Стаття 69. Порядок проведення слухання

1. Адміністративний орган запрошує на слухання учасників адміністратив­ного провадження та осіб, які сприяють розгляду справи у порядку, встановле­ному цим Законом.

2. Слухання, як правило, проводиться у приміщенні адміністративного органу.

3. Слухання проводить посадова особа адміністративного органу.

4. Перед початком слухання посадова особа адміністративного органу встановлює явку всіх учасників адміністративного провадження. Особи, які не є учасниками, можуть бути присутніми на слуханні лише з дозволу посадової особи.

Посадова особа адміністративного органу роз'яснює учасникам адміністра­тивного провадження їх права та обов'язки, а також розглядає їх клопотання.

5. Слухання розпочинається з оголошення повідомлення про суть справи (порушеного питання).

Під час слухання посадова особа адміністративного органу заслуховує за­уваження та пояснення учасників адміністративного провадження, пояснення осіб, які сприяють розгляду справи, розглядає отримані документи та відомо­сті, перевіряє та оцінює зібрані докази, вчиняє інші дії, необхідні для вирішення справи.

Порядок проведення слухання може бути змінено посадовою особою ад­міністративного органу з метою забезпечення об’єктивності та оперативності вирішення справи.

6. Учасники адміністративного провадження під час слухання мають право відповідно до цього Закону подавати усні та письмові пояснення, доводити обставини, що мають значення для вирішення справи, документи та інші докази під час слухання, заявляти клопотання, якщо з поважних причин це неможливо було зробити до початку слухання, а також користуватися іншими процедурни­ми правами, передбаченими цим Законом.

Посадова особа адміністративного органу має право видалити особу, що не дотримується порядку, про що зазначається в протоколі слухання.

Предмет регулювання

1. Стаття окреслює загальну послідовність вчинення дій при про­веденні слухання, повноваження посадової особи адміністративного органу, яка керує ним (головуючого), а також права і обов’язки учас­ників адміністративного провадження під час слухання.

Цілі статті (мета норми)

2. Норми статті спрямовано на забезпечення впорядкованого і цілеспрямованого перебігу слухання в адміністративній справі з метою досягнення його мети — всебічного, швидкого та об’єктивного з’ясування обставин справи.

Правова основа коментованого положення

3. Правову основу коментованої статті складають принципи від­критості (стаття 13 ЗАП), ефективності (стаття 15 ЗАП) та гаран­тування права особи на участь в адміністративному провадженні (стаття 18 ЗАП).

Визначення термінів

4. Термін «слухання» визначено у коментарі до статті 68 ЗАП (див. вище).

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

5. Запрошення на слухання. У разі проведення слухання адміні­стративний орган зобов’язаний запросити на нього учасників адмі­ністративного провадження (адресатів та заінтересованих осіб) та осіб, які сприяють розгляду справи (свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів). Правила надсилання запрошення та повідомлення зазначеним суб’єктам закріплені у статті 38 ЗАП.

6. Місце проведення слухання. У статті закріплене загальне пра­вило проведення слухання у приміщенні адміністративного органу. Однак за рішенням посадової особи адміністративного органу слу­хання може проводитись і в інших приміщеннях того ж населеного пункту або взагалі в інших населених пунктах. Наприклад, у слу­ханнях з великою кількістю учасників зручнішим може бути інше приміщення, що вміщає більшу кількість осіб. Крім того, якщо адмі­ністративний орган знаходиться, наприклад, у районному чи облас­ному центрі, а більшість учасників адміністративного провадження мешкає в іншому населеному пункті, може бути прийнято рішення про проведення слухання в цьому населеному пункті з метою біль­шої його доступності для громадян.

7. Визначення посадової особи адміністративного органу (голо­вуючого) на слуханні. Статтею передбачено, що слухання прово­дить посадова особа адміністративного органу, якою може бути не будь-який працівник адміністративного органу, а лише державний службовець або посадова особа місцевого самоврядування. Зокрема, працівники адміністративних органів, що виконують функції з обслуговування, не можуть проводити слухання. Перелік таких осіб міститься у Постанові Кабінету Міністрів від 6 квітня 2016 року і передбачає, зокрема, роботи, пов’язані з:

- документальним забезпеченням та діловодством (крім праців­ників, які опрацьовують документи з обмеженим доступом);

- комп’ютерним забезпеченням та впровадженням інформаційних технологій (крім працівників, до компетенції яких належить форму­вання, адміністрування та розвиток загальнодержавних електронних реєстрів, баз даних, інформаційних систем, а також забезпечення захисту інформації);

- виконанням завдань та функцій фахівця з інтерв’ювання, секретаря і стенографіста^[78].

Це означає, що зазначені працівники адміністративного органу не можуть проводити слухання у ролі головуючих, однак, очевидно, можуть залучатись до проведення слухання у ролі секретаря слу­хання, якщо таке виділення окремого працівника буде доцільним (див. пункт 6 коментаря до статті 70).

8. У чинному Законі України «Про державну службу» відсутнє визначення посадової особи, проте міститься поняття державного службовця — громадянина України, який «займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі — державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює вста­новлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов’язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби».

Дещо інше визначення посадової особи міститься у частині пер­шій статті 2 до цього часу чинного, хоч і застарілого Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», згідно з якою «посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повно­важення щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консуль- тативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету».

Конкретна посадова особа, що буде проводити слухання, визнача­ється керівником (заступником керівника) адміністративного органу або згідно з внутрішньо організаційними розпорядчими актами на це уповноважений відповідний публічний службовець (наприклад, керівник чи заступник керівника структурного підрозділу).

Таким чином, посадовою особою адміністративного органу, що проводить слухання в адміністративній справі, може бути держав­ний службовець або службовець місцевого самоврядування, який уповноважений на це керівником адміністративного органу або від­повідним нормативно-правовим актом і підпадає під процитовані вище визначення посадової особи.

Положення коментованої статті не виключають можливості про­ведення слухання колегіальними адміністративними органами. Однак у кожному випадку з колегіального складу адміністративного органу обирається або призначається його член, на якого покладаються пов­новаження головуючого при проведенні слухання.

9. Загальний порядок проведення слухання. Норми коментованої статті закріплюють таку послідовність вчинення процедурних дій при проведенні слухання:

1) перевірка явки учасників адміністративного провадження та допуск до присутності на слухання інших осіб.

Відповідно до пункту 4 статті 38 ЗАП відсутність запрошеного учасника адміністративного провадження або особи, яка сприяє роз­гляду справи, не перешкоджає вчиненню процедурних дій, якщо це не впливає на належний розгляд адміністративної справи. З’ясу­вавши відсутність явки однієї або кількох вище зазначених осіб, адміністративний орган приймає рішення, чи можливо об’єктивно та всебічно розглянути справу без їх присутності, на базі наявних доказів у справі.

Що стосується допуску до слухання інших осіб, які не є учас­никами адміністративного провадження, їх допуск здійснюється посадовою особою адміністративного органу (головуючим). Така норма спрямована на забезпечення належних умов для проведення слухання та усунення осіб, що заважатимуть належному розгляду справи.

Тобто, щоб особа мала гарантоване право на участь у слуханні, вона має бути або адресатом майбутнього адміністративного акта, або заінтересованою особою. Відповідно, приватна особа навіть на початку слухання може клопотати про отримання статусу заінте­ресованої особи. При цьому така особа повинна повідомити голову­ючого, яким чином її права і законні інтереси зачіпаються справою. Однак посадова особа адміністративного органу може як задо­вольнити таке клопотання, так і відмовити у ньому за відсутності фактичних підстав надання статусу заінтересованої особи. З цього приводу, відповідно до пункту 4 статті 57 ЗАП, приймається проце-

дурне рішення, про що зазначається в матеріалах справи, тобто у такому випадку — в протоколі слухання;

2) роз’яснення учасникам адміністративного провадження іх прав та обов’язків.

Головуючий на слуханні в адміністративній справі зобов’язаний повідомити учасників адміністративного провадження, що відповідно до статті 29 ЗАП кожен з них має право, зокрема:

- отримувати від адміністративного органу роз’яснення щодо порядку здійснення адміністративного провадження, реалізації своїх прав і обов’язків;

- брати участь в адміністративному провадженні безпосередньо або через його представника;

- знайомитися в установленому порядку з матеріалами справи, робити з неї виписки та копії, зокрема з використанням техніч­них засобів, отримувати інформацію про процедурні дії та про­цедурні рішення, прийняті під час здійснення адміністративного провадження;

- бути вислуханим з питань, що є предметом адміністративного провадження, до прийняття адміністративного акта, який за своїм характером може негативно вплинути на права, свободи або інте­реси особи; надавати пояснення у будь-якій формі, а також подавати докази, заперечення проти пояснень, доводів, а також клопотань інших учасників адміністративного провадження;

- подавати клопотання про: відвід посадової особи адміністратив­ного органу, яка розглядає справу, а також відвід осіб, які сприя­ють розгляду справи; залучення до адміністративного провадження інших учасників та осіб, які сприяють розгляду справи; витребу­вання документів або відомостей; призначення експертизи; зупи­нення адміністративного провадження; поновлення адміністративного провадження; продовження строків адміністративного провадження; відмову від розгляду заяви або скарги та закриття адміністративного провадження;

- користуватися послугами перекладача.

Водночас, головуючий вказує також на передбачені цією ж стат­тею обов’язки учасників адміністративного провадження, зокрема:

- подавати у випадках, встановлених законом, документи та інші докази, необхідні для здійснення адміністративного провадження;

- своєчасно повідомляти адміністративному органу про немож­ливість прибуття на запрошення адміністративного органу із зазна­ченням причини;

- добросовісно виконувати вимоги, встановлені ЗАП та іншими актами законодавства, та не зловживати своїми правами.

Головуючий на слуханні в адміністративній справі зачитує вище перелічені права та обов’язки учасників адміністративного прова­дження. Після цього доцільним є запитання, чи зрозумілими для учасників є їх права та обов’язки. У разі ж нерозуміння будь-яким з учасників певних прав чи обов’язків головуючий повинен розтлу­мачити їх сутність;

3) розгляд клопотань учасників адміністративного провадження.

Як і на будь-якій іншій стадії адміністративного провадження, на слуханні учасники можуть заявити клопотання про вчинення певних процедурних дій. Однак у більшості випадків клопотання заявля­ються саме на початковому етапі слухання, наприклад, про відвід посадової особи адміністративного органу.

Окрім видів клопотань, перерахованих у пункті 6 частини 1 статті 29 ЗАП, заявник, за ініціативою якого відкрите провадження, може подавати клопотання про закриття адміністративного прова­дження з відмовою від його продовження (частина 1 статті 67 ЗАП).

Правила розгляду клопотань учасників адміністративного про­вадження визначені статтею 58 ЗАП. Хоча тут варто зазначити, що передбачений частиною першою цієї статті строк розгляду клопотань «невідкладно, але не пізніше ніж протягом трьох днів» повинен застосовуватись лише в розумінні невідкладності. Тобто адміністративний орган повинен розглянути подані клопотання учас­ників адміністративного провадження негайно й одразу ж прийняти рішення про задоволення клопотання або про відмову в такому задоволенні;

4) оголошення головуючим суті адміністративні справи.

Посадова особа адміністративного органу (головуючий) на слу­ханні зобов’язаний оголосити суть адміністративної справи (пору­шеного питання). Тобто у нього немає обов’язку повністю читати зміст поданої заяви та інших документів, наявних в адміністративній справі — головуючий коротко викладає зміст заявлених вимог та обставин, якими обґрунтовано такі вимоги, задокументовані позиції інших учасників адміністративного провадження, а також називає інші наявні у справі докази;

5) заслуховування доводів, заперечень, пояснень учасників адмі­ністративного провадження, пояснень осіб, які сприяють розгляду адміністративні справи.

Виходячи з тексту коментованої статті ЗАП закріплена така черговість заслуховування: спочатку виступають учасники адміні­стративного провадження (адресати та заінтересовані особи), а після того — особи, які сприяють розгляду справи (свідки, експерти, спе­ціалісти). Таким чином, черговість заслуховування в межах кожної з названих груп суб’єктів встановлює адміністративний орган. Хоча видається очевидним, що в межах першої групи насамперед повинні бути заслуханими адресати адміністративного акта, а після того — заінтересовані особи. Що стосується другої групи — осіб, які спри­яють розгляду справи, — то тут черговість визначається, виходячи з присутності зазначених осіб, сутності адміністративної справи, що розглядається, і бачення найефективнішого розгляду справи адміні­стративним органом.

Норма коментованої статті розрізняє, що учасники адміністратив­ного провадження можуть висловлювати доводи (якими обґрунтову­ється власна позиція), заперечення (якими відкидаються аргументи інших суб’єктів адміністративного провадження) та пояснення (які тлумачать ту чи іншу позицію). Однак в адміністративному про­вадженні заслуховування його учасників відбувається без розподілу на перераховані види. Зрозуміло, що первинно заявник висловлює доводи, заінтересовані особи у більшості випадків (хоча необов’яз­ково) — заперечення, і обидві категорії учасників можуть давати пояснення.

На цьому етапі слухання в адміністративній справі мова йде передусім про усне заслуховування доводів, заперечень та пояснень учасників. Зазначене не виключає можливості їх подання у пись­мовій чи будь-якій іншій формі, відповідно до пункту 4 частини 1 статті 29 ЗАП.

Заслуховування пояснень осіб, які сприяють розгляду адміністра­тивної справи: свідків, експертів та спеціалістів у разі їх залучення до адміністративного провадження відбувається згідно з положен­нями, що містяться у статтях 32-34 ЗАП. Зокрема, тут варто нага­дати норми про право свідка давати пояснення рідною мовою або мовою, якою він володіє, користуватись письмовими записами, а також право відмовитись від дачі пояснень щодо себе, членів своєї сім’ї або близьких родичів (пункт 5 статті 32 ЗАП).

Варто відзначити активну роль головуючого на цьому етапі адмі­ністративного провадження, який встановлює черговість заслухо­вування учасників та інших осіб, спрямовує їх виступи лише на обставини, що мають значення для справи та задає конкретизуючі питання, які дозволяють об’єктивніше з’ясувати факти та обставини;

6) розгляд отриманих документів та відомостей.

Після заслуховування адміністративний орган у разі наявності оголошує, що у справі є інші джерела доказів, зокрема, документи, подані іншими адміністративними органами та іншими суб’єктами, додаткові протоколи огляду на місці або речей. Цей етап може перед­бачати також попередню оцінку головуючим достовірності та належ­ності таких доказів до адміністративної справи, що розглядається;

7) здійснення інших дій, необхідних для вирішення справи.

Названий перелік процедурних дій на слуханнях в адміністра­тивних справах не є вичерпним. Зокрема, під час слухання може виявитись потреба отримання додаткових документів і відомостей, необхідних для розгляду й вирішення справи. У таких випадках адміністративний орган подає відповідний запит і завершення слу­хання переноситься.

Наприкінці треба зазначити, що названа послідовність вчинення процедурних дій під час слухання в адміністративній справі носить орієнтуючий характер для головуючого. Відповідно до абзацу тре­тього частини 5 коментованої статті, «порядок проведення слухання може бути змінено головуючим з метою забезпечення об’єктивності та оперативності вирішення адміністративної справи з урахуванням думки учасників адміністративного провадження»;

10. Правила поведінки присутніх на слуханні. Хоч це і не передбачено у пропонованій редакції коментованої статті, об’єктивно учасники адміністративного провадження та інші особи, присутні на слуханні, повинні дотримуватися порядку та взаємоповаги під час слухання в адміністративній справі, виконувати інші вимоги голову­ючого (щодо черговості, тривалості виступів тощо).

За порушення порядку та правил поведінки на слуханні голову­ючий має право видалити із засідання будь-яку особу, що не дотри­мується зазначеного порядку. Це право надане у абзаці другому частини 6 коментованої статті.