Предисловие

Теоретические семинары по проблемам информатизации и формирования информационного общества, проводимые в Институте государства и права Российской академии наук, за последние десять лет приобрели формат международных конференций.

В работе конференции, проводимой по инициативе ИМОДЕВ, приняли участие с французской стороны: Уильям Жиль - д.ю.н., доцент публичного права Университета Париж-1 Пантеон-Сорбонна, президент ИМОДЕВ, директор магистратуры «Цифровое право - Администрация - Предприятия»; Марсель Мориц - д.ю.н., доцент Университета Лилль 2; Франсуа-Ксавье де Петрюс де Лайево - сотрудник EHESS; Жан-Жак Лавеню - Университет Лилль 2; Ирэн Буадана - д.ю.н., генеральный секретарь ИМОДЕВ; Мириям Кеме- рер - заместитель прокурора Суда второй инстанции Кретей.

В организации работы, ее открытии и дискуссиях приняли участие академик РАН директор Института государства и права РАН А. Г. Лисицын-Светланов; Председатель ЦИК России В. Е. Чуров; сотрудники сектора информационного права ИГП РАН, возглавляемого д.ю.н., заслуженным юристом России И. Л. Бачило; д.ю.н,. профессор Российской академии правосудия Т А. Полякова; д.ю.н. А. В. Иванченко, заслуженный юрист России, руководитель РЦИОТ (Российский центр обучения избирательным технологиям) при ЦИК

России; советник губернатора Томской области Н. Р. Маслова; д.ю.н. Б. Н. Мирошников; заместитель министра информационных технологий Московской области, к.т.н.

Тема цифровой администрации, по сути электронного правительства (а вернее, управления), раскрыта в шести блоках вопросов, по каждому из которых представлены параллельные доклады российской и французской сторон. Значение темы обозначено в приветствиях Председателя ЦИК России В. Е. Чурова и директора Института государства и права академика А. Г. Лисицына-Светланова. «До появления цифровых технологий право и практически любые институты развивались на национальной основе. Изначально они были ограничены территорией, и сама философия развития права была связана с установлением определенного правопорядка на определенной территории. По мере возможностей и необходимости осуществлялось и взаимодействие разных правовых систем. Цифровые технологии перевернули мир. Они сами по себе развиваются как феномен международный, а не национальный», - подчеркнул директор ИГП РАН. В своем вступительном слове профессор Уильям Жиль остановился на вопросе «открытого правительства» и организации «Партнерство открытого правительства» (Декларация прозрачности правительства, 2011 г.) и пояснил причину того, что Франция не вступила в это партнерство. И. Л. Бачило обратила внимание на концепцию правового регулирования развития информационного общества в России и определение основных направлений исследовательской и практической работы на этой основе.

Доклад к.ю.н., ведущего н.с. ИГП РАН Э. В. Талапиной, к настоящему времени доктора права Университета Париж 1-Сорбонна, «Цифровая администрация: возможности сравнительно-правового анализа» раскрывает исторически сложившуюся связь российского и французского права, что хорошо иллюстрируется законодательством и практикой в области информационного права. В ее докладе дан анализ развития электронной администрации во Франции и России; освещен вопрос о политике электронного правительства и значении рассмотрения цифровой администрации сквозь призму сравнительного правоведения.

Доклады, представленные в сборнике, подтверждают, что процессы информатизации и использования ресурса ИКТ в России и во Франции имеют много общего. Итоги наблюдений и обобщений позволяют увидеть плодотворность обмена опытом и сравнить приемы и методические подходы к решению проблем снижения цифрового неравенства и необходимость инноваций в области управления на основе использования потенциала ИКТ.

Настоящее издание отражает ход работы конференции и позволяет аргументировать некоторые выводы о состоянии развития информационного общества и адекватности правового регулирования реальным вызовам социума сегодня, а также убедительно демонстрирует полезность таких встреч для развития сравнительного правоведения в целом и особенно в области развития информационного права.

Есть основания отметить, что информационное общество вступает в новый этап развития по сравнению с началом ХХІ в. Это определяется очевидной насыщенностью инфраструктуры продукцией информационных технологий, что прослеживается на состоянии сетевых каналов связи в Интернете, наполненностью рынка средствами связи самых разнообразных видов. На этом фоне более определенно выступают противоречия между возможностями коммуникаций и состоянием содержательной стороны, целей информатизации. Использование информационных ресурсов попадает в зависимость от состояния технологической инфраструктуры.

За годы развития информационных технологий база создания программного обеспечения и средств автоматизации получила статус ведущей отрасли экономики, где применяются механизмы рынка, конкуренции, а индикаторами являются показатели результата конкуренции и прибыли. Сегодня инфокоммуникации в сфера экономических отношений по доходности конкурируют с ведущими добывающими отраслями. Этот успех сильно влияет на достижение целей информационного общества и позволяет оценить получаемые социумом результаты. Тема конференции и ее раскрытие в докладах специалистов России и Франции позволяют критически оценить современную ситуацию и сделать возможные коррекции в области не только информационного права, но и в целом в области продуктивности законодательства и юридической практики в части овладения и использования нового социального ресурса, который представлен информацией и информационными технологиями.

Стратегия развития информационного общества России в праве получила отражение в концепции правового регулирования отношений в информационной сфере и эволюции институтов государства и права в условиях глобальной информатизации. Она разработана в Институте государства и права РАН, реализуется в трактовке информационного общества Российской Федерации, положена в основу анализа состояния информационного законодательства. Основа этой концепции состоит в уяснении связи и взаимодействия цифровых методов организации и управления процессами развития общества. Суть информационного общества российскими исследователями информационного права раскрывается как общество гражданское, социальное, демократическое и правовое при обеспечении информационной безопасности. Этим обозначены парадигмы развития институтов социума в цифровую эпоху. На протяжении последних десяти лет коллектив юристов ИГП РАН последовательно изучает связь использования информационных технологий в обозначенных направлениях и формирует подходы к совершенствованию информационного обеспечения по названным параметрам развития обще- ства[2]. Эта работа находит отражение в исследовании концептов электронного государства, электронного правительства, открытого правительства, гражданского общества и развития его демократических институтов. В известной мере она получила отражение и в названии конференции «Цифровая администрация».

Доклад А. В. Иванченко «Цифровые технологии в системе выборов представительных органов власти и их роль в информационном взаимодействии с электронным правительством» усилил внимание конференции к процессам поиска форм более глубокого взаимодействия гражданского общества и органов власти. Контрольные, аналитические задачи, обеспечение безопасности использования новых технологий в такой достаточно тонкой сфере общественных отношений получают реальную проверку в процессе избирательных кампаний весны и осени 2013 г. В ходе работы конференции был поднят большой пласт вопросов, связанных с развитием активности участников избирательных кампаний при использовании ИТ (В.

Для российской общественности важно ознакомиться с подходом к проблемам, изложенным юристами Франции в своих докладах: «Принципы оказания публичных услуг во Франции в условиях ИКТ: изменения и юридические цели» (Уильям Жиль), «Электронная администрация на уровне местных органов власти «против» защиты персональных данных во французской системе» (Ирэн Буадана).

Развивая тему вступительного слова, У. Жиль сосредоточил внимание на оценочных признаках деятельности открытого правительства через систему баллов по стандарту, предложенному для «демократии 2.0». В состав критериев оценки включены бюджетная прозрачность; доступ к государственной информации; имущественная состоятельность политических деятелей и высокопоставленных должностных лиц; участие граждан. В докладе дан глубокий анализ соответствия открытого правительства Франции этим критериям, выявлена неудовлетворенность индексации для определения баллов в рейтингах.

Продолжением темы стал доклад профессора И. Буадана, прочитанный У. Жилем. Через анализ работы с кадастровой информацией в нем прослежены проблемы сбора, обработки и использования персональных данных. Особое внимание обращено на массивы персональных данных в системах местного управления, на проблему повторного использования этого вида данных, сроков хранения и др. процедур. Здесь виден процесс изменения (эволюции) законодательства и структур органов управления.

Доклады специалистов по информационному праву России «Электронное правительство на местном уровне и защита персональных данных» (Н. Г. Маслова); «Публичные услуги - путь к преодолению информационного и социального неравенства» (Т. А. Полякова) обрисовали состояние законодательства и практики его применения в России.

Доклад Н. Г. Масловой обобщает опыт работы в Ханты- Мансийском автономном округе - Югре за последние 14 лет. Подчеркнув значение первого Федерального закона «Об информации, информатизации и о защите информации» 1995 г., она сосредоточила внимание на правовом обеспечении сервисных проблем при активном использовании информационных технологий. С момента принятия ФЗ №8 «О предоставлении государственных и муниципальных услуг» можно констатировать переход к взаимодействию с населением от формы бэк-офис к форме фронт-офис. Переход к более высокому уровню предоставления публичных услуг определяется и вниманием к идеологии открытого правительства. В регионе действует концепция развития электронной демократии. Докладчик подчеркнула значение обучения и повышения квалификации использования информационных технологий при реализации проблем получения и предоставления услуг. В Ханты-Мансийском автономном округе активно осуществляются программы по обучению населения, представителей НКО, которая основана на стандарте ЕС. Освещен опыт организации доступа к информационным услугам.

Доклад Т. А. Поляковой продолжает уже поставленные вопросы французскими коллегами и дает обозрение нормативной основы в области преодоления цифрового неравенства и формирования социально ориентированного государства. Без выполнения этих условий реализация доступа к информации и пользования государственными и муниципальными услугами невозможны. Подчеркнуто значение стратегии развития информационного общества и актов по проблемам открытого государства. Докладчик поддерживает необходимость уточнения определений «цифровое неравенство» и «публичные услуги» при учете всех факторов, влияющих на их содержание и форму реализации. Один из вопросов при этом касается правового статуса многофункциональных центров, которых к моменту доклада в Москве уже действует более 80, в стране идет их организация в 70 субъектах Российской Федерации; около 400 видов услуг обеспечиваются межведомственным информационным взаимодействием. Но одновременно с этим многие проблемы электронного документирования, документооборота еще ожидают решения. «Много говорилось об Интернете, но я думаю, что эта проблема значительно шире, - говорит докладчик. - Мы сегодня все так завязаны на эту систему, что это становится для нас самих небезопасно. Я говорю не только о публичных услугах, но и об использовании технологий в государственном управлении». Общество волнует и вопрос стандартов профессиональной подготовки работников администрации в широком смысле.

Доклад Марселя Морица «Французская публичная администрация лицом к проблеме электронной безопасности» привлек внимание к вопросу барьеров между «юридической осуществимостью» и «институциональными структурами», к количеству и росту численности аппарата государственной службы (5,2 миллиона человек) и большому числу разных форм нормативно-правовых актов. Проблема договора и электронной подписи регламентируется ГК Франции (2000 г.) и Директивой об электронной коммерции. Ордонансом 2005 г. и серией других актов введен порядок организации сетевых хранилищ информации пользователей (аналог личных кабинетов в РФ). При большом числе актов отмечена все же небольшая активность пользователей сайта публичных услуг. Показаны сложности «растворения электронной администрации в классических принципах публичного права». Дана картина внутреннего и внешнего, относительно конкретного уровня органа, сопротивления. Поставлен весьма важный вопрос о значении децентрализации управления. Отмечено, что «многие органы местного самоуправления еще не освоили процедуры с использованием информационных технологий. Хотя они и принимают документы в электронном виде, однако требуют копии на бумажном носителе, как будто документы в электронном виде не представляют никакого интереса!

Здесь мы подходим, - говорит автор, - к сути ограничений обмена информацией с использованием информационных технологий. Проблема носит не столько юридический, сколько институционный и социологический характер. Речь идет о настороженности администрации, а иногда и пользователей услуг». У каждого административно-территориального образования (во Франции 26 округов, 101 департамент, 36600 коммун) есть право развивать предоставление своих услуг без согласования с другими органами. Эти сюжеты очень напоминают ситуации и в России.

Еще два французских выступления - доклад «Оперативная совместимость и взаимосвязь полицейских досье: цели и двусмысленность диалектических отношений между принципом эффективности и защиты свобод» (Жан-Жак Лавеню) и интервью с прокурором Ми- риям Кемерер на тему: «Борьба против киберугроз во французской системе: юридические и институциональные условия и судебная политика» - углубили рассмотрение проблемы информационной безопасности в работе правоохранительных органов.

Доклад доктора права Жан-Жака Лавеню поднимает вопрос о множестве различных картотек в ведомствах. К концу 2011 г. во Франции было 80 баз данных публичной безопасности, в их числе 62 полицейские картотеки, причем 42%, по его словам, не имеют никакого законного основания, а 10% находятся в разработке. Это затрагивает очень тонкую область отношений разных субъектов и связи общественной и личной безопасности. «Это вопрос создания картотеки и ее предварительного контроля. Радоваться этому или сокрушаться, - говорит докладчик, - но увеличение количества административных и полицейских картотек, увеличение их оперативной совместимости и объединения, или поглощения, стало фактом, кото - рый невозможно больше игнорировать».

«Общественная безопасность», «личная безопасность», «видеонаблюдение и видеозащита», «объединение картотек», «пересечение данных» - употребляются как многозначные понятия. Интересен вопрос о метакартотеках и мегакартотеках (применительно к России - это вопрос о видах и содержании различных реестров). Затронуты вопросы относительно декрета о создании «Картотеки серийного анализа», об электронной идентификационной карте, отношении общественности к законопроекту «О защите личности» 2012 г. и создании «Картотеки честных людей». Все это напоминает о российской дискуссии относительно ГРН (государственного реестра населения), об унифицированной электронной карте в российской практике.

Интервью прокурора М. Кемерер дает весьма интересный обзор законодательства и проблем его применения в судебной практике.

Составы преступлений по киберпреступности определены в УК Франции и включают пиратство, обман, мошенничество, фальсификацию, педофилию, расизм, ксенофобию. Новое явление - фальсификация личности в Сети. Поставлен вопрос о политике кибербезопасности и сказано о создании «Белой книги внутренней безопасности». Несомненный интерес представляет рассказ о процессуальных средствах борьбы (перехват данных в Сети, средства расследования: цифровая фильтрация; внедрение шпионских программ для сбора данных; классические средства как арест на цифровые средства). Стоит ознакомиться с французским Кодексом уголовного производства. Киберпреступность как международное явление. В этой связи остаются проблемы с Будапештской конвенцией. Весьма полезно обратить внимание на постановку вопроса о политике кибербезопасности и установлении сотрудничества между публичным и частным сектором, на перечень органов и организаций в этой сфере.

Нельзя не отметить значение доклада «Борьба против неравенства и расширение доступа населения и предприятий к интернетуслугам» (Франсуа-Ксавье де Петрюс де Лайево). Доклад построен на материалах Национального института статистических и экономических исследований. Вывод: «В обществах с западноевропейским образом жизни, так же, как цифровая неграмотность стала новой формой неграмотности, доступ к высокоскоростному Интернету стал важным фактором для разделения граждан на бедных и богатых». Докладчик анализирует состояние борьбы с цифровым неравенством через показатели и характеристики доступа, использования и целей применения ИКТ. Отмечены характеристики зависимости доступа от таких условий, как: доходы, образование, возраст, гетерогенная мотивация, контакт с государственной службой. По всем параметрам прослеживается зависимость от влияния перечисленных факторов и условий. Рассматриваются Закон от 17 декабря 2009 г., Национальная программа и план «Цифровая Франция» (2012 г.).

К названным докладам французской стороны тесно примыкает доклад «Обеспечение безопасности Интернет-среды: правовые методы и толерантность отношений против киберпреступности» (И. Л. Бачило). Освещая подход к решению проблем безопасности в условиях развития информационного общества, И. Л. Бачило подчеркивает значение толерантности как в области взаимодействия разных групп населения и их взаимодействия с органами власти, так и толерантности методов правового регулирования в условиях глобальной миграции. В докладе рассмотрен опыт законодательства о юридической ответственности в области уголовных киберпреступлений (глава 28 УК РФ) и правонарушений по Кодексу об административных правонарушениях (глава 13 КоАП РФ) и об условиях информатизации общества.

В части подведения итогов конференции И. Л. Бачило отметила значение концепций, на основе которых работают юристы Академии наук в области поддержания развития информационного общества. Наиболее интересным представляется подход к трактовке современного гражданского общества и места структур и институтов государственной власти в его системе, и часть доклада, которая представлена графическим способом сравнения понимания гражданского общества традиционного, и его широкого понимания, предложенного ИГП РАН.

Читатель сам увидит, насколько данная встреча специалистов- юристов России и Франции продуктивна. Здесь важно подчеркнуть лишь наиболее яркие суждения и убедиться в том, что рассмотрение многих вопросов формирования информационного общества в сравнительном плане позволяет определить общие глобальные проблемы информатизации и найти подход на основе общих принципов и требований информационной безопасности к решению конкретных задач с учетом национальных особенностей взаимодействующих научных структур.