2.4. Підзаконні нормативно-правові акти як джерела екологічного права

У ієрархічній системі державних органів, які наділені повноваженнями приймати нормативно-правові акти у сфері природоохорони, першочергове місце займають постанови Верховної Ради України та укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України.

Серед підзаконних актів як джерел екологічного права можна вказати, наприклад, на наступні постанови Верховної Ради України: «Про рекомендації парламентських слухань щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства в Україні»^[46], «Про стан дотримання вимог природоохоронного законодавства при здійсненні діяльності, пов’язаної з надрокористуванням в Україні»^[47], «Про інформування громадськості з питань, що стосуються довкілля»^[48] та інші постанови парламенту країни.

Однак особливу роль у забезпеченні охорони навколишнього природного середовища в країні на протязі тривалого часу відігравала постанова Верховної Ради України «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки». Вона охоплювала широке коло відносин, зокрема, щодо вирішення складних екологічних проблем в країні та здійснення міжнародного співробітництва в екологічній сфері. В «Основних напрямах» надавалася характеристика екологічного стану довкілля в Україні, забезпечення охорони і використання окремих природних ресурсів (земельних, гірничих, водних, лісових), у відповідних галузях народного господарства (промисловості, сільському господарстві, енергетиці, транспорті), визначався економічний та екологічний механізми природокористування, а також засади регіональної екологічної політики.

Безумовно, певна кількість вимог «Основних напрямів» досі зберігають свою актуальність і мають відповідний прояв у реальному житті.

До підзаконних актів як джерел екологічного права відносяться нормативні укази і розпорядження Президента України. Такими указами, наприклад, є: «Про невідкладні заходи щодо забезпечення додержання законодавства у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду України» від 11 листопада 2004 року № 1396/2004; «Про заходи щодо дальшого розвитку природно-заповідної справи в Україні» від 23 травня 2005 року № 838/2005; «Про заходи щодо розвитку туризму і курортів в Україні» від 21 лютого 2007 року № 136/2007; «Про додаткові заходи щодо розвитку лісового господарства, раціонального природокористування та збереження об’єктів природно-заповідного фонду» 21 листопада 2017 року № 381/2017 та інші нормативні укази.

Однак серед чисельних указів, які видаються Президентом України, чимало таких, що не носять нормативного характеру, а є актами застосування положень чинного законодавства у межах конституційних повноважень глави держави. До таких указів, наприклад, можна віднести: «Про день довкілля» від 6 серпня 1998 року № 855/98, який проводиться щороку в третю суботу квітня; «Про створення національного природного парку «Голосіївський» від 27 серпня 2007 року № 794/2007; «Про створення Нижньодністровського національного природного парку» від 13 листопада 2008 року №1033/2008; «Про створення національного природного парку «Тузловські лимани» від 1 січня 2010 року № 1/2010; «Про оголошення природної акваторії Чорного моря ботанічним заказником загальнодержавного значення «Мале філофорне поле» від 31 серпня 2012 року № 527/2012; «Про території та об’єкти природно-заповідного фонду загальнодержавного значення» 27 липня 2016 року № 312/2016 та інші президентські укази.

Розпорядження Президента України здебільшого є актами застосування норм екологічного права. Таким, наприклад, є розпорядженням «Про забезпечення раціонального використання природних ресурсів та впорядкування санаторно-курортної діяльності на території курорту Трускавець» від 10 жовтня 1995 року № 294/95. Проте з окремих питань приймаються президентські розпорядження і з нормативно-правовим змістом, до яких, наприклад, можна віднести розпорядження «Про заходи щодо підвищення рівня ядерної та радіаційної безпеки в Україні» від 19 березня 2001 року № 60/2001.

Із наведеного переліку указів та розпоряджень Президента України як еколого-правових актів у системі джерел екологічного права випливає, що вони в основному охоплюють окремі природні об’єкти, їх ресурси чи природні комплекси або стосуються певних екологічних ситуацій природного чи техногенного характеру. В окремих випадках відповідно до чинного законодавства укази Президента України підлягають затвердженню законом Верховної Ради України.

Широке коло питань щодо охорони навколишнього природного середовища регламентується постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, який приймає нормативно-правові акти на виконання вимог Конституції і законів України та указів і розпоряджень Президента України. В якості прикладів можна навести наступні постанови Кабінету Міністрів України: «Про затвердження Положення про Зелену книгу України» від 29 серпня 2002 року № 1286; «Про заходи щодо поліпшення роботи з використання і охорони територій курортно-оздоровчого та рекреаційного призначення в Одеській області» від 10 грудня 2003 року № 1900; «Про затвердження Державної цільової екологічної програми проведення моніторингу навколишнього природного середовища» від 5 грудня 2007 року № 1376; «Про затвердження Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України» від 21 січня 2015 року № 32; «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» від 7 червня 2017 року № 413 та інші урядові постанови.

Щодо розпоряджень Кабінету Міністрів України у якості джерел екологічного права, то до них також відносяться лише ті розпорядження, які наділені нормативним змістом. До нормативно-правових розпоряджень уряду можна віднести, наприклад, розпорядження: «Про схвалення Концепції Державної програми проведення моніторингу навколишнього природного середовища» від 31 грудня 2004 року; «Про схвалення Концепції національної екологічної політики України на період до 2020 року» від 17 жовтня 2007 року; «Про затвердження плану дій (стратегії) щодо виконання пунктів 11-12 рішення IV/2 Сторін Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті» від 6 січня 2010 року та інші. Розпорядженнями Кабінету Міністрів України у якості актів застосування норм права у сфері охорони довкілля є, наприклад, розпорядження про «Деякі питання проведення щорічної акції «За чисте довкілля» та дня благоустрою територій населених пунктів» від 31 березня 2010 року та інші.

Джерелами екологічного права є нормативні акти міністерств і відомств як центральних органів виконавчої влади та відомчих органів державного управління. Вони своїми наказами затверджують положення та правила, інструкції та методики, а також нормативні акти інших видів і різновидів. Головне призначення цих актів – сприяння однаковому й ефективному застосуванню чинних правових актів, прийнятих Верховною Радою України, Президентом України і Кабінетом Міністрів України. Закріплені у законодавчих актах вказаних органів відповідні положення з еколого-правовим змістом в основному виконуються завдяки їх деталізації та конкретизації в актах міністерств і відомств як центральних органів державної виконавчої влади.

Еколого-правові акти міністерств, відомств та інших органів державної виконавчої влади приймаються ними в межах наданих їм повноважень за власною ініціативою або за дорученням органів, яким вони підпорядковані. Як правило, відомчі накази або розпорядження відомчих органів державного управління обов’язкові лише для підприємств, установ, організацій, що включені у систему конкретного міністерства чи відомства, а також для їх керівників та інших посадових осіб.

Однак, слід звернути увагу на те, що в силу вимог чинного законодавства або нормативного розпорядження чи спеціального доручення міністерству, відомству або іншому центральному органу виконавчої влади надано право видавати акти обов’язкової сили. В якості прикладів таких нормативних актів, можна навести наступні з них: накази Міністерства охорони навколишнього природного середовища України «Про затвердження Положення про рекреаційну діяльність у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду України» від 22 червня 2009 року № 330; «Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів» від 20 липня 2009 року № 389; «Про затвердження Технологічних нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин від коксових печей» від 29 вересня 2009 року № 507; накази Міністерства охорони здоров’я України «Про затвердження державних санітарних правил «Основні санітарні правила забезпечення радіаційної безпеки України» від 2 лютого 2005 року № 54; Про затвердження Переліку харчових продуктів, щодо яких здійснюється контроль вмісту генетично модифікованих організмів» від 9 листопада 2010 року № 971 та інші міжвідомчі нормативно-правові акти.

Слід також зазначити, що нормативні акти міністерств, відомств та інших центральних органів виконавчої влади, а також органів державного управління, які стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян, або ті, що мають міжвідомчий характер, підлягають обов’язковій державній реєстрації в Міністерстві юстиції України і заносяться у Державний реєстр нормативно-правових актів. Виконання вказаних вимог є необхідною умовою набуття нормативними актами міністерств і відомств юридичної сили та джерела екологічного права.

У сучасний період проведення децентралізації влади діяльності місцевих органів виконавчої влади та регіонального управління у сфері охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки приділяється прискіплива увага.

В «Основних засадах» стосовно розвитку та реалізації регіональної екологічної політики передбачається, що розроблені на їх основі національні плани дій будуть інтегровані в регіональні програми соціально-економічного розвитку та деталізовані на рівні регіональних планів дій з охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, на основі яких будуть розроблені місцеві плани дій з охорони навколишнього природного середовища, підготовлені на рівні сільських, селищних та міських рад. В результаті виконання місцевих планів дій передбачається посилити роль органів місцевого самоврядування в процесі реалізації державної екологічної політики, визначити напрями її вдосконалення з урахуванням регіональної специфіки та керівних принципів сталого просторового розвитку Європейського континенту.

За минулі роки місцевими органами виконавчої влади, зокрема Державними адміністраціями областей та міст Києва і Севастополя, накопичений позитивний досвід розробки та прийняття відповідних рішень щодо забезпечення охорони навколишнього природного середовища у своїх регіонах. Так, Одеською обласною державною адміністрацією та Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Одеській області була розроблена Регіональна програма охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, яка затверджена рішенням сесії Одеської обласної ради № 484 від 29 лютого 2008 року.

Одночасно у сфері охорони навколишнього природного середовища діє низка екологічних програм державного та регіонального значення, а саме: «Програма формування національної екологічної мережі в Одеській області на 2005–2020 роки»; «Регіональна програма моніторингу довкілля Одеської області»; «Регіональна програма поводження з твердими побутовими відходами в Одеській області»; «Обласна комплексна програма «Здоров’я» (окремі розділи програми мають екологічне спрямування); «Програма розвитку туристично-рекреаційної та курортної галузі в Одеській області»; «Регіональна програма охорони, відтворення, підвищення продуктивності та раціонального використання лісів області «Ліси Одещини»; «Регіональна комплексна програма захисту від шкідливої дії вод сільських населених пунктів і сільськогосподарських угідь в Одеській області» та інші регіональні програми регіонального рівня екологічного змісту.

Важливими джерелами регулювання екологічних відносин є також рішення регіональних органів самоврядування з нагальних питань охорони окремих природних об’єктів. Таким, наприклад, є рішення Одеської обласної ради «Про заходи щодо збереження та відновлення водних ресурсів басейну Куяльницького лиману» № 1104-V від 12 травня 2010 року. Вказане рішення стало підставою для розробки і прийняття регіональної програми збереження та відновлення водних ресурсів у басейні Куяльницького лиману на 2012-2018 роки, схваленої рішенням Одеської обласної ради.

Природоохоронні повноваження органів місцевого самоврядування передбачені в Конституції України, в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих актах. А джерела екологічного права наділяють органи місцевого самоврядування певними нормотворчими повноваженнями. Такі повноваження щодо розробки та прийняття актів нормативного характеру можна знайти в Законах України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про природно-заповідний фонд України», «Про охорону атмосферного повітря», «Про екологічний аудит» та інших законодавчих актах з еколого-правовим змістом.

До нормативних актів органів місцевого самоврядування відносяться рішення про охорону довкілля у межах поселення, забезпечення санітарного благополуччя населення, планування забудови території та здійснення благоустрою населеного пункту, утилізації і знешкодження відходів тощо. Такими рішеннями Одеської міськради, наприклад, є: «Про затвердження Правил устаткування та експлуатації пляжів міста Одеси» № 1133-V від 5 квітня 2007 року; «Про затвердження Правил благоустрою території міста Одеси» № 2153-V від 22 січня 2008 року; «Про затвердження Програми охорони та поліпшення стану навколишнього природного середовища м. Одеси на 2017- 2021 роки» та інші.

З метою реалізації природоохоронних програм, прийнятих органами місцевого самоврядування, їх виконавчі органи також приймають відповідні акти нормативного характеру. Таким, наприклад, є рішення виконавчого комітету Одеської міської ради «Про посилення екологічного контролю на потенційно-небезпечних підприємствах м. Одеси» № 1289 від 25 листопада 2008 року. Проте дія нормативних актів, прийнятих органами місцевого самоврядування та їх виконавчими органами, обмежується територією, на яку поширюються їх владні функції.