром финансов и содержит краткое изложение эволюции уров­ня общественного благосостояния, отчет о сметных периодах, еще не «очищенных» законами об исполнении бюджета, обзор состояния каз­начейства, предложения по усовершенствованию финансового зако­нодательства и т.д.; 2) собственно текста бюджетного акта; 3) доку­ментов в приложениях: таблиц распределения кредитов по министер­ствам, дефицитов казначейства, текущего долга и др.

Другим важным принципом бюджетного права зарубежных стран является требование полноты бюджета, в соответствии с которым все доходы и расходы, поддающиеся предвидению, должны быть пред­ставлены в бюджете в полном объеме. Правительство не должно иметь каких-либо доходов и расходов, помимо тех, что предусмотрены бюд­жетом.

Требование полноты бюджета в финансовом праве дополняется принципом единства бюджета, нацеливающим на объединение всех доходов и расходов государства в рамках одного универсального бюджета. Данный принцип не сводится к принятию единого бюджет­ного акта. Понятый буквально, он не находит своей полной реализации в бюджетной практике зарубежных стран. Единство бюджета выража­ется в единстве бюджетной системы, единообразии бюджетной доку­ментации с одной классификационной схемой доходов и расходов. Заинтересованность отдельных правительственных кругов в отходе от принципов единства и полноты бюджета объясняется стремлением со­здать привилегированное положение для отдельных статей при опре­делении целесообразности и приоритетности государственных расхо­дов, ослабить эффективность бюджетного контроля со стороны парла­мента и министерства финансов, а также желанием скрыть истинное состояние казначейства. На практике это проявляется в создании раз­личных специальных и внебюджетных фондов, присоединенных и чрез­вычайных бюджетов, увеличении сверхбюджетных и сверхсметных ас­сигнований.

В качестве важного принципа бюджетного права зарубежные юри­сты выделяют приоритетность публичных расходов. В широком по­нимании этот принцип является одним из основных критериев разгра­ничения публичных и частных финансов. Последние управляются эко­номическими законами извлечения прибыли, предполагая при этом, что объем тех или иных затрат определяется размерами полученных доходов. Финансовое право, регулирующее публичные финансы, в качестве отправной точки признает государственные расходы, идущие на финансирование основных направлений государственной деятель­ности. Осуществление государством функций не ставится в прямую зависимость от величины накапливаемых доходов, а поэтому, опреде­ляя в приоритетном порядке объем публичных расходов, правитель­ство исчисляет в соответствии с полученными результатами размеры требуемых для финансового равновесия государственных доходов. Процедурные отступления от этого принципа, выражающиеся в уста­навливаемом регламентами некоторых парламентов порядке первона­чального одобрения доходной, а затем уже расходной части бюджета, не в состоянии нарушить логику функционирования публичных фи­нансов и объясняются преимущественно стремлением обеспечить не­прерывность доходных поступлений в казну в случае парламентских проволочек с утверждением бюджета в целом.

В более узком понимании принцип приоритетности публичных рас­ходов означает, что в формирующийся бюджет следует включать лишь расходы, необходимые для выполнения государственных задач. В свою очередь, выявить, являются те или иные публичные расходы необходи­мыми, невозможно без использования политического анализа и цен­ностного подхода. Для этого при формировании бюджета должна быть обеспечена свободная конкуренция за имеющиеся в распоряжении публичной власти финансовые ресурсы. «Конкуренция потребностей», разворачиваемая при принятии бюджета, — важная гарантия выбора правильных приоритетов и оптимального распределения бюджетных ресурсов. В соответствии с принципом приоритетности государствен­ных расходов нежелательным является любое отклонение от требова­ния единства и полноты бюджета, а также целевая увязка конкретных доходов с определенными видами расходов, так как в последнем слу­чае отдельные расходы не подвергаются проверке на их необходимость.

В целях более эффективных обсуждений бюджетных проектов, обеспечения гласности финансовой политики и нормотворчества, а также организации бюджетного контроля законодательство зарубеж­ных стран закрепляет принцип достоверности и наглядности бюд­жета. Требование правдивости и реальности бюджета нацелено на борьбу с фальсификацией бюджетных росписей, в проведении кото­рой заинтересованы влиятельные банковские и деловые круги, требу­ющие полной и неискаженной информации о состоянии публичных финансов. Достоверность бюджета ставится в зависимость в первую очередь от результатов экономического прогнозирования и от наличия информации об исполнении текущего бюджета.

Наглядность бюджета, то есть представление его в наиболее ин­формативной и доступной для понимания форме, имеет большое зна­чение для реализации парламентских бюджетных полномочий. Нагляд­ность позволяет парламентариям на стадии утверждения бюджета, а затем и контроля за его исполнением самим «прочитать» основной финансовый документ года: выяснить источник, размер доходных по­ступлений; цели, на которые предназначены те или иные расходы; ве­личину расходов, направляемых на финансирование конкретных го­сударственных задач и проектов.

Исключения из правила публичности и гласности бюджета допус­каются только по соображениям высших государственных интересов и связаны с сохранением государственной и военной тайны. В то же время подобные исключения не должны повлиять на эффективность парламентского контроля, что гарантируется использованием специ­альных процедур при обсуждении военных и иных подобных статей бюджета и составлением дополнительной бюджетной документации «для служебного пользования».

Реализации наглядности бюджета обеспечивается рядом юридико- технических приемов, среди которых следует упомянуть использова­ние бюджета-брутто, детализацию бюджетной классификации, а также запрет двойной калькуляции, то есть запрещение размещения средств, предназначенных на одни и те же расходы, в пределах нескольких раз­личных позиций бюджета.

Принцип ежегодного утверждения бюджета является важной характеристикой функционирования финансовой системы во времени. По общему правилу, государственный бюджет принимается на один финансовый год (в некоторых странах, например Лихтенштейн, он называется административным годом). В различных странах начало финансового года определяется по-разному, что является одним из объяснений асинхронности бюджетного процесса в зарубежных стра­нах. Во Франции, Нидерландах, Швейцарии, Бельгии бюджетный год совпадает с календарным; в Великобритании, Канаде и Японии он на­чинается 1 апреля; в Италии и некоторых скандинавских странах - 1 июля, а в США его отсчитывают с 1 октября. Бюджетный год, увели­ченный на продолжительность льготного периода - времени, предос­тавленного для завершения финансирования отдельных программ и зак­рытия финансовых счетов, — составляет понятие счетного периода. Счетный период обозначает фактический срок исполнения бюджета.

Переход от многолетних к однолетним бюджетам на рубеже XIX- XX веков преследовал целью, прежде всего, усиление парламентско­го контроля за финансовой деятельностью правительства. В то же вре­мя финансовое законодательство ряда стран допускает существова­ние и многолетних бюджетов. «Бюджет утверждается бюджетным за­коном на один финансовый год или на несколько лет, раздельно по годам, до начала первого отчетного периода. Для некоторых частей бюджета можно предусмотреть их действие в различные отрезки вре­мени, разнесенные по отчетным годам», - закреплено в Основном за­коне ФРГ (ст. 110). Конституция Греции (ст. 79 ) допускает установле­ние законом «возможности выработки двухгодичного бюджета».

В некоторых государствах на несколько лет принимается не весь бюджет, а только отдельные его части.

В Великобритании к концу XVII века восходит появление консоли­дированного фонда, включающего доходы и расходы, размеры кото­рых не включаются в ежегодные сметы. Разрешение парламента, ка­сающееся их, остается в силе, пока новые законы не внесут в них изменений. К государственным расходам, свободным от ежегодного голосования, в Великобритании относятся цивильный лист (расходы на содержание монаршего двора ), проценты по консолидированному и текущему долгу, жалованье и пенсии высокопоставленным чинов­никам и др.

Разработка многолетних программ государственных капиталовло­жений, реализация крупномасштабных инвестиционных проектов, сро­ки финансирования которых далеко выходят за пределы бюджетного года, привели к возникновению так называемого цепного бюджета. В нем содержатся одобренные представительным органом расходы на гражданские и военные капиталовложения на несколько лет. Годовые разбивки по этим расходам включаются в бюджет соответствующего года без дополнительной санкции парламента.

Принцип бюджетного равновесия относится к числу «техничес­ких» принципов финансового права. Бюджетное законодательство мно­гих зарубежных стран исходит из необходимости равновесия доход­ной и расходной частей. Различные «непредвиденные» обстоятельства приводят к открытию уже после утверждения сбалансированного бюд­жета многочисленных добавочных кредитов, которые представляют собой ассигнования, разрешаемые парламентом (в некоторых исклю­чительных случаях — правительством) после принятия ежегодного фи­нансового закона. Очевидно, что добавочные кредиты приводят к по­явлению и дальнейшему росту бюджетного дефицита. Сдержать эту тенденцию во французском законодательстве пытаются через принятие исправленного бюджета, который изменяет, если это требуется, сме­ты и разрешения, содержащиеся в ежегодном финансовом законе. До­бавочные кредиты должны сопровождаться в исправленном бюджете указанием на источник финансирования. Правда, в последнее время это требование стало сводиться на нет включением в текст закона об­щих формулировок: «расход будет покрыт из средств текущего долга» и т. п.

Развитие интеграционных процессов приводит к тому, что требо­вание сбалансированности бюджета стало находить свое отражение в ряде международно-правовых актов. Соответствующие нормы содер­жатся, например, в Маастрихтских соглашениях, заключенных в рам­ках Европейского Союза. Установленные в этих соглашениях эконо­мические критерии перехода стран ЕС к валютному союзу оказывают дисциплинирующее воздействие на их национально-бюджетную поли­тику, устанавливая, в частности, предельный дефицит бюджетов об­щественного сектора на уровне 3 % валового внутреннего продукта.

Особое внимание финансовое право в зарубежных странах уделя­ет вопросам взаимодействия государственного бюджета с другими звеньями бюджетной системы, ставя их разрешение в непосредствен­ную зависимость от формы государственного устройства в каждой конкретной стране. Основные правила, регулирующие отношения меж­ду бюджетом центрального правительства и бюджетами субъектов фе­дерации, автономных административно-территориальных образований, местных коллективов, содержатся в источниках государственного (кон­ституционного) права (конституциях, конституционных и органиче­ских законах). В них устанавливается распределение компетенций в федеративном государстве - между самой федерацией и ее субъекта­ми, а в унитарном государстве - между центральным правительством и местной администрацией. Применительно к бюджетному праву это означает определение общих подходов и принципов закрепления пуб­личных расходов за основными звеньями финансовой системы.

Источники государственного (конституционного) права могут со­держать нормы, определяющие «собственный» или «общий» характер основных доходных поступлений. При этом под собственными дохо­дами в финансовом праве понимают те поступления в бюджет, кото­рые закрепляются за соответствующим государственно-территориаль­ным или административно-территориальным образованием и направ­ляются туда в полном объеме. Общими доходами считаются те дохо­ды, которые подлежат распределению между центром, с одной сторо­ны, и, с другой стороны, государственно-территориальными и адми­нистративно-территориальными образованиями. Критерии определения причитающейся доли могут быть самыми различными. Так, финансо­вое право ФРГ предусматривает использование подвижной квоты, рассчитываемой в зависимости от динамики расходов и доходов фе­дерации и ее субъектов (земель). По японскому законодательству до­ходы от налоговых сборов делятся между правительством и местными органами власти в соответствии с размерами расходов, которые им предстоит нести. В Китае общие доходы распределяются между цент­ральным и местными бюджетами по фиксированным нормативам.

Существование общих доходов позволяет перераспределять поступ­ления в бюджетную систему между центром, с одной стороны, и субъектами федерации и автономиями, с другой («вертикальное фи­нансовое нивелирование»), а также между самими субъектами феде­рации, а внутри каждого федеративного образования — между мест­ными коллективами. Эти механизмы бюджетного устройства содей­ствуют выравниванию общеэкономического уровня в целом и подтя­гиванию отстающих в хозяйственном развитии районов.

Закрепление же собственных источников доходов является непре­менным условием проведения политики финансовой децентрализации. Именно поэтому отсутствие собственных налогов в финансовом ме­ханизме федеративных государств - явление сравнительно редкое. Одним из немногочисленных исключений, пожалуй, является бель­гийская налоговая система, в которой все важнейшие налоги носят общий характер, при этом доходная часть бюджетов субъектов бель­гийской федерации пополняется за счет долевого участия в общегосу­дарственных налогах.

Важное место в системе бюджетного права зарубежных стран за­нимает правовое регулирование бюджетного процесса на каждой из его стадий - составления проекта бюджета; обсуждения и утвержде­ния его парламентом; исполнения бюджета; утверждения отчета об исполнении бюджета.

К составлению проекта бюджета исполнительная власть приступа­ет за 6-7 месяцев до начала нового финансового года (Великобрита­ния, ФРГ, Япония), а в США - даже за полтора года. Так как исполне­ние бюджета впоследствии возлагается на правительство, то чувство ответственности заставляет его заранее возможно лучше подготовить проект основного финансового закона, осуществлением которого оно займется спустя несколько месяцев. Составление проекта бюджета является одним из наиболее важных этапов бюджетного процесса, в ходе которого решаются основные вопросы налоговой, денежно-эмис­сионной, кредитной политики на предстоящий финансовый год, а так­же обозначаются основные направления использования финансовых ресурсов казны.

Обычно составление проекта бюджета поручается министерству финансов (в США этим занимается специальное административно-бюд­жетное управление администрации президента США). Оно направляет руководителям других министерств и ведомств директивные указания по представлению расчета сметы расходов. На основе заявок, посту­пающих в министерство финансов от ведомств, составляется проект расходной части. В некоторых странах (например, во Франции) сло­жилась практика проведения заседаний, называемых бюджетным ар­битражем, в которых принимают участие премьер-министр, министр финансов и министр, возглавляющий ведомство, бюджет которого рассматривается.

В бюджете любого зарубежного государства имеются твердые, фиксированные и повторяющиеся из года в год в одной и той же сум­ме доходы (например, доход от государственного имущества, сданно­го в аренду) и расходы (например, цивильный лист - расходы на со­держание монарха и его двора). Эта группа расходов и доходов вклю­чается в бюджет в размере, установленном законом, соответствую­щим распоряжением или соглашением, так что установление их раз­мера на предстоящий бюджетный период не составляет особого труда. Гораздо сложнее обстоят дела с основной частью доходов и расходов, зависящих от целого ряда не поддающихся учету обстоятельств. В этом случае составители бюджета пытаются предугадать вероятный размер доходов и расходов, используя для их исчисления три основных ме­тода:

1) автоматический метод, предусматривающий, что цифры бюдже­та прошедшего года автоматически, с некоторыми уточнениями пере­носятся в проект бюджета на следующий год;

2) метод мажораций (надбавок) и минораций (уменьшений), при котором суммы исполнения бюджета одного из последних лет перено­сятся в бюджет предстоящего года с определенным коэффициентом приращения (сокращения);

3) метод экспертных оценок, который исходит из того, что в каж­дом конкретном случае устанавливается предполагаемый размер на основании экспертных оценок, данных программирования и прогно­зирования.

Процедуры рассмотрения и утверждения бюджета парламентом отличаются значительным разнообразием. Несмотря на существующие отличия в бюджетном законодательстве отдельных стран, общим для них является тот факт, что специфика финансовой деятельности госу­дарства предполагает оперативность парламентского управления фи­нансовыми ресурсами. Добиться этого помогает особая, ускоренная процедура прохождения бюджетных законопроектов через парламент. Финансовое право содержит в своем арсенале разнообразные приемы для достижения данной цели. Это, прежде всего, различные льготы по регламенту обсуждения бюджета. Как правило, проект бюджета об­суждается и вотируется на парламентской сессии в первоочередном порядке. Законодательство Турции, например, предусматривает, что поправки к бюджету «зачитываются и ставятся на голосование без проведения дополнительного обсуждения» (ст. 162 конституции Тур­ции). Законодательство многих стран указывает на необходимость при­нятия бюджетных законов «в возможно непродолжительный срок» (ст. 17 конституция Ирландии). Регламенты законодательных собраний ограничивают продолжительность дебатов по финансовым законопро­ектам. Особо оговаривается запрет отсрочки второго и третьего чте­ний финансовых законопроектов (параграф 41 конституции Дании). Во Франции, если парламенту за 70 дней не удается принять бюджет, предписания его проекта вступают в силу посредством издания соот­ветствующего ордонанса президента. Запрет конституционного конт­роля финансовых законов, существующий в некоторых странах (Ир­ландия и др.), также предохраняет от задержки прохождения законо­проекта в парламенте. В отдельных случаях используется отказ от про­цедуры голосования непосредственно самого законопроекта. Для это­го правительству в связи с голосованием бюджета достаточно поста­вить вопрос о доверии. В таком случае закон будет считаться приня­тым, если абсолютное большинство депутатов не выразило недоверие правительству.

В Великобритании и некоторых других государствах Содружества ускоренному прохождению бюджета содействует фактическое выве­дение за пределы бюджетного процесса верхней палаты парламента. Так, по британскому Акту о парламенте 1911 года (ст. 1) участие Па­латы лордов в вотировании финансовых законов является факульта­тивным.

Ускорению бюджетного процесса содействует ограничение или даже полное лишение парламентариев права вносить поправки в проект бюджетных документов. В Великобритании ни один член парламента, если он только одновременно не является членом правительства, не может вносить предложения по увеличению или уменьшению бюджет­ных доходов и расходов. В ФРГ депутаты бундестага и бундесрата могут увеличивать расходы только с согласия центрального правительства. Конституция Италии (ст. 81) устанавливает, что «законом об утвержде­нии бюджета не могут быть установлены новые налоги или новые рас­ходы». Такой вариант ограничения парламентской бюджетной инициа­тивы нацелен, прежде всего, на устранение проволочек при принятии закона о бюджете, поскольку депутаты лишаются этого права только на период обсуждения законопроекта — как только бюджет будет при­нят, парламентарии могут принять закон, предусматривающий допол­нительные расходы и доходы, но уже на основе принятого бюджета и с обязательным указанием на средства их покрытия.

Меры, принимаемые для ускорения принятия бюджетного закона, не должны наносить ущерб качеству «парламентской экспертизы» ос­новного финансового документа государства. Прежде чем законопро­ект будет поставлен на голосование, он подробно изучается в бюджет­ных и других специализирующихся на вопросах экономики и финан­сов парламентских комитетах и комиссиях. В Великобритании в об­суждении бюджета участвует вся Палата общин. В начале сессии со­здаются два финансовых комитета, каждый из которых является коми­тетом всего парламента. Первый («Комитет снабжения») рассматрива­ет вопросы, связанные с ассигнованиями отдельным департаментам. Второй комитет («Комитет путей и средств») занимается предложения­ми по изменению налоговой системы. В США бюджетное послание президента, содержащее правительственные оценки ожидаемых рас­ходов, доходов и сальдо федерального бюджета, поступает в бюджет­ный комитет Палаты представителей, в финансовый комитет Сената и объединенную комиссию по внутренним доходам. Полномочия бюд­жетных комитетов обеих палат представляются значительными: они имеют право требовать необходимые данные от других комитетов кон­гресса, наблюдать за их деятельностью.

Обсуждение бюджета в комитетах и комиссиях дает возможность заранее выяснить отношение парламентских фракций к рассматривае­мому документу, поскольку комиссия по бюджету формируется, как правило, на основе соразмерного представительства всех партийных групп. Законодательство Израиля (Основной закон о государственной экономике) в связи с этим допускает возможность предоставления бюджетной комиссии по поручению парламента права принимать финансовые нормативные акты от имени всего законодательного со­брания.

Несмотря на значительное упрощение процедуры вотирования бюд­жетных законопроектов, в результате политических разногласий в пар­ламенте нередко происходит запаздывание с принятием основного финансового документа. Законодательство зарубежных стран исполь­зует разнообразные юридико-технические приемы против нарушения графика бюджетного процесса:

а) установление предельного срока представления проекта бюдже­та в парламент;

б) продление сроков очередной или созыв внеочередной парла­ментской сессии для продолжения обсуждения бюджета (в некоторых странах запрещается отпускать парламент на каникулы, если бюджет не будет принят);

в) принятие бюджета в форме соответствующего акта главы госу­дарства или правительства;

г) принятие временного бюджета или продление действия текуще­го бюджета, как правило, из расчета 1/12 бюджетных ассигнований на один месяц (правило «предварительных двенадцатых долей»).

За утверждением бюджета следует стадия его исполнения, в тече­ние которой происходит сбор доходов и осуществление расходов, пре­дусмотренных бюджетным законом. Исполнение бюджета напрямую связано с деятельностью финансовой администрации. Прием денеж­ных средств, их хранение и выдача на проведение мероприятий, пре­дусмотренных в бюджете, составляет понятие кассового исполнения бюджета. В зарубежных странах встречаются три основные системы организации кассового исполнения бюджета — казначейская, банков­ская и смешанная. В первом случае кассовое исполнение возлагается на специальный орган министерства финансов — казначейство и сис­тему казначейских касс. C развитием денежно-кредитной системы обозначились попытки центральных банков получить доступ к госу­дарственной кассе. Централизация бюджетных финансов, внедрение в обиход чека и переводного векселя облегчили банкам несение кассо­вой службы. Смешанная система предполагает кассовое исполнение бюджета как казначейскими кассами, так и банками. В свою очередь, можно говорить о двух типах банков-кассиров. Английский банк пол­ностью осуществляет кассовую и счетоводную функцию при испол­нении бюджета. Бельгийская же система представляет собой скорее простую инкорпорацию казначейских органов банком.

Казначейство представляет собой общегосударственную кассу - резервуар денежных ресурсов, принадлежащих государству. Туда сте­каются все государственные доходы, какой бы они ни были природы; равным образом оттуда исходят все платежи, предусмотренные бюд­жетом. В рамках казначейства происходит как бы централизация всех касс различных подотчетных казначеев, рассредоточенных по всей стране. Единство казначейства (единство бюджетной кассы) осуще­ствляется через управление общим движением финансовых ресурсов, которое исходит из того, что все средства государства должны зачис­ляться на единый консолидированный счет министерства финансов. C этого же счета должны производиться и все платежи.

На этапе исполнения бюджета реализуется такой важный принцип бюджетного права, как специализация кредита. При утверждении бюджета валовой (общей) суммой правительство в установленных ему пределах может распоряжаться бюджетными средствами по собствен­ному усмотрению. Дискреционные полномочия правительства огра­ничиваются в том случае, если бюджет специализирован. Под специа­лизацией кредита понимается утверждение парламентом конкретных целей, на которые могут расходоваться те или иные объемы средств. В этом случае при исполнении бюджета правительство может законным путем расходовать средства только на предусмотренные при утверж­дении бюджета цели. Юридической предпосылкой специализации кре­дита является порядок вотирования бюджета (по главам, разделам, ста­тьям). Если бюджет вотируется по главам (разделам), за министрами сохраняется лишь ограниченное право передвижения кредитов в пре­делах своей сметы только по статьям. Передвижение кредитов из од­ной главы в другую запрещено или допускается только с разрешения парламента. В тех случаях, когда бюджет вотируется постатейно, санк­ция парламента необходима и при переводе из статьи в статью в рам­ках одной главы.

Разассигнование кредитов и их использование по установленному законом назначению относится к компетенции распорядителей креди­тов, главным из которых является министр финансов. За ним, в соот­ветствии с объемом предоставленных прав, следуют распорядители первой ступени (министры, чьи ведомства получают кредит), второй ступени (начальники департаментов и генеральных дирекций мини­стерств и ведомств) и т. д. Законодательство ряда стран предусматри­вает, что государственные расходы производятся только с разрешения главного контролера, который осуществляет контроль за исполнением бюджета в целом.

Процедура бюджетного контроля в зарубежных странах имеет как общие черты, так и национальную специфику. К первым следует отне­сти обязательную процедуру утверждения парламентом отчета об ис­полнении бюджета. Отчет может приниматься в форме закона или ре­золюции одобрения отчета специального контрольного органа.

Организация и деятельность таких органов в различных странах отличается значительной спецификой. В США таким органом является Главное контрольно-ревизионное управление, в Великобритании - Управление главного контролера. В ряде стран создаются специализи­рованные квазисудебные (то есть наделенные отдельными полномочи­ями судебных органов) органы финансового контроля (например, счет­ные палаты во Франции, ФРГ, Нидерландах и др.) Другая распростра­ненная форма осуществления бюджетного контроля — институт госу­дарственного ревизора или контролера (в некоторых скандинавских странах, например, парламент избирает целую группу ревизоров). В их обязанности входят изучение финансовых отчетов, контроль за пра­вильностью расходования средств из государственного бюджета, пра­вильностью и своевременностью поступления доходов в бюджет. Им предоставляется право требовать от органов государственного управ­ления необходимые сведения и документы. Органы бюджетного конт­роля представляют парламентам свои замечания по годовым отчетам об исполнении государственного бюджета.

Бюджетное право занимает центральное право в системе финансо­во-правовой науки зарубежных стран. Оно систематизирует знания о правовом регулировании публичных финансов в соответствии с прин­ципом плановости и ежегодного (периодического) вотирования основ­ного финансового акта - бюджета представительным (законодатель­ным) органом.

Что касается бюджетного права как совокупности правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, то его место в правовой систе­ме в разных странах определяется по-разному. В странах романо-гер­манской правовой семьи бюджетное право представляет собой под­отрасль (раздел) финансового права. В странах англо-саксонского пра­ва нормы, регулирующие бюджетные отношения, чаще всего рассре­доточены по различным актам конституционного и административно­го права.