Поняття і сутність державної служби та служби в органах місцевого самоврядування як основних різновидів публічної служби

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону «Про державну службу»: «державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо:

1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому й регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, зокрема розроблення та проведення експертизи проєктів програм, концепцій, стратегій, проєктів законів та інших нормативно-правових актів, проєктів міжнародних договорів;

2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загально - державних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів;

3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг;

4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства;

5) управління державними фінансовими ресурсами, майном і контролю за їх використанням;

6) управління персоналом державних органів;

7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством»^{[319] [320].}

Виходячи з цитованої дефініції, ключовими ознаками державної служби є такі.

> публічність. Прикметник професійний позначає подвійну (як і в разі з публічною службою) якісну специфіку здійснюваної активності: а) векторну спрямованість на досягнення публічного інтересу; б) інформаційну відкритість. Такий характер діяльності відображений у деяких принципах державної служби: патріотизму (відданість та вірне служіння Українському народові); доброчесності (спрямованість дій державного службовця на захист публічних інтересів та його відмова від превалювання приватного інтересу під час здійснення наданих йому повноважень); прозорості (відкритість інформації про діяльність державного службовця). Ознака публічності дозволяє також констатувати й неприватно-правову природу нормативного регулювання служби, стосовно якої трудове законодавство застосовується як допоміжне.

> професійність, що охоплює собою також подвійну, організаційно- кваліфікаційну¹, властивість державної служби: а) вона є основним родом трудової діяльності (професією, а не хобі) особи і, відповідно, основним місцем її роботи; б) вона здійснюється на основі певного (зумовленого нормативними приписами) рівня освіти та фахової підготовки, що відображається у принципі професіоналізму^{[321] [322];}

> політична неупередженість - недопущення впливу політичних поглядів на дії та рішення державного службовця, а також утримання від демонстрації свого ставлення до політичних партій, демонстрації власних політичних поглядів під час виконання посадових обов’язків (п.8 ч.1 ст.4 Закону «Про державну службу»). Політичну неупередженість не потрібно ототожнювати із повною аполітичністю (або безпартійністю - як її частиною). Адже більшість^[323] адміністративних державних службовців можуть бути членами політичних партій, але їм заборонено:

- обіймати посади в керівних органах політичної партії;

- демонструвати свої політичні погляди та вчиняти інші дії або бездіяльність, що в будь-який спосіб можуть засвідчити особливе ставлення до певних політичних партій/рухів;

- суміщати державну службу зі статусом депутата місцевої ради (лише для посадовців категорії «А»);

- залучати, використовуючи своє службове становище, осіб або матеріальні ресурси для здійснення передвиборної агітації чи проведення інших політичних заходів;

- у будь-який інший спосіб використовувати своє службове становище в політичних цілях.

> практичне виконання завдань і функцій держави щодо забезпечення формування та реалізації державної політики (на різних рівнях адміністрування), забезпечення надання адміністративних послуг, здійснення державного нагляду й контролю, управління державними фінансовими / майновими ресурсами та персоналом державних органів, реалізації інших визначених законодавством повноважень державних органів.

Державною службою є лише діяльність, яка пов’язана зі здійсненням адмініструвальних повноважень. У зв’язку з цим працівник державного органу, який не вчиняє публічно-владних юридично значущих дій чи актів, не є державним службовцем. Мається на увазі виконання функцій з обслуговування: утримання територій; будівельно-монтажні роботи;

документальне та комп’ютерне забезпечення; бібліотечне обслуговування; стенографування тощо.

Якщо звернути увагу на нормативне визначення державного службовця (ч.2 ст.1 Закону «Про державну службу»), то можна назвати дві додаткові ознаки державної служби (які при законодавчому трактуванні останньої не названі, але є зручними прикладними ідентифікаторами):

1) Державна служба є оплачуваною діяльністю¹ і заробітна плата одержується «за рахунок коштів державного бюджету». Водночас до державного бюджету (зокрема для формування фонду оплати праці службовців) кошти можуть надходити в рамках програм допомоги Європейського Союзу, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ.

2) Державна служба пов 'язана із займанням посади державної служби в органі державної влади, іншому державному органі^{[325] [326] або його апараті. Якщо особа займає посаду в державній установі, на державному чи приватному підприємстві (інколи такі можуть бути пов’язані з виконанням владних функцій, набутих у порядку делегування), вона не є державним службовцем.}

Служба в органах місцевого самоврядування (муніципальна) - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом (ст.

> Муніципальну політичну службу (здійснюється зокрема депутатами місцевих рад, які володіють усіма ознаками політичних посадовців).

> Муніципальну патронатну службу. Відповідно до ч. 4 ст. 10 Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування», голови районних, районних у містах, обласних рад, Київський та Севастопольський міський голова та міські голови (міст обласного і республіканського в АРК значення) мають право самостійно (без конкурсу) добирати та приймати на службу своїх помічників, радників (патронатну службу).

> Муніципальну адміністративну службу, яка полягає в безпосередньому, на професійній основі, виконанні владно-розпорядчих та сервісних функцій.

Чинне законодавство розмежовує державну службу, патронатну службу в державних органах і службу на державних політичних посадах як окремі види публічної служби. Натомість муніципальна служба є політично - патронатно-адміністративним конгломератом. У зв’язку з цим варто запам’ятати: а) «службовець органів місцевого самоврядування» (або

«муніципальний службовець») є значно ширшою категорією, ніж «посадова особа органів місцевого самоврядування» (якою охоплюються переважно¹ адміністративні муніципальні службовці); б) державних службовців можна статусно / ідейно / процедурно зближувати (ототожнювати їх соціальне покликання) лише із посадовими особами місцевого самоврядування^{[327] [328] (але не всіма муніципальними службовцями).}

Державна служба та посадова служба в органах місцевого самоврядування характеризуються такими ознаками:

- є професійною діяльністю;

- характеризуються субординаційністю (ієрархічністю) службових відносин та високими вимогами щодо дисципліни;

- застосовується конкурс як основний спосіб заміщення посад;

- є політично неупередженою;

- полягає в забезпеченні реалізації не особистих, а чужих інтересів - або публічних (різного рівня), або окремих осіб, які звернулися за владним сервісом;

- здійснюється під час перебування на посаді в органах публічної влади;

- фінансуються за рахунок публічних фондів грошових коштів (державного чи місцевих бюджетів);

- регулюється публічно-службовим законодавством із субсидіарним застосування трудових приписів.

Названі ознаки характеризують державну та муніципальну адміністративну службу як особливі види трудової діяльності; при цьому специфіка перших чотирьох рис полягає у їх більшій вираженості (мають місце і в неслужбових видах професійної активності, але менш тотально представлені), а інші є винятковими.

Запитання і завдання

1. Які посади віднесено чинним законодавством до державних політичних посад?

2. Чому альтернативна (невійськова) служба не може бути віднесена до публічної служби?

3. Які ознаки є характерними для патронатної служби?

4. Назвіть три приклади спеціалізованої публічної служби.

5. Наведіть декілька прикладів публічної служби, доступ до якої відбувається в порядку позаконкурсного призначення.

6. Чому служба в органах місцевого самоврядування вважається комплексним і якісно неоднорідним видом публічної служби?

7. Яка категорія змістовно є більш широкою - «службовець органів місцевого самоврядування» чи «посадова особа органів місцевого самоврядування»?

Література для поглибленого вивчення

1. Біла-Тіунова Л.Р. Публічна служба як адміністративно-правова категорія. Наукові праці Одеської національної юридичної академії. 2009. Т.8. С. 142-154.

2. Голобутовський Р.З. Поняття та ознаки публічної служби в органах

судової влади України. Національний юридичний журнал: теорія і практика. березень 2019. С. 32-34. URL:

http://www.jurnaluljuridic.in.Ua/archive/2019/2/part_1/7.pdf

3. Кирій С.Л. Служба в органах місцевого самоврядування як вид

публічної служби. Державне будівництво. 2018. № 2. URL:

http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2018-2/doc/3/3_2.pdf

4. Ківалов С.В., Біла-Тіунова Л.Р. Публічна служба в Україні: підручник. 2-ге вид. Одеса: Фенікс, 2011. 688 с.

5. Кодекс адміністративного судочинства України: Закон України від 06.07.2005 р. № 2747-IV. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2747-15

6. Науково-практичний коментар до Закону України «Про державну службу» / ред. кол.: К.О. Ващенко, І.Б. Коліушко, В.П. Тимощук, В.А. Дерець (відп. ред.). К.: ФОП Москаленко О.М., 2017. 796 с.

7. Попова О.В. Поняття та ознаки публічної служби в Україні. Форум права. 2011. № 4. С. 583-587.

8. Про державну службу : Закон України від 10.12.2015 р. № 889-VIII / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/889-19

9. Про службу в органах місцевого самоврядування: Закон України від

07.06.2001 р. № 2493-III / Верховна Рада України. URL:

https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/2493-14

10. Публічна служба і адміністративне судочинство: здобутки і виклики: Збірник матеріалів І Міжнародної науково-практичної конференції (м. Київ, 5-6 липня 2018 року). К.: Дакор, 2018. 494 с.

11. Янюк Н. Актуальні проблеми формування публічної служби в Україні. Вісник Львівського університету. Серія «Юридична». 2010. Вип. 51. С. 162-167.